15
взаимодействия местного самоуправления с населением характеризует
эффективность деятельности органов местного самоуправления, вовлеченность
населения в решение местных вопросов, а также социально-политическую
активность местного сообщества проживающего на определенной
территории»
25
. В свою очередь, она зависит от информированности населения о
деятельности местного самоуправления.
Деятельность органов местного самоуправления регламентируется
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»
26
. С учетом роли местного
самоуправления в организации и осуществлении власти народа, решаемых задач
и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные
функции органов муниципальной власти (Приложение 2).
Конституционную основу для конструирования правового статуса
законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ составляют
взаимосвязанные положения статей 1 (часть 1), 3 (части 2 и 3), 5 (части 2 и 3), 10,
11 (части 2 и 3), 66 (часть 2), 71, 72, 73, 76 (части 2, 4, 5, 6), 77 (часть 1), 95 (часть
2), 104 (часть 1), 125 (часть 2), 134 и 136 Конституции РФ. Организующее
значение имеет норма части 1 статьи 77 о самостоятельности субъектов
Федерации в создании системы своих органов государственной власти,
ограниченной лишь нормами двух групп: основами конституционного строя РФ
и общими принципами организации законодательных и исполнительных органов
государственной власти, устанавливаемыми федеральным законом. К законам,
которые непосредственно регулируют общую сферу жизнедеятельности
парламента, относятся Федеральный закон «О порядке формирования Совета
Федерации Федерального Собрания РФ»
27
, Федеральный закон «О статусе члена
Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального
25
Посохова А.Б. Технологии информационного взаимодействия органов местного самоуправления с населением
// Достижения вузовской науки. 2017. № 2. С. 58.
26
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
27
Федеральный закон от 03.12.2012 № 229-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «О порядке формирования Совета Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
16
Собрания РФ»
28
. В субъектах федерации важнейшим законом регулирующим
деятельность законодательных (представительных) органов власти является ФЗ
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»
29
.
Законодательные органы республик могут иметь название -
Государственное (Народное, Законодательное) Собрание или Государственный
(Верховный) Совет. В названиях законодательных органов власти республик
Адыгея, Алтай, Дагестан, Ингушетия, Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Марий
Эл, Саха (Якутия) присутствует слово «парламент», а в Чеченской, Кабардино-
Балкарской, республике Северная Осетия – Алания эти органы называются
именно Парламентами. Некоторые республики именуют свои представительные
органы с учетом национальной терминологии (Народный Хурал в Бурятии
30
и
Калмыкии
31
, Верховный Хурал - парламент в Тыве
32
, Народное Собрание -
Халньа Гулам - парламент в Ингушетии
33
, Хасэ в Республике Адыгея
34
, Эл
Курултай в Республике Алтай
35
, Курултай в Республике Башкортостан
36
, Ил
Тумэн в Республике Саха
37
.
28
Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «О статусе члена Совета Федерации и статусе
депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
29
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 07.06.2017) «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
30
Конституция Республики Бурятия от 19.06.1996 (ред. от 04.03.2014) // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
31
Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 05.04.1994 (ред. от 29.06.2012) // Справочно-
правовая система Консультант Плюс.
32
Конституция Республики Тыва от 06.05.2001 (ред. от 07.10.2015) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
33
Конституция Республики Ингушетия от 27.02.1994 (ред. от 08.05.2013) // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
34
Конституция Республики Адыгея: принята на XIV сессии Законодательного Собрания (Хасэ)- Парламента
Республики Адыгея 10.03.1995 (ред. от 30.10.2015) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
35
Конституция Республики Алтай (Основной Закон): принята 07.06.1997 (ред. от 07.07.2015) // Справочно-
правовая система Консультант Плюс.
36
Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 № ВС-22/15 (ред. от 04.03.2014) // Справочно-правовая
система Консультант Плюс.
