21
образования, издание актов, наделённых законной силой, ведение местного
бюджета, осуществление контрольных функций, организация выборов.
1.2 Основные направления взаимодействия государственной
власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации
Основные принципы и направления взаимодействия государственной и
муниципальной власти определены в целом в ФЗ №131-ФЗ.53
Решение этого вопроса связано с проблемой государственного
устройства страны. Субъектами правоотношений являются с одной стороны,
федеральные государственные органы и их должностные лица, а также
региональные и, соответственно, их должностные лица. С другой стороны –
муниципальные власти, которые практически являются третьей стороной. В
необходимости координации их действий и заключается сложность этих
взаимоотношений. Такая координация необходима для выработки и
реализации решений, способствующих рациональному использованию и
экономии региональных ресурсов, и, одновременно, достижению конкретных
целей развития муниципальных образований. При этом координация
действий государственной и муниципальной власти является едва ли не
главным условием эффективности управления на региональных территориях.
Это важно в целях повышения уровня жизни и в каждом муниципальном
образовании, и в регионе в целом. Благодаря взаимодействию создаются
условия для обеспечения жизненных интересов населения, защиты их прав.
На федеральном уровне в отношении МСУ решаются 2 задачи – это
выработка единой государственной политики в сфере МСУ и обеспечение
гарантий МСУ. Они решаются следующими способами. Первая задача это на
федеральном уровне законодательно устанавливать общие принципы
22
организации МСУ. Вторая, федеральные органы государственной власти
принимают программы государственной поддержки МСУ.
18
От успеха взаимодействия государственной и муниципальной власти
зависит успех государственного управления. Эффективное и
самостоятельное решение задач местного самоуправления дает возможность
региональной и федеральной власти сосредоточить свои усилия на более
сложных задачах.
Реализация взаимодействия местной власти с государственной
осуществляется прежде всего через региональные органы. Это обусловливает
достаточно большое количество проблем, противоречий и даже конфликтов в
сфере местного самоуправления именно на этом уровне.
Формы взаимодействия государственной власти различных уровней и
органов местного самоуправления различны. Если формы взаимоотношений
федеральной власти и муниципальными органами унифицированы и не
зависят от региона, то связи самих регионов с органами местного
самоуправления различаются и зависят, прежде всего, от вида и размера
территории муниципального образования.
Как упоминалось ранее, есть несколько видов муниципальных
образований. Это - сельское поселение, муниципальный район, городской
округ, городское поселение и внутригородская территория города
федерального значения.
19
Эффективность взаимодействия зависит от той модели, которая
избрана как правило со стороны региональной власти. Эффективными могут
быть признаны только такие, которые предполагают определенный диалог.
Сильные муниципальные образования могут решать большую часть
вопросов исходя из своих возможностей. Слабые же могут развиваться
18
Андреева, Л.А. Законодательный процесс в представительных органах местного самоуправления /
Л.А. Андреева // Аннотация. - 2016. – С.21.
19
Коновалюк, О.В. Институт ответственность органов местного самоуправления и должностных
лиц. Введение временной финансовой администрации / О.В. Коновалюк // Научный журнал «Апробация». -
№10(25). - 2016. – С.87.
23
только если региональные власти направят свои усилия на решение проблем
муниципальных образований с целью их сохранения.
Органы власти на федеральном уровне также создают структуры,
которые занимаются непосредственно политикой в сфере местного
самоуправления.
Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. В
структуру органов МСУ, регулируемую уставом муниципального
образования, входят следующие должностные лица и органы МСУ: глава
муниципального образования, представительный орган муниципального
образования, местная администрация, контрольный орган муниципального
образования, иные органы МСУ.
20
В муниципальном районе может быть такой вариант структуры
органов МСУ: представительный орган МСУ формируется из главы и
делегатов представительных органов поселений. Но глава в сельских
поселениях муниципального образования независимо от способа избрания
может возглавлять и представительный орган, и местную администрацию. В
сельских поселениях с населением менее ста человек глава муниципального
образования служит главой местной администрации, а также избирается
населением, но функции представительного органа воплощаются в
действительность сходом граждан.
