5
Глава 1. Теоретические основы функционирования государственного и
муниципального управления в Российской Федерации……………………….
1.1 Правовые основы деятельности органов государственного и
муниципального управления……………………………………………………
10
10
1.2 Административные основы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления………………………………………………….
26
Глава 2. Практические аспекты взаимодействия органов государственного и
муниципального управления (на примере Красноярского края)…………...
36
2.1 Нормативное регулирование деятельности органов государственного и
муниципального управления Красноярского края…………………………….
36
2.2 Анализ реализации принципов и форм взаимодействия органов
государственного и муниципального управления Красноярского края……...
44
Глава 3. Перспективы развития взаимодействия органов государственного и
муниципального управления Красноярского края…………………………..
65
3.1 Рекомендации по совершенствованию системы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления Красноярского края…...…
65
3.2 Прогнозы эффективности рекомендуемых мероприятий……………..….
70
Заключение……………………………………………………………..………....…
75
Список литературы………………..….……………………………………………..
80
Приложения…………………………………………………………………..….….
90
6
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования определяется становлением и
формированием современной системы местного самоуправления в Российской
Федерации. В Конституции РФ и федеральных законах закреплены основные
принципы и черты российской модели местного самоуправления. Российская
Федерация ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления
1
,
многие идеи и положения которой положены законодателями в основу концепции
построения системы местного самоуправления в нашей стране.
Поворотным шагом в проведении реформы местного самоуправления и
построении его отношений с государством, стало принятие Федерального закона
от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
2
. Реформа местного самоуправления
идет в России более десяти лет. Каждый ее этап внес свой вклад в развитие
взаимоотношений между государством и местным самоуправлением.
На сегодняшний день выявлен целый ряд проблем, связанных с
реализацией реформы местного самоуправления. Решение данных проблем
требует формирования эффективной системы взаимодействия органов местного
1
Европейская хартия местного самоуправления ETS № 122 (Страсбург, 15.10.1985) // Справочно-правовая
система Консультант Плюс; Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии
местного самоуправления» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
2
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
7
самоуправления и органов государственной власти, создания единого механизма
реагирования на деструктивные ситуации в системе муниципального управления.
Государственная власть и местное самоуправление являются
полноценными элементами публичной власти, главная цель которой - служение
обществу, реализация общественных интересов, предоставление качественных
услуг государственного и местного уровней. Как представляется, сегодня
произошли некоторые смещения в отношениях государства и местного
самоуправления, которые мешают реализации выше обозначенных целей и задач.
Характерной чертой современного этапа развития РФ является поиск
оптимальных путей централизации и децентрализации системы управления. В
этой связи необходимость построения эффективных отношений между
государственной и местной властью приобретает дополнительное звучание.
Таким образом, требуется анализ законодательных и административных основ
взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
Вышеизложенное и определило выбор темы выпускной квалификационной
работы, ее актуальность и круг рассматриваемых проблем.
Объектом исследования является система отношений государственной и
местной власти в Российской Федерации.
Предмет исследования составляет формирование модели взаимодействия
органов государственной власти и местного самоуправления (на примере
Красноярского края).
Целью исследования является анализ законодательных и
административных основ взаимодействия органов государственного и
муниципального управления (на примере Красноярского края), выявление
проблем и разработка путей их решения.
Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие задачи:
1. Проанализировать правовые основы деятельности органов государственного и
муниципального управления.
8
2. Охарактеризовать административные основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
3. Исследовать нормативное регулирование деятельности органов
государственного и муниципального управления Красноярского края.
4. Проанализировать особенности реализации принципов и форм взаимодействия
органов государственного и муниципального управления Красноярского края.
5. Разработать рекомендации по совершенствованию системы взаимодействия
органов государственного и муниципального управления Красноярского края.
Теоретической основой исследования являются работы таких ученых как:
М.В. Баглай
3
, Д.Н. Бахарах
4
, А.А. Воронков
5
, А.И. Девяткина
6
, В.Г. Игнатов
7
, Е.М.
Ковешников
8
, О.Е. Кутафин
9
, Н.В. Постовой
10
, Д.Л. Сурков
11
, Н.Ю. Хаманева
12
,
В.А. Холопов
13
, В.С. Четвериков
14
, Е.С. Шугрина
15
и др.
Методологическую основу исследования составила совокупность
общенаучных методов: диалектического, анализа, синтеза, индукции, дедукции,
нормативного структурно-функционального, институционального. Применение
3
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов и юридических факультетов.
М.: Высшая школа, 2016. – 329 с.
4
Бахрах Д.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Экзамен, 2015. – 374 с.
5
Воронков А.А. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления в условиях муниципальной реформы: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. – 29
с.
6
Девяткина А.И. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
самоуправления в контексте политики модернизации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. – 28с.
7
Игнатов В.Г. Местное самоуправление. М.: Проспект, 2015. – 226 с.
8
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия.
М.: Академия, 2015. – 138 с.
