4
Оглавление
ВВЕДЕНИЕ.................................................................................................. 5
Глава 1. Общие положения о государственном и муниципальном
управлении в Российской Федерации ................................................................... 9
1.1 Понятие государственного и муниципального управления, правовые
основы деятельности органов государственного и муниципального управления
................................................................................................................................... 9
1.2 Принципы и формы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления ................................................................................... 19
Глава 2. Исполнение полномочий органами государственного и
муниципального управления (на примере органов государственного и
муниципального управления Красноярского края) ........................................... 40
2.1 Характеристика деятельности органов государственного и
муниципального управления Красноярского края: организационные и правовые
основы..................................................................................................................... 40
2.2 Анализ реализации принципов и форм взаимодействия органов
государственного и муниципального управления Красноярского края ......... 51
Глава 3. Совершенствование системы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления Красноярского края ......... 60
3.1 Комплекс мероприятий и рекомендаций по совершенствованию
системы взаимодействия на примере органов государственного и
муниципального управления Красноярского края ............................................ 60
3.2 Оценка эффективности системы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления Красноярского края ......... 73
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ......................................................................................... 80
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ........................................................................ 84
ПРИЛОЖЕНИЕ ......................................................................................... 90
5
ВВЕДЕНИЕ
Для достижения достойного качества жизни каждого члена общества
необходимо эффективно и рационально организовать управление этим
обществом. Государство – это сложноорганизованная и целостная система,
представленная аппаратом, управляющим всеми сферами общества.
Государственная власть является важнейшим атрибутом государства,
наделяющим органы властными функциями по управлению страной. В
современном демократически ориентированном обществе государственная
власть основывается на принципе народовластия. Установление народовластия
означает, что гражданам принадлежит вся полнота власти, ее свободное
осуществление в соответствии с их коренными интересами и суверенной
волей.Конституция Российской Федерации в качестве одного из способов
осуществления власти народом наряду с органами государственной власти
закрепляет органы местного самоуправления, что позволяет сделать вывод об
их равном участии в решении государственных задач
1
.Граждане могут
осуществлять свою власть, как через органы местного самоуправления,так и
государственной власти.
В современном мире государственное и муниципальное управление
является неотъемлемой частью общества. Существуют сферы общественных
отношений, в которых невозможно организовать управление только на
государственном или только на муниципальном уровне.Власть Российской
Федерации представляет собой единый механизм. Взаимодействие органов
государственной власти и местного самоуправления носит многообразный
взаимный характер и осуществляется ради достижения общей цели -
повышения уровня и качества жизни населения. Их отношения базируются на
принципах законности, взаимоуважения, взаимной ответственности,
согласования интересов.Взаимодействие органов государственной власти и
1
Наумов С.Ю., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М. и др. Государственное и муниципальное управление: Учебное
пособие. – Москва, Дашков и К, 2012. – 556 с.
6
местного самоуправления подразумевает, что они партнеры и равны в
отношении главного объекта управления.
Поскольку государственное и муниципальное управление являются
публичными по своей природе, то все или почти всегуманитарныенауки и
другие науки касаются этих вопросов
2
.
Актуальность выбранной темы выпускной квалификационной работы
предопределяется значимостью развития в России института государственного
и муниципального управления. Государственное и муниципальное управление
приобретает в России все большее значение как фактор, показывающий степень
и качество отражения в деятельности органов государственной власти и
местной власти интересов населения.
Наука и практика государственного и муниципального управления в
России имеетспецифическую и противоречивую историю, основные элементы
которой требуют, содной стороны, поддержания и развития лучших традиций, с
другой - адаптации кдинамичным изменениям, происходящим в стране,
обществе, мире.
В Российской Федерации в настоящее время ведется активный поиск
оптимальных методов соединения интересов государства и местных сообществ.
В связи с этим особенно актуальное значение в современный период
приобретают основы и формы взаимодействия государственных и местных
органов, осмысление общетеоретических и практических аспектов
взаимоотношения государства и местного самоуправления и воплощения их в
законодательную практику.
Актуальность изучения системы государственного и муниципального
управления в современной Россииобусловлена комплексом обстоятельств.В
2000-е годы в России проводились реформы, целью которых была заявлена
«модернизация» страны и которые следовали принципам «нового
государственного менеджмента», «эффективности» и
2
Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление. – М.:Юристъ, 2003. – 320 с.
7
«инноваций»
3
.Многочисленные реформы долгое время не приносили
существенного позитивного результата. Административная реформа в России,
нацеленная на модернизацию государственного управления, предполагала
переход российского общества в информационное состояние, что в свою
очередь, предполагает совершенно иное качество органов государственной
власти, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг
населению.
Таким образом, актуальность темы дипломной работы связана с
активным развитием системы государственного и муниципального управления
в России и заключается в необходимости разработки методических положений
по совершенствованию системы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления.
Объектом исследования является взаимодействие органов
государственного и муниципального управления.
Предмет исследования – принципы и формы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления Красноярского края.
Целью дипломной работы является изучить взаимодействие
государственногои муниципального уровней управления.
