51
полномочия по согласованию адресных перечней работ по благоустройству и
капитальному ремонту, поскольку не требуют проведения расчётных работ и
не ограничиваются размером бюджета (как в случае планирования работ).
Также Администрации г.Мурманска передано полномочие по
формированию и утверждению плана дополнительных мероприятий по
социально-экономическому развитию города.
Формулировка указанного полномочия располагает к выводу о наличии
у органов местного самоуправления достаточной свободы усмотрения в его
реализации, однако тем же законом предусмотрено, что утверждаемый план
должен быть согласован с главой управы. Кроме того, подзаконным актом,
детально регламентирующим порядок осуществления данного полномочия,
установлен исчерпывающий перечень возможных мероприятий для
включения в план. Свобода органов местного самоуправления также
ограничивается отсутствием возможностей проводить необходимые расчёты,
готовить техническую документацию на производство работ.
Законом предусмотрено, что порядок осуществления органами
местного самоуправления отдельных полномочий Мурманской области
определяется Правительством Мурманской области. Во исполнение
указанной нормы Правительством Мурманской области принят ряд
постановлений.
Также законом установлен принцип, согласно которому для части
полномочий по согласованию устанавливаются сроки, в которые Советом
депутатов должен быть рассмотрен вопрос и должно быть принято решение.
В случае пропуска такого срока согласование считается полученным по
умолчанию.
Контроль за реализацией органами местного самоуправления
переданных полномочий возложен на Департамент территориальных органов
исполнительной власти Мурманской области.
Таким образом, несмотря на то, что большая часть переданных
полномочий не предполагает ни реальной самостоятельности органов
52
местного самоуправления, ни исключительности органов местного
самоуправления в их осуществлении, принятые меры являются большим
шагом вперёд в развитии местного самоуправления в Мурманской области,
способствуют повышению открытости в публичных делах и усилению
контроля со стороны местного сообщества.
53
3 Совершенствование взаимодействия органов государственного и
муниципального управления
3.1 Мероприятия, направленные на улучшение взаимодействие
органов государственной власти и местного самоуправления в сфере
экономики
При обращении к вопросам развития местного самоуправления в
России исследователи традиционно в первую очередь уделяют внимание
истории самоуправления в дореволюционные времена. В этот период
состоялось зарождение городского и сельского самоуправления; Петром I,
Екатериной II и другими правителями предпринимались попытки введения
необходимого правового регулирования; проводились реформы и
контрреформы. С самого первого этапа развития самоуправлению в России
была присуща особенность, отмечаемая многими исследователями и
оставившая свой негативный отпечаток на характере современного
самоуправления и его взаимоотношениях с государственной властью. Этой
особенностью является «перераспределение властных полномочий и
собственности «сверху вниз» – от государства к органам местной власти, т. е.
децентрализация власти, в то время как в большинстве стран Европы местное
самоуправление складывалось фактически параллельно и одновременно с
формированием государства и в борьбе с ним за свои права».
29
Как упоминалось ранее в главе 9 Бюджетного кодекса РФ закреплены
способы формирования доходов местных бюджетов. Конечно, такой порядок
в определенной мере нарушает принцип самостоятельности местного
самоуправления. Недофинансирование приводит к высокой степени
зависимости от региона. Тем более, что местные налоги составляют
29
Сергеев, Д.Б. Структура муниципального образования: монография / Д. Б. Сергеев; под науч. ред.
С. Д. Князева // Абакан: ООО «Книжное издательство «Бригантина». - 2015. – С.76.
54
меньшую часть расходов бюджета. Так, для сельских поселений это всего
лишь 8-10 %. Дотации городским округам могут составлять до половины
бюджета, муниципальным районам – еще больше.
Западноевропейские страны развивались по пути укрупнения
территориальных образований, в России же в различных субъектах
федерации достаточно много малочисленных поселений, решение местных
задач в которых в условиях недофинансирования чрезвычайно затруднено.
При определении границ муниципального образования необходимо
учитывать ряд факторов. Среди главных - объем ресурсов, который позволит
обеспечить необходимый уровень самостоятельности муниципальной власти.
С другой стороны, нельзя игнорировать мнение населения, от чего как раз
стремятся уйти региональные власти, действуя по принципу сильного.