37
Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) (утв. Законом Республики Саха (Якутия) от
17.10.2002 54-З № 445-II) (ред. от 08.06.2012) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
17
В других субъектах РФ законодательные (представительные) органы
обычно носят название Законодательное Собрание или Дума (чаще всего
Областная, Городская – в Москве, Губернская – в Самарской области,
Законодательная – в Приморском крае или даже Государственная – в
Ставропольском крае, Астраханской и Томской области, Ямало-Ненецком
автономном округе). Кроме того, используются названия: Совет народных
депутатов (Алтайский край, Амурская, Камчатская, Кемеровская, Орловская
область), Совет депутатов (Липецкая область, Новосибирская область,
Эвенкийский муниципальный район Красноярского края) или Собрание
депутатов (Архангельская и Псковская область, Ненецкий автономный округ).
Конституции закрепляют их как высшие законодательные и
представительные органы государственной власти, а решения этих органов
иногда наделяются высшей юридической силой на территории республики,
несмотря на то, что основы конституционного строя РФ провозглашают
верховенство Конституции РФ на всей территории страны.
В РФ законодательная власть представлена двухпалатным Федеральным
Собранием, в которое входят Государственная Дума и Совет Федерации, в
регионах - законодательными собраниями (парламентами). При парламентской
форме правления законодательный орган представляет собой верховную власть.
Одна из его функций - назначение (выборы) президента, исполняющего в
основном представительские функции, но не располагающего реальной властью.
С учетом различной комбинации характерных черт в конкретных
региональных правовых системах в работе сделан вывод о двух типах
организации законодательной (представительной) власти в современной РФ:
- представительная власть в регионе, ориентированная на субординацию с
федеральной правовой системой и провозгласившая ранжированное построение
18
регионального законодательства на принципах федерализма, закрепленных
Конституцией РФ (например, Адыгея
38
, Марий Эл
39
, Дагестан
40
);
- представительная власть в регионе, ориентированная на относительно
самостоятельное развитие и провозгласившие юридическое верховенство своего
законодательства по отношению к федеральному (например, Башкортостан
41
,
Татарстан
42
, Тыва
43
).
Представительные органы в республиках избираются на основе всеобщего,
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Депутатом,
как правило, может быть избран гражданин республики, достигший 21 года,
имеющий право участвовать в выборах и проживающий в республике
определенное количество лет. Сроки полномочий парламентов колеблются в
пределах 4-5 лет. Представительные органы республик являются
преимущественно однопалатными. Двухпалатные парламенты существуют в
Башкортостане
44
(Палата Представителей и Законодательная палата), Карелии
45
(Палата Республики и Палата Представителей), Кабардино-Балкарии
46
(Совет
Республики и Совет Представителей), Саха (Якутия)
47
(Палата Республики и
Палата Представителей). Численный состав парламентов определяется
Конституциями и законами республик, а, следовательно, определяется на основе
38
Конституция Республики Адыгея: принята на XIV сессии Законодательного Собрания (Хасэ)- Парламента
Республики Адыгея 10.03.1995 (ред. от 30.10.2015) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
39
Конституция Республики Марий Эл: принята Конституционным Собранием Республики Марий Эл 24.06.1995
(ред. от 31.07.2014) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
40
Конституция Республики Дагестан: принята Конституционным Собранием 10.07.2003 (ред. от 10.04.2015) //
Справочно-правовая система Консультант Плюс.
41
Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 № ВС-22/15 (ред. от 04.03.2014) // Справочно-правовая
система Консультант Плюс.
42
Конституция Республики Татарстан от 30.11.1992 № 1665-XII) (ред. от 22.06.2012) // Справочно-правовая
система Консультант Плюс.
43
Конституция Республики Тыва от 06.05.2001 (ред. от 07.10.2015) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
44
Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 № ВС-22/15 (ред. от 04.03.2014) // Справочно-правовая
система Консультант Плюс.
45
Конституция Республики Карелия Принята Палатой Представителей Республики Карелия 07.02.2001 (ред. от
20.10.2015) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
46
Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 01.09.1997 № 28-РЗ (ред. от 19.10.2015) // Справочно-
правовая система Консультант Плюс.
47
Закон Республики Саха (Якутия) от 30.11.2004 № 349-III (ред. от 25.03.2015) «О местном самоуправлении в
Республике Саха (Якутия)» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
19
норм представительства, соответствующих размеру территории и численности
населения каждой республики.