9
Кутафин О.Ε. Муниципальное право РФ. Учебник. М.: Норма, 2016. – 357 с.
10
Постовой Н.В., Таболин В.В., Черногор Н.Н. Муниципальное право России: учебник / под ред. Н.В. Постового.
3-е изд., перераб. и доп. М.: Юриспруденция, 2015. [Электронный ресурс] // Доступ из справочной правовой
системы «Гарант» (дата обращения: 01.07.2017).
11
Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном
праве России. Сравнительно-правовое исследование. М.: Академия, 2015. – 261 с.
12
Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития.
М.: Юрист, 2015. – 337с.
13
Холопов В.А. Формирование модели взаимодействия органов государственной и местной власти в условиях
муниципальной реформы: (на примере Центрального федерального округа): автореф. дис. … канд. юрид. наук.
М., 2014. – 30 с.
14
Четвериков B.C. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки. История
становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Норма, 2016. – 148 с.
15
Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М.: Экзамен, 2015. – 427 с.
9
структурно-функционального метода позволило рассмотреть функции органов
государственного и муниципального управления, построить варианты их
взаимодействия. Для изучения ключевых форм взаимодействия органов власти
использовался институциональный подход. Также в работе был использован
диалектический метод, который применялся для изучения противоречий в сфере
взаимодействия органов государственного и муниципального управления, путей
их преодоления. Применение нормативного и институционального методов
способствовало систематизации, обобщению и теоретическому моделированию
полученных результатов. Метод контент-анализа позволил полнее изучить
нормативные документы и научную литературу по проблеме исследования.
Практической значимостью является внедрение разработанных
рекомендаций по совершенствованию правовых и административных основ
взаимодействия органов государственного и муниципального управления в
реальную практику деятельности Администрации Ирбейского района.
Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав,
заключения, списка использованных источников и приложений.
В ведении отражены актуальность темы исследования, объект, предмет,
цель и задачи исследования, степень разработанности проблемы, раскрыта
практическая значимость и структура работы.
В первой главе проанализированы теоретические основы
функционирования государственного и муниципального управления в
Российской Федерации. Во второй главе изучены практические аспекты
взаимодействия органов государственного и муниципального управления (на
примере Красноярского края). В третьей главе определены перспективы развития
взаимодействия органов государственного и муниципального управления
Красноярского края
В заключении отражены выводы по рассмотренной теме и подведены итоги
исследования. В списке использованных источников отражены источники,
которые были использованы для написания выпускной квалификационной
работы. В приложения включены схемы и таблицы, которые способствуют
10
лучшему пониманию и поясняют основную часть выпускной квалификационной
работы.
Глава 1. Теоретические основы функционирования
государственного и муниципального управления в Российской
Федерации
1.1 Правовые основы деятельности органов государственного и
муниципального управления
Наука и практика государственного и муниципального управления в
России имеет специфическую и противоречивую историю, основные элементы
которой требуют, с одной стороны, поддержания и развития лучших традиций, с
другой – адаптации к динамичным изменениям, происходящим в стране,
обществе, мире. В Российской Федерации, согласно Конституции
16
(ст. 3), народ
осуществляет власть непосредственно, через государственные органы и органы
местного самоуправления. Соединение этих видов власти образует сложную
систему государственного и муниципального управления.
Государственное управление обычно понимается в широком и в узком
смысле. В широком смысле оно представляет собой «деятельность государства
по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права
16
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок,
внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, 30.12.2008 № 7-ФКЗ, 05.02.2014
№ 2-ФКЗ, 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
11
(обычно это государственные органы) на общественные отношения»
17
. В узком
смысле государственное управление - это «административная, исполнительно -
распорядительная деятельность федеральных органов исполнительной власти,
органов исполнительной власти субъектов РФ и иных организаций, наделенных
соответствующими полномочиями»
18
. Государственное управление
основывается на праве, юридических нормах, санкционированных самим
государством, и имеет ряд основополагающих признаков:
1) в процессе управления на основе баланса публичных интересов
(общества и государства) и частных (личности, общественных организаций)
реализуются функции государства;
2) функции управления осуществляются специально создаваемыми
государством субъектами, которым оно на основе закона передает часть своих
полномочий в сфере управления;
3) субъекты государственного управления должны действовать в пределах
компетенции, установленной для них законами и иными нормативными
правовыми актами;
4) во властной деятельности реализуется право субъектов
государственного управления давать обязательные для исполнения предписания,
в том числе право издавать подзаконные правовые акты как нормативного, так и
распорядительного характера и при необходимости обеспечивать их
принудительное исполнение
19
.
Государственное управление осуществляется через систему
соответствующих органов, их должностных лиц и государственных служащих,
образующих управленческий аппарат, наполняющий деятельность
государственных органов реальным содержанием. Для выполнения своих задач
17
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов и юридических факультетов.
М.: Высшая школа, 2016. С. 45.
18
Девяткина А.И. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
самоуправления в контексте политики модернизации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2014. С. 12.
