11
положению органа местного самоуправления, который не входит в систему
органов государственной власти.
6
B.А. Витушкин и Т.Я. Хабриева считают, что избирательная комиссия
муниципального образования не представляет собой орган местного
самоуправления. Это объясняется вхождением избирательных комиссий в
общую систему избирательных комиссий Российской Федерации и
непосредственным участием государства в их образовании.
О.А. Кожевников делает вывод, если вывести избирательную
комиссию из состава органов местного самоуправления, это приведёт как к
правовой неопределенности, так и терминологической, и затрудняет
разрешение как избирательных, так и иных споров, даже тех, которые
вытекают из бюджетных правовых отношений. Кроме того, ученый говорит
то, что понятие «муниципальный орган», совсем не применяется в
Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации.
7
С.Е. Чаянов и Д.Г. Правдин, утверждая, что признаками
муниципальных органов, которые отличают их от органов местного
самоуправления, является, во-первых, то что они не входят в систему
представительной и исполнительной власти на местном уровне, во-вторых,
наличие только у органов местного самоуправления полномочий издавать
нормативные правовые акты.
8
В целом вызывает сомнение вообще правомерность такой дискуссии, в
центре которой вопрос о том, что органы местного самоуправления делятся
на «входящие» и «не входящие» в его состав. Если взять при этом критерий
«осуществление вопросов местного значения», то он не прочен и
неоднозначен, что ещё раз доказывает спор ученых в отрасли
6
Устинова, О.Ю. Формирование должности главы муниципального образования в Российской
Федерации / О.Ю. Устинова // Оренбургский ГАУ Юридические науки. – 2016. – С.68.
7
Шастина, А.Р. Защита прав населения при удалении главы муниципального образования в
отставку: совершенствование действующего законодательства / А. Р. Шастина // Совершенствование
законодательства в сфере защиты прав человека и гражданина: проблемы и перспективы: материалы
междунар. науч.-практ. конф. – 2017. – С.126.
8
Робец, Д.С. Проблемы реализации полномочий органами местного самоуправления в Российской
Федерации / Д.С. Робец // Вестник Алтайской науки. - №2. – 2014. – С.154.
12
муниципального права. В законодательстве не принимается во внимание
общее научное понимание определения «структура», главным является
стремление подчинить избирательные комиссии муниципальных
образований комиссиям, которые стоят выше с помощью участия в
процедуре их образования государственными органами. Тогда
осуществление нормального функционирования избирательных комиссий
муниципальных образований возможно и без этого участия. Можно много
говорить о том, что данные органы не входят в состав органов местного
самоуправления и принимать соответствующие правовые акты, но явно, что
каждая избирательная комиссия муниципального образования находится в
составе органов муниципального образования. Исходя из этого, необходимо
либо отказаться от участия государственных органов в образовании
избирательных комиссий муниципальных образований, либо признать такое
образование единственным, основанным на разъяснении положений
Конституции.
Правами и обязанностями органа местного самоуправления также
наделены граждане в поселении с количеством проживающих, которые
имеют избирательное право, но не больше 100 человек, который исполняет
полномочия представительного органа местного самоуправления (ст. 25
Закона № 131 ФЗ).23 В результате этого понятие «органы местного
самоуправления» можно использовать в узком смысле, так оно понимается
законодателем, и в широком, внося в количество органов местного
самоуправления избирательную комиссию муниципального образования и
сход граждан, выполняющих полномочия представительного органа
муниципального образования, т. е. все составы муниципального
образования.
9
С.М. Медведев рассматривает муниципальное образование как состав
органов местного самоуправления и форм непосредственной демократии,
9
Абазов, А.Б. Представительные органы местного самоуправления в системе муниципально-
правовых отношений / А.Б. Абазов // Москва: Издательство АНО ВПО «Московский гуманитарный
университет». - 2015. – С.65.
13
которая приводит в действие их полномочия, поэтому между ним и всеми
органами местного самоуправления в «широком» смысле ставится знак
равно. Так как признак явления не может быть равно значимым этому
понятию, то признаком муниципального образования являются не сами
органы местного самоуправления, а наличие или возможность их наличия.
Факт того, что наличие в публично правовом образовании органов местного
самоуправления или то, что они должны существовать, выступает признаком,
который подтверждает то, что соответствующий состав является
муниципальным образованием, и, наоборот, если в составе нет органов
местного самоуправления и они не могут быть учреждены, то это не
муниципальное образование.