В Совете Федерации создан специальный комитет, полномочиями
которого является как раз содействие как субъектам федерации, так и
муниципальным образованиям в развитии местного самоуправления.
Соответствующие структуры образованы и в Государственной Думе. В
целом же целью Государственной Думы в этой сфере является оптимизация
законодательства в области местного самоуправления. Именно на
Федеральном уровне утверждается законодательно принципы организации
МСУ и взаимоотношения его с федеральными и региональными органами.
20
Коростелева, М.В. Особенности формирования представительного органа муниципального
образования / М.В. Коростелева // Юридические науки. - 2016. – С.65.
24
Взаимодействие федеральной и местной власти осуществляется и через
территориальные органы исполнительной власти.
Законом определены основные принципы взаимодействия, например,
законность, в соответствии с которым региональные власти не могут
региональными законами возложить на местное самоуправление иные задачи
и вопросы, чем те, которые установлены в 131-ФЗ.
Важным принципом организации взаимодействия является сочетание
интересов субъектов федерации и муниципальных образований.
Наряду с рассмотренными основными принципами, можно отметить и
не менее важные. Это учет исторических и местных традиций, обеспечение
самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их
полномочий. В плане взаимодействия с региональной властью при выработке
совместного решения необходимо взаимное согласие органов
государственной власти и органов местного самоуправления. Важнейшим
принципом является обеспеченность муниципалитетов финансовыми и
материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих
совместного решения. При заключении договоров и соглашений должна быть
обеспечена добровольность. При этом должны соблюдаться взаимная
ответственность и гласность.
21
Деятельность органов местного самоуправления согласно ст. 12
Конституции РФ должна исходить из принципа самостоятельности в
пределах своих полномочий.
Органы местного самоуправления самостоятельно решают свои
внутренние задачи, т. е. вопросы местного значения, осуществляя
экономическую, социокультурную политику в регионе. Основными
функциями муниципалитетов при этом являются управление муниципальной
собственностью, водными ресурсами, использованием земель, утверждают
план застройки в своем муниципальном образовании. В пределах своих
21
Аносова, В.В. Общественные формирования муниципалитетов как форма контроля местной
власти / В.В. Аносова // Теория и практика общественного развития. - 2016. - № 6. – С.87.
25
полномочий они осуществляют охрану окружающей среды, решают вопросы
образования, здравоохранения, культуры и спорта.
Для эффективного взаимодействия региональной и муниципальной
власти необходимо четкое разграничение полномочий между всеми органами
власти.
Субъекты осуществляют правовое регулирование в сфере
взаимоотношений с муниципалитетами. Разрабатывают программы развития
местного самоуправления. При этом рассматривают вопросы обеспечения
финансово-экономических основ защиты прав граждан на осуществление
местного самоуправления.
Зарипова Светлана Равилевна отмечает недостаточно четко
выстроенные региональные системы нормативного регулирования вопросов
сотрудничество органов государственной власти субъектов и органов МСУ.
Конституция и уставы субъектов РФ, пишет она, «регламентируют
достаточно широкий круг вопросов, касающихся лишь взаимодействия
органов исполнительной власти и органов законодательной власти самих
субъектов». Также Зарипова пишет, что при этом «не регламентированы
конкретные формы взаимоотношений органов государственной власти и
органов местного самоуправления».
Она считает, что «все это свидетельствует об отсутствии научной
концепции и о необходимости разработки такой концепции по организации
нормативно-правового регулирования взаимодействия органов
государственной власти и органов местного самоуправления в субъектах
Российской Федерации».
Соглашусь с позицией Зариповой С.Р., считаю, что она должна быть
разработана на федеральном уровне. Считаю также необходимым, исходя из
данной концепции, подготовить и принять федеральный закон,
регламентирующий принципы взаимодействия органов государственной
власти субъектов РФ с органами МСУ.