Сегодня 131-ФЗ не позволяет этого сделать. Так, например, согласно
ст. 13 «преобразование муниципальных образований осуществляется
законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения,
органов местного самоуправления». Однако уже обсуждается проект
изменений, который не предполагает в ряде преобразований муниципальных
преобразований учета мнения, проживающих в нем.
30
Отдельным важнейшим принципом взаимодействия государственной и
муниципальной власти является их взаимная ответственность.
В частности, если муниципальное образование получает субсидию на
определенный проект, то она выдается на время действия бюджетов:
регионального и муниципального. Местная администрация должна
отчитаться перед региональными органами. И только в случае утверждения
отчета будет получена очередная субсидия.
Основную долю в доходах бюджета города Мурманска составляют
безвозмездные поступления в бюджет – межбюджетные трансферты
(средства), предоставляемые одним бюджетом другому. Доля безвозмездных
30
Носов, С.И. Конституционное право Российской Федерации: Учебник / С.И. Носов // Москва:
Статут. - 2016. – С.76.
55
поступлений в бюджет муниципального образования «Город Мурманска» в
2016-2018 годах составляет около 60,0 % общего объёма доходов.
Межбюджетные трансферты подразделяются на субсидии и субвенции.
Субсидии (от лат. «subsidium» – поддержка) предоставляются в целях
долевого софинансирования полномочий муниципального образования
«Город Мурманск». Субвенции (от лат. “subvenure” – приходить на помощь)
предоставляются в целях финансирования государственных полномочий,
переданных муниципальному образованию «Город Мурманск».
Субсидии предоставляются на поддержку реализации полномочий,
исполнение которых закреплено за получателем субсидий. Так, например, за
муниципальным образованием «Город Мурманск» закреплены полномочия
по осуществлению дорожной деятельности за счёт бюджетных ассигнований
Дорожного фонда Мурманской области, в том числе на проектирование и
строительство (реконструкцию) дорог общего пользования местного
значения. Субсидии обычно предоставляются на условиях софинансирования
– это означает, что получатель субсидии должен за счёт собственных средств
предусмотреть определённую долю финансирования (обычно от 5% до 50%)
на те же цели. Субсидий, полученных в 2015 году - 236,88 млн. руб., в 2016
году – 85,75 млн. руб., 2017 году - 77,40 млн. руб.
Субвенции предоставляются на осуществление переданных
полномочий, то есть полномочий, которые не закреплены за получателем
субвенции. Например, полномочий, переданных законом Мурманской
области от 17 декабря 2007 года №1719-ОЗ «О наделении органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере
образования». Субвенций, полученных в 2015 году - 3286,77 млн. руб., в 2016
году - 3449,20 млн. руб., в 2017 году - 3588,82 млн. руб.76
Например, в 2018 году Мурманской области будет выделено 229
миллионов рублей на ремонт автомобильных дорог регионального,
межмуниципального и местного значения. Всего решением правительства из
федерального бюджета выделено 10 миллиардов рублей, которые были
56
распределены между 49 регионами страны. Это средства, предусмотренные в
рамках государственной программы «Развитие транспортной системы».
Данный пример показывает, как государство взаимодействует с органами
местного самоуправления в экономической сфере.
Органы местного самоуправления получают денежные средства не
только от государства, они также формируют собственных доход. К
собственным доходам местных бюджетов можно отнести местные налоги, а
также сборы, и другие собственные доходы местных бюджетов, процентные
доли федеральных налогов и доли от налогов субъектов РФ, утвержденные за
местными бюджетами на постоянной основе. Все эти налоги и сборы
отправляются налогоплательщиками в местные бюджеты (около 40% от
общего дохода). К ним можно отнести: налоги на доходы физических лиц,
единый налог на вмененный доход, налоги на имущество физических лиц, а
также земельный налог и другие налоговые доходы.