10
Органы местного самоуправления имеют публичные властные
полномочия, с которыми считается государство, что отличает их от других
органов, которым не даны такие полномочия. С точки зрения А.М. Цирина,
важное различие законных представителей муниципального образования от
органов юридического лица заключается в том, что органы местного
самоуправления одновременно имеют самостоятельную гражданскую
правовую субъектность бюджетных учреждений с ограниченными вещными
правами на находящееся у них имущество.
Наличие публичных властных полномочий у органов местного
самоуправления исходит из положений ст. 12 Конституции Российской
Федерации, в которой закреплено, что в Российской Федерации признается и
гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих
полномочий самостоятельно, а также положений ч. 2 ст. 132 Основного
закона России, в соответствии с которыми органы МСУ могут быть наделены
законом отдельными государственными полномочиями.
11
10
Акчурин, А.Р. Формирование представительных органов муниципальных образований: проблемы
правового регулирования и пути их решения / А.Р. Акчурин // Вестник государственного университета. -
№2. - 2014. – С.87.
11
Шастина, А.Р. Защита прав населения при удалении главы муниципального образования в
отставку: совершенствование действующего законодательства / А. Р. Шастина // Совершенствование
14
Существует теория последовательности состава муниципального
образования по уровням. К первому уровню относятся представительный
орган муниципального образования (сход граждан в поселениях с
количеством жителей, которые имеют избирательные права, не больше 100
человек), глава муниципального образования, местная администрация,
контрольный орган муниципального образования, избирательная комиссия
муниципального образования, а также другие муниципальные органы, такие
как Научно- технический совет. Ко второму уровню следует отнести
должностных лиц местного самоуправления (исключение составляет глава
муниципального образования и депутаты представительного органа
муниципального образования). К третьему уровню относятся подразделения
органов местного самоуправления, структуры, обеспечивающие их работу.
Исходя из вышесказанного можно сделать вывод, что понятие органов
местного самоуправления, которое употребляется в широком смысле, это
муниципальные органы и между ними ставится знак равно. В узком же
смысле это органы, которые избирает сам народ, непосредственно. Особое
место занимает избирательная комиссия, которая по закону не является
органом местного самоуправления, но играет важную роль в их образовании,
так как наделяется муниципальными и государственными полномочиями.
12
Таким образом, в органы местного самоуправления входят: глава
муниципального образования, представительный орган, контрольный орган
муниципального образования, местная администрация, иные органы
местного самоуправления, предусмотренные регламентом муниципального
образования. Причем каждый из них и в целом они обладают собственными
полномочиями, чтобы решать вопросы местного значения.
законодательства в сфере защиты прав человека и гражданина: проблемы и перспективы: материалы
междунар. науч.-практ. конф. – 2017. – С.86.
12
Акимова, В.Л. Секция «юридические науки» о контрольной функции представительного органа
муниципального образования / В.Л. Акимова // Журнал «Современные тенденции развития науки и
технологий». - 2017. – С.36.
15
Закон № 131 ФЗ не даёт нам понятия представительного органа
муниципального образования, но ясно, что отсутствие этого понятия
является большим минусом законодательного акта.
Предлагаю включить в законодательство понятие представительного
органа муниципального образования. Определим его как орган местного
самоуправления, выбираемый коллегиально, и наделённый полномочиями
представлять интересы и защищать права всего населения муниципального
образования, принимать решения, которые действуют на территории
муниципального образования, которые в свою очередь установлены
Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставом
муниципального образования.
Полномочиями представительного органа муниципального
образования установленными законодательно, являются такие как: принятие,
внесение дополнений и изменений в устав муниципального образования,
утверждение всего местного бюджета и отчета о его использовании и
исполнении, изменение, установление и отмена местных налоговых сборов в
соответствии с законодательством РФ о сборах и налогах, принятие
программ развития МСУ, одобрение отчетов об их выполнении, создание
порядка распоряжения и управления имуществом, которое находится в
муниципальной собственности, ввод порядков принятия решений как в части
создания, преобразования и ликвидации муниципальных предприятий, так и
об установлении, утверждении тарифов на все услуги муниципальных
предприятий и учреждений, на выполнение работ, кроме тех случаев,
которые предусмотрены федеральными законами, установление порядка об
участии муниципального образования в организации межмуниципального
сотрудничества, создание порядка организационного и материально-
технического обеспечения работы органов МСУ, контроль за тем, чтобы
органы местного самоуправления и их должностные лица исполняли свои
полномочия, не нарушая закон, на местном уровне, принятие решения об
устранении главы муниципального образования в отставку.