На исполнительную власть как ветвь государственной власти Конституция
РФ возложила организационно-управленческие и исполнительно-
распорядительные функции, осуществляемые определенными органами
государства и должностными лицами. В научной литературе можно обнаружить
различные определения органа исполнительной власти. Так, Н.Ю. Хаманева
определяет исполнительную власть как «систему органов государственного
управления, действующую на основе Конституции и принципов разделения
законодательной, исполнительной и судебной властей»
48
.
По мнению В.С. Четверикова, «исполнительная власть - многочисленное
явление. Она служит одной из разновидностей проявлений государственной
власти, и необходимо обеспечивать правильное соотношение с другими
«ветвями» власти. Это - специфические органы, это - корпус государственных
служащих, «бюрократии». Это своеобразное положение в обществе - некоторая
«отстранённость» от политики и своего рода функциональная нейтральность»
49
.
Согласно ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ», одним из субъектов системы органов
исполнительной власти субъекта РФ является высший исполнительный орган
субъекта РФ.
К числу субъектов системы органов исполнительной власти субъекта РФ
можно отнести органы власти, которые обладают определенными правовыми
особенностями их статуса. В этот блок могут быть включены органы власти,
которые организуют деятельность высшего исполнительного органа субъекта РФ,
высшего должностного лица, других органов исполнительной власти субъекта
РФ, и органы власти, которые обеспечивают деятельность органов
48
Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития.
М.: Юристъ. 2016. С.136.
49
Четвериков B.C. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки. История
становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Норма, 2015. С.35.
20
исполнительной власти. К таким органам власти можно отнести аппарат
правительства (администрации) субъекта РФ, администрацию президента
(губернатора), секретариаты указанных органов и т.д., поскольку именно эти
органы выполняют функции по организации и обеспечению деятельности
названных лиц и органов власти. Например, в Липецкой области
организационное обеспечение Администрации осуществляет аппарат
Администрации
50
, в Тюменской области организационное обеспечение
губернатора осуществляет аппарат губернатора
51
и т.д.
Вместе с тем, административно-правовой статус вспомогательных
элементов системы органов исполнительной власти субъектов РФ часто не
определен вообще. Так, в Положении об Аппарате Губернатора Омской области
52
не указано, какой административно-правовой статус он имеет, не установлен
правовой статус и аппарата Администрации Новгородской области
53
.
Аналогичная ситуация складывается практически во всех субъектах.
К числу субъектов, обеспечивающих деятельность высшего органа
исполнительной власти, высшего должностного лица и иных органов
исполнительной власти субъекта РФ, должны быть отнесены органы власти или
государственные организации (учреждения), осуществляющие правовое,
материально-техническое, финансовое, информационное и иное обеспечение.
Например, правовое обеспечение деятельности этих органов исполнительной
власти субъекта РФ осуществляют либо специально созданные органы власти,
либо структурные подразделения отраслевых органов исполнительной власти
субъекта РФ. Так, в Ярославской области функцию правового обеспечения
губернатора выполняет специально созданный орган власти - Государственно-
50
Закон Липецкой области от 08.06.2006 № 293-ОЗ (ред. от 31.03.2015) «О системе исполнительных органов
государственной власти Липецкой области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
51
Постановление Правительства Тюменской области от 06.06.2005 № 66-п (ред. от 19.10.2015) «Об Аппарате
Губернатора Тюменской области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
52
Указ Губернатора Омской области от 30.03.2004 № 75 (в ред. от 08.06.2014) «Об Аппарате Губернатора Омской
области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
53
Указ Губернатора Новгородской области от 29.12.2004 № 177 «О правовом управлении аппарата
администрации области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
21
правовое управление при Губернаторе
54
, а в Департаменте градостроительства и
архитектуры Ярославской области этим занимается функциональный отдел по
правовому обеспечению
55
и т.д.
Информационным обеспечением органов исполнительной власти могут
заниматься межведомственные комиссии (организационные комитеты) и
совещательные органы субъекта РФ, которые образуются для предварительного
рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений для обеспечения
согласованных действий при решении определенного круга задач. Так, в
Калужской области при Губернаторе действуют такие органы, как пресс-служба
Губернатора Калужской области
56
и совещательный орган при Губернаторе
Калужской области - Совет молодых ученых
57
.