Нами был проведен анализ поступающих средств (доходов бюджета) в
Мурманской области за 3 года. Налоговые доходы (поступления налогов и
сборов, уплачиваемых в соответствии с налоговым законодательством) за
2016 год – 1881,6 млн. руб., за 2017 год – 2160,6 млн. руб., за 2017 – 2354,9
млн. руб. Безвозмездные поступления (поступления средств из бюджетов
других уровней) за 2016 год – 3523,6 млн. руб., за 2017 год – 3535,0 млн. руб.,
за 2017 год - 3666,2 млн. руб. И неналоговые доходы (поступления средств от
продажи имущества, от предоставления платных услуг, штрафы и санкции за
нарушение законодательства) за 2015 год – 486,2 млн. руб., за 2016 год –
425,0 млн. руб., за 2017 год – 422,5 млн. руб.
Также анализ статистики расходов Мурманской области за 3 года,
показывает, что в 2015 году они составляли 6322,78 млн. руб., за 2016 –
6378,96 млн. руб., за 2017 – 6721,17 млн. руб. Это свидетельствует о
дефиците бюджета в местном самоуправлении. За три года дефицит составил
в 2015 году – 431,28 млн. руб., в 2016 – 258,41 млн. руб., в 2017 – 277,59 млн.
57
руб. Можно сделать вывод об одной из важнейших проблем – очень малый
объем налоговых поступлений, собираемых в местные бюджеты.
Можно говорить о недофинансировании как явной проблеме.
Перечисления части налогов из бюджетов верхних уровней недостаточны.
Бюджетный кодекс не определяет конкретные проценты налоговых
перечислений в местные бюджеты. Следует это определять на федеральном
уровне внесением изменений в Бюджетный Кодекс. Кроме того, субъекты
сами решают какие субсидии выделить.
Бюджетный кодекс не определяет конкретные проценты налоговых
перечислений в местные бюджеты. Считаю, что следует определять
конкретно соотношение поступающих на уровень субъекта налогов и
отчислений на муниципальный уровень федеральными законами или
внесением изменений в Бюджетный Кодекс. Субъекты кроме того сами
решают, какие субсидии выделить.
31
Одной из актуальных программ в экономической сфере является
Государственная программа "Поддержка и развитие малого и среднего
предпринимательства в Мурманской области на 2016-2020 г.". Объем
финансового обеспечения государственной программы за счет средств
областного бюджета – 1 385 095,55667 тыс. рублей. В 2017 году в рамках
Программы на поддержку малого и среднего предпринимательства
направлено 166,9 млн. рублей (82,7 млн. руб. из федерального бюджета и
84,2 млн. руб. из областного). В целом общий объем средств на поддержку
малого бизнеса составил порядка 1,08 млрд. рублей (если учесть все
поступления, в том числе и из внебюджетных фондов). 37 субъектов
предпринимательской деятельности получили гранты и субсидии, получили
на сумму 53,2 млн. рублей. Это прямые формы поддержки. Предполагается,
что такое финансирование позволит создать порядка 79 новых рабочих мест
и сохранить порядка 768 рабочих мест. Конкурсные процедуры дали
31
Устинова, О.Ю. Формирование должности главы муниципального образования в Российской
Федерации / О.Ю. Устинова // Оренбургский ГАУ Юридические науки. – 2016. – С.117.
58
возможность получить грантовую поддержку 25- ти субъектам бизнеса,
заявки которых были одобрены (было подано 125 заявок). Общая сумма
поддержки - 12,0 млн. рублей. В основном поддержаны проекты, связанные
со сферой производства и предоставлением услуг.
Поскольку местное самоуправление – это один из важнейших
институтов гражданского общества, важным направлением реализации
принципа самостоятельности в решении вопросов местного значения
являются формирование политической активности граждан. Для этого
необходимо вовлекать их в процесс принятия решений по вопросам
обеспечения жизненно важных интересов муниципального образования.
32
Подводя итоги вышеизложенного, решить обозначенные проблемы
возможно путем принятия федерального закона, регламентирующего
принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ с
органами МСУ. Повышение уровня политической культуры населения,
формирование его политической активности в решении вопросов местного
значения возможно посредством его вовлечения в процесс принятия решений
по вопросам обеспечения жизненно важных интересов муниципального
образования. Финансовой самостоятельности муниципального образования
будет способствовать перевод в местные налоги налога на недвижимость и
единого налога на вмененный доход для всех видов деятельности.