16
Другие полномочия, которые исполняются представительными
органами муниципальных образований, устанавливаются федеральными
законами и принимаемыми в соответствии с этими законами регламентами,
законами субъектов Российской Федерации, регламентами муниципальных
образований.
13
В порядке и по основаниям, которые предусмотрены статьёй 73 Закона
№ 131 ФЗ, полномочия представительного органа местного самоуправления
могут быть прекращены досрочно, независимо от порядка его образования.
Случаи, в которых также прекращаются полномочия
представительного органа, это могут быть решения о самороспуске, которые
принимают сами органы, вступления в силу решения соответственно
верховного суда республики, области, края, автономной области, города
федерального значения, автономного округа о незаконности данного состава
депутатов представительного органа муниципального образования, в том
числе в связи со снятием депутатами своих полномочий, изменения
муниципального образования, осуществляемого в соответствии с частью 3,
47 статьи. 13 Закона № 131ФЗ, а также ликвидация муниципального
образования, потеря поселением положения муниципального образования из-
за того, что она объединяется с городским округом или прибавление
численности избирателей муниципального образования больше чем на 25%,
происшедшего в результате изменения границ муниципального образования
или объединения поселения с городским округом.
В случае, если досрочно прекращаются полномочия представительного
органа муниципального района, который состоит из депутатов
представительных органов поселений и глав поселений, представительные
органы поселений должны избрать в состав представительного органа
муниципального района, в течение одного месяца, других депутатов.
13
Джагарян, Н.В. Проблемы конституционного и муниципального права. Регламент
представительного органа муниципального образования: к вопросу о юридической природе / Н.В. Джагарян
// Юридический Вестник ДГУ. - 2014. - № 3. – С.65.
17
Глава муниципального образования - это высшее должностное лицо
муниципального образования. В соответствии с Законом № 131ФЗ он имеет
собственные полномочиями. Они устанавливаются уставом муниципального
образования на основе этого закона и связаны с решением им вопросов
местного значения.
14
Исходя из положения законодательства, в том случае, если глава
муниципального образования избирается на выборах, то глава либо входит в
состав представительных органов муниципального образования с правом
последнего (решающего) голоса и выполняет полномочия его председателя,
либо становится руководителем местной администрации, в том случае, если
его избрал представительный орган муниципального образования, реализует
полномочия его представительного лица. Но он не в состоянии одновременно
выполнять полномочия председателя органа муниципального образования и
полномочия главы местной администрации. При этом данное положение не
распространяется на органы местного самоуправления муниципального
образования, которые имеют положение сельского поселения,
внутригородского муниципального образования, города федерального
значения, в котором предусмотрено образование исполнительно-
распорядительного органа, которым руководит глава муниципального
образования, реализующего полномочия председателя представительного
органа муниципального образования.
15
Глава муниципального образования в границах своих полномочий
может представлять муниципальное образование в отношениях с органами
МСУ, других муниципальных образований, с органами государственной
власти, организациями и гражданами. При этом он действует от имени
муниципального образования. Глава подписывает нормативные правовые
14
Акчурин, А.Р. Формирование представительных органов муниципальных образований: проблемы
правового регулирования и пути их решения / А.Р. Акчурин // Вестник государственного университета. -
№2. - 2014. – С.98.
15
Коновалюк, О.В. Институт ответственность органов местного самоуправления и должностных
лиц. Введение временной финансовой администрации / О.В. Коновалюк // Научный журнал «Апробация». -
№10(25). - 2016. – С.72.
18
акты, принимаемые представительным органом и сам, издает в рамках своих
полномочий правовые акты. Он имеет право инициировать созыв
внеочередного заседания представительных органов МО, а также должен
обеспечивать выполнение органами МСУ их полномочий как вопросам
местного значения, так и отдельных переданных МСУ государственных
полномочий.