19
Дубинина Е.С. Принцип разделения властей как основа построения системы органов государственной власти
в Конституции РФ 1993 года // Основы экономики, управления и права. 2016. № 5. С. 22.
12
и функций государство должно иметь целесообразно структурированную
государственную власть и четкую систему государственных органов.
Учитывая разветвленность государственных органов, значительную
численность персонала управленческого аппарата, приближенность к нуждам
людей, для государственного управления наиболее важны с практической точки
зрения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной
власти субъектов РФ, которые составляют основу основ государственного
управления нашей страны
20
.
Органом государственного управления является юридически (на
основании закона или подзаконного нормативного правового акта, изданного во
исполнение закона) и организационно обособленная часть структуры
государственного аппарата, имеющая очерченную нормативно компетенцию, в
рамках которой, как правило, реализуются государственно-властные полномочия,
включая издание правовых актов управления и применение в предусмотренных
законом случаях мер государственного принуждения.
В Конституции РФ 1993 г. наиболее употребляемым является термин
«органы государственной власти». В ст. 3 говорится: «Народ осуществляет свою
власть непосредственно, а также через органы государственной власти...», в п. 3
ст. 11 декларируется: «Государственную власть в субъектах Российской
Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти».
Подобная терминология употребляется в Конституции РФ также в статьях 15 (п.
2), 53, 75 (п. 2), 77 (п. 1), 85 (п. 1) и др. В Конституции РФ употребляется термин
«орган власти» в различных разновидностях: органы законодательной власти,
органы исполнительной власти, органы судебной власти (ст. 10, п. 2 ст. 85, п. 1 ст.
110 и др.).
Как один из принципов организации государственной власти в
современной России, принцип разделения властей был провозглашен
20
Чеботарев Г.Н. Разделение властей в Российской федерации - важнейший конституционный принцип
функционирования правового демократического государства // Вестник Тюменского государственного
университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2017. № 3. С. 81.
13
Декларацией «О государственном суверенитете Российской Федерации»
21
, а
затем получил законодательное закрепление в ст. 10 Конституции РФ, которая
гласит: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на
основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы
законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Разделение властей в России после принятия Конституции РФ 1993 года
заключается в том, что законодательная деятельность осуществляется
Федеральным Собранием (ст. 94 Конституции РФ), которое состоит из двух палат
– Совета Федерации и Государственной Думы; исполнительную власть
осуществляет Правительство РФ (ст. 110 Конституции); органами судебной
власти являются суды, образующие единую систему, возглавляемую
Конституционным Судом РФ и Верховным Судом РФ. Согласованное
функционирование и взаимодействие всех ветвей и органов государственной
власти обеспечивается Президентом РФ (ч. 2 ст. 80 Конституции РФ).
Конституция РФ закрепляет конституционно-правовой статус органов
государственной власти, выстроив определенную систему разделения властей,
отличную от системы разделения властей, существовавшей в советском
государстве. Говорить о статусе органов государственной власти необходимо на
основе анализа принципа разделения властей, который получил отражение в
тексте Конституции РФ
22
.
Принцип разделения властей имеет широкое распространение в
конституционном законодательстве абсолютного большинства современных
государств как непременный атрибут правового демократического государства.
Принято считать, что принцип разделения властей, являясь основой
функционирования государственного аппарата, выполняет роль политико-
21
Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической
Республики от 12.06.1990 // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
22
Комбарова Е.В. Принцип разделения властей в конституционном механизме власти России // Вестник
Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 1. С. 110.
14
правового балансира, обеспечивающего гармоничное взаимодействие высших
органов законодательной, исполнительной и судебной власти между собой
23
.
Функции государственного управления обусловливаются объективными
закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими
перед государством и государственным управлением целями и спецификой
объекта государственного управления и включает конкретное направление
организационно-правового воздействия органа государственного управления на
конкретные объекты управления.
Основные функции государственного управления – это всеобщие,
типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между
субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих
связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в
сфере государственного управления. Основные функции государственного
управления приведены в Приложении 1.
Местное самоуправление является «одним из наиболее важных социально-
политических институтов, характеризующих степень зрелости гражданского
общества, состояние народовластия и демократизма в стране»
24
. В условиях
современного российского общества намечаются некоторые тенденции
формирования местного сообщества, способного самостоятельно решать
вопросы местного значения, однако в данном случае необходимо, чтобы
население своевременно получало информацию по всем направлениям
деятельности органов местного самоуправления.
Муниципальная власть по своей природе, в отличие от государственной,
наиболее приближена к населению и непосредственно с ним связана.
Осознанные интересы побуждают людей к действию, которое наиболее полно
может быть реализовано в рамках местного самоуправления. «Степень
23
Зотова Е.А. О принципе разделения властей в деятельности государственных органов России // Science Time.
2016. № 11. С. 224.
24
Геляхова Л.А. Реализация права на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и
органов местного самоуправления в Российской Федерации // Теория и практика общественного развития. 2016.
№ 9. С. 13.