26
Предметы ведения региона и муниципального образования
различаются. В целом предметы ведения – это круг вопросов, закрепленных
для самостоятельного решения на том или ином уровне. Они разделены на:
вопросы местного значения городского, сельского поселения, вопросы
местного значения муниципального района, вопросы местного значения
городского округа и вопросы местного значения внутригородского района.
Более подробный список вопросов отражен в ФЗ №131-ФЗ и в законах
субъектов РФ. Причем на местное самоуправление не могут быть возложены
региональными законами иные задачи и вопросы, чем те, которые
установлены в 131-ФЗ.
22
По мнению Ермолаевой А. В. «одним из основных способов такого
взаимодействия является документная коммуникация. Именно поэтому в
современных условиях необходимости плотного информационного
взаимодействия между всеми участниками управленческого процесса особую
остроту приобретают проблемы обеспечения своевременности,
достоверности и полноты предоставления информации (практически
повсеместно – в документной форме) всем субъектам управления.
Согласен с А.В. Ермолаевой что необходим комплексный подход при
решении задач, направленных на регламентацию технологии
документирования на бумажных и электронных носителях, а также
определение рационального состава видов и форм применяемых документов.
Разработка единой правовой и методологической основы по разработке
унифицированных систем документации, используемых в процессе
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления,
обеспечит создание интегрированных документационных систем и
параллельное существование документов на различных носителях. В
конечном итоге оптимизация документной коммуникации будет направлена
22
Резяпкин, В.Ф. Статус главы муниципального образования. Становление правового статуса главы
муниципального образования в Российской Федерации / В.Ф. Резяпкин // Журнал «Пробелы в российском
законодательстве». – № 16. - 2017. – С.94.
27
на совершенствование взаимодействия между органами государственной
власти и местного самоуправления.
23
Противоречия в основном связаны с тем, что субъекты как раз не хотят
давать (передавать) полномочия местной власти, пытаются оставить за собой
право определять объемы финансирования в плане дотаций и
субсидирования. А субсидирование производится на реализацию
собственных полномочий органов местного самоуправления и заранее
предусматривается в региональном бюджете. Статья 63.1 закона ФЗ 131-ФЗ
гласит: «1. В целях софинансирования расходных обязательств,
возникающих при выполнении полномочий органов местного
самоуправления по вопросам местного значения, из бюджета субъекта
Российской Федерации предоставляются субсидии местным бюджетам в
соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и
принимаемыми в соответствии с ним законами субъекта Российской
Федерации. 2. В случаях и порядке, установленных законами субъекта
Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской
Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными
правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской
Федерации, местным бюджетам могут быть предоставлены иные
межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации».
Известно, что субъекты принимают законы о делегировании отдельных
полномочий органам местного самоуправления. Это предполагает
финансирование на их осуществление в размерах, адекватным передаваемым
функциям. Однако существующая практика правового регулирования
вопросов местного значения на региональном уровне, особенно в части
финансирования, укреплению местной автономии не содействует.
23
Безруков, А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и
взаимодействия / А.В. Безруков // Конституционное и муниципальное право. - 2017. – С.35.
28
Взаимодействие при передаче (делегирование) региональной властью
местной власти отдельных полномочий. Проблемой является несоответствие
исполнения субвенций (только о передаче региональных полномочий).
Конечно для субъекта выгодно, чтобы муниципалитеты имели меньше
полномочий, чтобы самим (субъектам) делегировать им свои.
Муниципалитеты в этом случае становятся зависимыми (просящими
добавить объем трансфертов).
Плюсом является контроль за расходованием средств, переданных
субъектом, за которые муниципалитет должен отчитаться, чтобы не было
нецелевого расходования финансов.
Следует отметить, что излишнее делегирование полномочий создает
определенную зависимость местной власти от государственной. Надо
отметить, что законодательно не принят регламент взаимоотношений властей
разных уровней по поводу реализации собственных и делегированных
полномочий органами местного самоуправления. Считаю, что необходимо
разработать регламент и внести соответствующие изменения и дополнения в
131-ФЗ. При этом указать, какие полномочия не могут быть переданы, а
которые возможно передать под контролем государственных органов.