Если избрание главы представительным органом достоинства: это
экономия денежных и временных ресурсов; при этом избрании есть
вероятность контроля над деятельностью глав муниципального образования
со сторон представительных органов, и привлечение его судебной
ответственности, в случае нарушения им российского законодательства, то
есть он ответственен перед представительными органами муниципального
образования.
Недостатками является: отсутствие тесных взаимоотношений граждан
с высшим должностным лицом муниципального образования, и не
подконтрольность должностного лица в своих действиях; представительные
органы, которым это лицо подконтрольно, управляют им, тем самым
уменьшают его самостоятельность в принятии большинства решений; низкая
степень политического участия граждан и легитимности в определении
органов МСУ.
Если граждане сами выбирали на муниципальных выборах главу, то
плюсами было бы: не противоречит «Европейской хартии», т.к. в ней
заложены принципы выборов органов местного самоуправления, а также
участие граждан в ряде вопросов местного значения. Из этого следует вывод,
что этот способ соответствует нормам международных документов, которые
имею важную юридическую силу; дает более высокий уровень законности
всех структур органов МСУ, так как граждане делают свой выбор; а также, в
связи с этим, население чаще участвует в политической жизни,
19
активизируется и это показывает, что оно действительно участвует в
создании реального местного самоуправления.
16
Самый главный недостаток - это денежные и организационные
трудности, которые могут возникнуть при проведении более длительных
МСУ могут прийти представители криминалитета, воспользовавшись
доверчивостью избирателей, но, если кандидат будет при назначении из
состава представительного органа, то он избран знающими людьми -
депутатами.
Первый вариант, показывает ситуацию «царствовать, но не править»,
рычаги власти в этом случае будут отсутствовать, глава будет реализовать
представительские функции. Думаю, что в данной ситуации
представительному органу и главе муниципального образования явно сложно
работать вместе, т.к. депутаты не избирали его, а главе муниципального
образования при этом нужно председательствовать.
Во втором варианте, где глава муниципального образования является
главой местной администрации, дает ему сосредоточить большой объем
полномочий и главные рычаги власти, в результате он будет главной
фигурой в местной власти. При этом высшее должностное лицо будет
исполнительной властью, следовательно, должность главы администрации
будет более органична и логична.
Таким образом, сделав вывод, что для большей части муниципальных
образований должен быть присущ следующий вариант - это избрание главы
муниципального образования гражданами, где он является главой местной
администрации.
У каждого из вариантов есть свои плюсы и минусы, однако, одни из
достоинств более важны, чем другие. Я считаю, что глав муниципального
образования нужно избирать населением, именно из-за того, что это один из
16
Жамборов, А.А. Конституционно-правовой статус главы муниципального образования / А.А.
Жамборов // Теория и практика общественного развития. - 2015. - №3. – С.25.
20
важнейших способов участия граждан в политической жизни, и его нельзя
убрать, потому что МСУ с этой целью и создается.
В.В. Аносова отмечает, местная администрация является
исполнительно – распорядительным органом местного самоуправления,
который обязательно образуется, обеспечивает в соответствии с
Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным
законодательством, регламентом муниципального образования в рамках
собственных полномочий решение вопросов местного значения, исполнение
отдельных полномочий, которые передаются органам МСУ в установленном
порядке, путем принятия властью распорядительных актов.
Предлагается включить в законодательство следующее понятие
местной администрации: это орган местного самоуправления, который
наделён регламентом муниципального образования исполнительными и
распорядительными властью по решению вопросов местного значения, а так
же полномочиями для реализации отдельных государственных полномочий,
которые переданы органам МСУ законами субъектов федерации и
федеральными законами, обеспечивающий права и законные интересы всего
населения муниципального образования, отдельных граждан и органов
местного самоуправления.
17
Глава местной администрации согласно ФЗ РФ № 131-ФЗ - это глава
муниципального образования либо лицо, которое назначается на должность
руководителя местной администрации, который заключается по результатам
конкурса на смену указанной должности на срок полномочий, который
указан в регламенте муниципального образования.
Таким образом, местное самоуправление представляет собой целую
систему муниципальных органов. Основными полномочиями органов
местного самоуправления - это принятие устава муниципального
17
Коростелева, М.В. Особенности формирования представительного органа муниципального
образования / М.В. Коростелева // Юридические науки. - 2016. – С.118.