Взаимодействие, связанное с реализаций этих программ, общих для
регионального и муниципального уровня. Осуществляется на основе
софинансирования. То есть муниципалитет получает субсидии на их
исполнение. Плюсом также является контроль за расходованием средств,
переданных субъектом, за которые муниципалитет должен отчитаться или
вернуть в ряде случаев. Минус в том, что на следующий год в бюджете могут
предусмотреть скорректированную сумму, которая вообще может не
позволить решить некоторые задачи, связанные с реализаций
32
Бялкина, Т.М. Местное самоуправление. Модернизация отношений органов исполнительной
власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: докторская / Т.М. Бялкина //
2015. - № 2. – С.69.
59
муниципалитетом той или иной программы, так как собственных средств,
заложенных в местный бюджет может оказаться недостаточно.
3.2 Совершенствование взаимодействия органов государственной
власти субъектов федерации и местного самоуправления в
социокультурной сфере
В области культуры распределение полномочий между
муниципальным районом и городским округом, определяется ФЗ 131-ФЗ.
МСУ играет большую роль в социокультурной сфере г.Мурманска.
Например, в г.Мурманске откроют школу музейного мастерства, где будет
проходить обучение по повышению квалификации музейных работников
Мурманском музее-заповеднике. Обучение состоится в рамках проекта
«Мурманское гостеприимство». Главной темой станут новые подходы в
работе экскурсоводов с гостями города, в деятельности музеев, вариант
разработки новых экскурсий.
Программа «Развитие туристского кластера Мурманской области на
2018 - 2022 год» в качестве своих целей и задач определила «динамичное»
развитие областного туризма. Также в нее включена и поддержка народных
художественных промыслов, что соответствует государственной политике в
этой сфере. Надо отметить, это именно результаты народных промыслов и
вызывают интерес у туристов, особенно иностранных. Поэтому эта
программа является практически комплексной, включающей не только
создание благоприятных условий для развития туризма на территории
Мурманской области, но и сохранение и дальнейшее развитие сферы
народных художественных промыслов.
В решении социальных проблем важную роль играет и туризм. С его
развитием создаются новые рабочие места, а значит растет занятость
населения, что несомненно сказывается на росте благосостояния населения
страны. В настоящее время развитие туризма непосредственно оказывает
влияние на рост экономики. Конкретно возникают рабочие места, а значит
60
увеличивается собираемость налогов, отчислений во внебюджетные фонды.
Это связано с развитием, как услуг туристских компаний, которые
занимаются развитием прежде всего внутреннего туризма. Растет сфера
средств размещения, возникает необходимость в развитии транспортных
услуг, расширяется область услуг связи. Развитие туризма стимулирует
торговлю, растет спрос на производство сувенирной и иной продукции. В
определенной мере это касается даже роста потребностей в продукции
местных сельхозпроизводителей.
Таким образом, туризм выступает в целом «катализатором» социально-
экономического развития региона. Надо отметить поэтому, что областные
власти должны быть в этом заинтересованы, принимать свои программы по
развитию туризма и предусматривать в своем региональном бюджете
финансы, которые будут направлены в виде субсидий на осуществление
соответствующих программ местного уровня.
Государственное регулирование туризма должно стать одной из
приоритетных задач развития регионов, которая, кстати, достаточно успешно
осуществляется в Вологодской области, в части развития внутреннего
туризма, что особо важно в условиях ограничения возможностей для граждан
выезда на отдых в другие страны. Основными цели государственного
регулирования туристской деятельности вытекают из необходимости
обеспечить такие права граждан, как прав на отдых, свобода передвижения,
охрана окружающей среды.
33
Кроме того, особенно это касается отдыха молодого поколения, это
создание условий для воспитания, образования и оздоровления туристов.
Развитие туристской индустрии направлено не только на создание
новых рабочих мест, увеличение доходов государства. Туристская
деятельность важна и в плане обеспечения потребности граждан в
путешествиях, для развития международных контактов. Региональные власти
33
Горнеев, Р.В. Правовые формы взаимодействия общественных объединений с органами местного
самоуправления. Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и
искусствоведение. Вопросы теории и практики / Р.В. Горнеев // 2017. - № 2 (52). – С.94.