В результате проведения муниципальной реформы и принятия
Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 года «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», сложилась
новая система местного самоуправления, которая, тем не менее, сохранила
общие черты с советской моделью:
1) представительный орган муниципалитета формируется не только из
кандидатов от политических партий, но и из беспартийных
самовыдвиженцев;
2) из числа депутатов создаются комиссии по решению вопросов
местной жизни;
3) существует законодательно закреплённая процедура избрания
депутатов и должностных лиц;
29
4) функция законодательного органа заключается в представлении
интересов населения, функция исполнительного органа заключается в
непосредственной реализации поставленных задач;
5) решения принимаются большинством голосов и обязательны для
исполнения всеми членами органа.
24
Однако, несмотря на прослеживающуюся аналогию, современная
правовая доктрина указывает на следующие отличия новых органов от
старых:
1) Многопартийность. Советы были однопартийными, а современные
органы местного самоуправления построены на многопартийной основе.
На данный момент на законодательном уровне не закреплена
монополия ни одной из политических партий, хотя фактически
монополизация власти происходит. Партия, занимающая более половины
мест в представительном органе муниципального образования, простым
большинством голосов блокирует предложения депутатов других партий и
беспартийных.
2) Независимость. Советы зависели от органов власти вышестоящих
уровней. Статьёй 3 Конституции СССР 1977 года закреплялась
обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих.
Фактически на сегодняшний день продолжает действовать директивная
система, при которой «спускаемые» из субъектов Федерации решения
обязательны для исполнения на местах.
3) Профессионализм депутатов. Депутаты Советов не были
профессиональными парламентариями. В состав Советов входили граждане,
исполняющие общественные и государственные обязанности наряду со своей
производственной деятельностью.
25
24
Робец, Д.С. Проблемы реализации полномочий органами местного самоуправления в Российской
Федерации / Д.С. Робец // Вестник Алтайской науки. - №2. – 2014. – С.216.
25
Абазов, А.Б. Представительные органы местного самоуправления в системе муниципально-
правовых отношений / А.Б. Абазов // Москва: Издательство АНО ВПО «Московский гуманитарный
университет». - 2015. – С.98.
30
Сегодня, в соответствии с уставами муниципальных образований,
осуществление полномочий на постоянной основе возможно только у
председателя представительного органа и главы муниципалитета.
Следовательно, все остальные депутаты осуществляют свою работу на
непостоянной основе.
На основании выше изложенных исторических фактов, с учётом
сложившейся правовой реальности, можно сделать вывод о том, что органы
государственной власти в лице Советов и Исполнительных комитетов на
местном уровне имели права на решения вопросов местной жизни,
исполняли обязанности, несли ответственность в случае их невыполнения, а,
следовательно, обладали правовым статусом, аналогичным статусу
современных органов местного самоуправления.
26
Отсутствие в Основном Законе страны статьи о разделения власти на
государственную и муниципальную не всегда означает отсутствие
последней. Задачи государства и муниципалитета в большинстве своём
совпадают, разница заключается в масштабах задач и связанных с этим
масштабом количеством средств и ресурсов их для реализации. Отделение
государственной власти от местной не всегда соответствует исторически
сложившейся модели политической организации.
27
В Москве местное самоуправление исполняет декоративные функции и
формально существует только потому, что этого требует Европейская хартия
о местном самоуправлении. Поэтому расширения полномочий местного
самоуправления, предложенные Сергеем Собяниным, можно понимать, как
новый процесс демократизации и развития гражданского общества, для
совершенствования системы государственного управления и большего
участия граждан страны в этом процессе. Как говорится, «лучше позже, чем
никогда», хотя в некоторых случаях «лучше никогда, чем позже». Неспроста
26
Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и
взаимодействия / А.В. Безруков // Конституционное и муниципальное право.- 2017.- № 6.- С.12.
27
Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления / В.И. Васильев// Журнал
Российского права.- 2016.- №7.-С.13.