Отдельными государственными полномочиями субъекта РФ могут быть
наделены государственные учреждения и организации. В соответствии со ст.36
Устава Хабаровского края
58
Правительство края является постоянно
действующим высшим исполнительным органом государственной власти
Хабаровского края. Правительство края является коллегиальным органом. В
структуру Правительства края входят Губернатор края, являющийся по
должности Председателем Правительства края, вице-губернатор края, первые
заместители Председателя Правительства края, заместители Председателя
Правительства края, министры Хабаровского края.
Состав правительства или администрации субъекта РФ устанавливается
конституцией или уставом, а также законом о правительстве (администрации),
который, как правило, предусмотрен конституционным актом субъекта. Однако
54
Постановление Губернатора Ярославской области от 29.03.1996 № 135 «О государственном управлении при
Губернаторе Ярославской области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
55
Постановление администрации Ярославской области от 03.06.2002 № 86 (ред. от 23.09.2009) «О создании
Департамента градостроительства и архитектуры Ярославской области» // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
56
Распоряжение руководителя администрации Губернатора Калужской области № 174-ра от 20.03.2006 «О пресс-
службе Губернатора области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
57
Постановление Губернатора Калужской области от 29.07.2004 № 466 (ред. от 02.04.2015) «О создании Совета
молодых ученых при Губернаторе области» // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
58
Устав Хабаровского края от 30.11.1995 № 150 (ред. от 28.10.2015) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
22
в ряде случаев состав правительства или администрации не определяется в
конституции или уставе и легитимация этого органа исполнительной власти
проводится через его руководителя - председателя правительства, премьер-
министра или губернатора.
Общая компетенция высшего исполнительного органа означает, что
перечень закрепляемых за ним в законах полномочий не является
исчерпывающим. В ряде конституций, уставов и других законах субъектов
встречаются нормы, согласно которым полномочия правительства или
администрации могут определяться актами президента или губернатора.
Многое зависит от организационно-правовой формы главы республики или
области (края), его статуса только главы власти или одновременно и главы
исполнительной власти. Например, в Бурятии Президент, глава республики и
глава исполнительной власти - Председатель Правительства (п.2 ст.92
Конституции Республики Бурятия
59
). Такая же модель и в Республике Коми (ст.80
Конституции Республики Коми
60
). В Татарстане Президент «возглавляет систему
органов государственного управления Республики Татарстан и обеспечивает их
взаимодействие с Государственным Советом республики Татарстан».
Одновременно действует Кабинет Министров, который возглавляет премьер-
министр. Последнего утверждает Государственный Совет республики по
представлению Президента (ст.67-69 Конституции Республики Татарстан
61
.
Легитимация органов государственной власти через правовой статус
региона (закрепление предметов ведения субъекта в целом) реализуется и в ряде
областей. Так сделано в Иркутской
62
, Курганской
63
областях, в Ставропольском
59
Конституция Республики Бурятия от 19.06.1996 (ред. от 04.03.2014) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
60
Конституция Республики Коми от 26.10.1995 (ред. от 23.10.2015) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
61
Конституция Республики Татарстан от 30.11.1992 № 1665-XII) (ред. от 22.06.2012) // Справочно-правовая
система Консультант Плюс.
62
Устав Иркутской области от 17.04.2009 (ред. от 07.07.2015) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
63
Устав Курганской области (утв. решением Курганской областной Думы от 01.12.1994 № 90) (ред. от 29.10.2015)
// Справочно-правовая система Консультант Плюс.
23
крае
64
, Свердловской
65
, Тюменской областях
66
. Без закрепления предметов
ведения субъекта в целом, предметы ведения и полномочия органов
исполнительной власти определяются в уставах Архангельской области
67
,
Нижегородской
68
, Белгородской
69
, Тамбовской
70
, Ярославской областей
71
.
Наблюдается и большое разнообразие в способе правового определения
функциональной сферы деятельности органов исполнительной власти субъектов
РФ. Здесь несколько вариантов. Вариант, когда функциональная сфера
деятельности исполнительной власти выражена перечнем предметов ведения и
полномочий главы республики или области, применен в Конституции Саха
(Якутии), система предметов ведения Республики развернуто представлена в
перечне предметов ведения палат Государственного собрания и Президента. На
основании того, что Президент является главой исполнительной власти,
Конституция не предусматривает норм о предметах ведения Правительства.
Статья 83 Конституции Республики Саха устанавливает, что государственные
органы и служащие правительственных учреждений действуют на основе
закона
72
.
Аналогичная модель реализована в Конституции Республики Коми. Сфера
деятельности главы Республики представляет и функциональную сферу
деятельности Правительства и местных администраций как органов
64
Устав (Основной закон) Ставропольского края (принят постановлением Государственной Думы
Ставропольского края от 29.09.1994 № 117-8 ГДСК) (ред. от 09.11.2015) // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
65
Устав Свердловской области: Принят Постановлением Областной Думы Законодательного Собрания
Свердловской области от 30.11.2010 № 467-ПОД (ред. от 30.06.2014) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
66
Устав Тюменской области от 30.06.1995 № 6 (ред. от 31.03.2015) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
67
Устав Архангельской области от 23.05.1995 (ред. от 16.11.2015) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
68
Устав Нижегородской области (Закон Нижегородской области от 30.12.2005 № 219-З) (ред. от 22.09.2015) //
Справочно-правовая система Консультант Плюс.
69
Устав Белгородской области (принят областной Думой 24.12.2003) (ред. от 29.09.2015) // Справочно-правовая
система Консультант Плюс.
70
Устав (Основной Закон) Тамбовской области (принят Тамбовской областной Думой 30.11.1994) (ред. от
29.07.2014) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
71
Устав Ярославской области от 23.05.1995 № 5-з (ред. от 18.02.2015) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
72
Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) (утв. Законом Республики Саха (Якутия) от
17.10.2002 54-З № 445-II) (ред. от 17.06.2009) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
24
государственного управления (ст. 80 и 85)
73
. Закрепление полномочий органа
исполнительной власти субъекта РФ за высшим должностным лицом, т.е.
персонифицированно, имеет место в Республике Карелия
74
. Здесь вся сфера
деятельности правительства представлена нормами о полномочиях Председателя
Правительства.
Интересная модель реализована в Степном уложении Калмыкии.
Президент республики, являясь главой Республики и ее высшим должностным
лицом, не образует правительства. Он непосредственно сам назначает и
освобождает от должности министров, руководителей государственных
комитетов и республиканских ведомств, представителей Президента в районах и
городах республиканского значения (ст. 28)
75
.
Примером достаточно лаконичного обозначения направления
деятельности правительства области является ст. 68 Устава Ставропольского
края
76
. Здесь обозначены семь стандартных позиций, о которых по существу
скажем несколько позже. Этот же прием применен и в Уставе Ленинградской
области (ст. 49)
77
, Иркутской области (ст. 38)
78
, Пермского края (ст. 33). В Уставе
этой области предусматриваются нормы о полномочиях главы администрации и
о вопросах, рассматриваемых на заседаниях коллегии администрации (ст.
39,41)
79
. Более развернуто представлена деятельность администрации
(правительства), в Уставе Курганской области (ст. 115)
80
. Органы исполнительной
власти субъектов РФ в рамках своих полномочий вправе утверждать формы
73
Конституция Республики Коми от 17.02.1994 (ред. от 23.06.2012) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
74
Конституция Республики Карелия Принята Палатой Представителей Республики Карелия от 07.02.2001 (ред.
от 20.10.2015) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
75
Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 05.04.1994 (ред. от 29.06.2012) // Справочно-
правовая система Консультант Плюс.
76
Устав (Основной закон) Ставропольского края (принят постановлением Государственной Думы
Ставропольского края от 29.09.1994 № 117-8 ГДСК) (ред. от 09.11.2015) // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
77
Устав Ленинградской области от 27.10.1994 № 6-ОЗ (ред. от 12.11.2015) // Справочно-правовая система
Консультант Плюс.
78
Устав Иркутской области от 17.04.2009 (ред. от 07.07.2015) // Справочно-правовая система Консультант Плюс.
79
Устав Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК (ред. от 05.09.2014) // Справочно-правовая система Консультант
Плюс.
80
Устав Курганской области (утв. решением Курганской областной Думы от 01.12.1994 № 90) (ред. от 29.10.2015)
// Справочно-правовая система Консультант Плюс.