В соответствии с поставленной целью в работе необходимо решить
следующие задачи:
- рассмотреть теоретические основы государственного и
муниципального управления;
- дать определение понятиям «государственное управление» и
«муниципальное управление»;
- изучить принципы и формы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления;
- охарактеризовать полномочия органов государственного и
муниципального управления Красноярского края;
3
Реформы в России в 2000-е годы: от законодательства к практикам: коллект. монография / С.Ю.Барсукова,
Е.А.Гудова, В.И. Звягинцев и др.; отв. ред. С. Ю. Барсукова ; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». —
М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2016. — 286 с.
8
- исследовать особенности взаимодействия органов государственного и
муниципального управления Красноярского края;
- разработать методы совершенствования взаимодействия органов
государственного и муниципального управления Красноярского края.
Структура выпускной квалификационной работы следующая. Работа
состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы.
В процессе подготовки дипломной работы, в соответствии с ее целью и
задачами использовались следующие методы исследования: анализ литературы,
анализ нормативно-правовой документации по теме дипломной работы, метод
изучения и обобщения отечественной практики взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
Структура дипломной работы обусловлена предметом, целью и
задачами исследования. В первой главе рассматриваются теоретические основы
государственного и муниципального управления, правовые основы
осуществления органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий. Вторая глава раскрывает особенности
полномочий органов государственного и муниципального управления
Красноярского края.Кроме того, во второй главе проведен анализ принципов и
форм взаимодействия органов государственного и муниципального управления
Красноярского края.Третья глава дипломной работы посвящена разработке
плана проведения конкретных мероприятий по усовершенствованию системы
взаимодействия органов государственного и муниципального управления
Красноярского края.
Практическая значимость дипломной работы определяется результатами
внедрения мероприятий по совершенствованиюсистемы взаимодействия
органов государственного и муниципального управления.
9
Глава 1. Общие положения о государственном и муниципальном
управлении в Российской Федерации
1.1 Понятие государственного и муниципального управления, правовые
основы деятельности органов государственного и муниципального
управления
Управление – это важный и необходимый элемент нашей повседневной
жизни. Появление управления неразрывно связано с развитием общества. Под
«управлением» по общепризнанному определению понимается функция
сложных организованных систем любой природы, которая обеспечивает
целостность и сохранение их структуры, поддержание режима
функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По
своему содержанию «управление» - это постоянный целенаправленный процесс
воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления
4
.
Управление появляется в обществе по тем же причинам, которые
вызвали образование государства и создание государственных органов.
Главной причиной обособления управления стала необходимость
регулированиявыполнения «общих дел» между людьмии устранение между
ними конфликтов. На определенной стадии становления общества, бывшие
родоплеменные отношения прекратили. Постепенно в обществе происходит
выделение особенного слоя людей, которые занимаются регулировкой
социальных отношений и процессов, происходящих в обществе. Кроме того,
это сообщество людей решает вопросы, весомые для всего общества. Изучая
процесс исторических изменений в обществе, можно отметить, что внимание к
вопросам организации и управления зарождается еще в древнем мире. С целью
поддержания порядка, благоустройства, организации войска, сооружения дорог
и каналов собиралось большое количество людей в Египте, Греции и Риме.
Особое значение вопросы жизнедеятельности общества принимают в городах с
большим количеством жителей. Важность изучения государственного и
муниципального управления заключается в том, что именно управление на
4
Белоусов Д. Административное право. – М.: Изд-во Научная книга, 2009. – 165 с.
10
протяжении столетий существенным образом влияло и влияет на развитие
всего общества.
Государственное управление, в широком значении, это процесс
регулирования дел страны, осуществляемый имеющимися в ней органами с
внедрением всех частей власти - судебной, исполнительной и законодательной.
В узком смысле, государственное управление - это деятельность определенных
органов, должностных лиц или субъектов. Деятельность органов, должностных
лиц либо определенных субъектов, является организующей, юридически
властнойв правовом смысле и подзаконной. При этом сама эта деятельность
представляет собой практическое выполнение функций и задач страны в ходе
управления социальной, культурной, административно-политической и
экономической сферой. Таким образом, государственное управление - это такой
вид деятельности, который охватывает все стороны общественной жизни,
имеющие значение в развитии государства. Другими словами, в качестве
объекта этой формы реализации власти выступает общество в целом.
5
Муниципальное управление является особенным видом управленческой
деятельности, которое реализуется органами и должностными лицами местного
самоуправления. Деятельность органов и должностных лиц муниципального
управления нацелена на удовлетворение интересов населения. Объектом
муниципального управления выступает территория муниципального
образования. Целью муниципального управленияявляетсясоздание
необходимых условий для удовлетворения коллективных потребностей
местного сообщества. Муниципальное управление представляет собой
составной элемент общей системы управления в государстве. Для органов
муниципального управления законодательно определяются сферы
деятельности, полномочия и ответственность. Для осуществления
управленческого воздействия органы местного самоуправления располагают
5
Власенко Н.А. Теория государства и права: учебное пособие (2-е издание, переработанное, дополненное и
исправленное). - М.: Проспект, 2011. – 416 с.
11
тремя основными видами ресурсов: правовыми, экономическими,
административными.
Согласно статье 3 Конституции Российской Федерации, народ
осуществляет власть непосредственно, через государственные органы и органы
местного самоуправления
6
. Соединение этих видов власти образует сложную
систему государственного и муниципального управления.
Государственное и муниципальное управление считаются
самостоятельными подсистемами, но в то же время взаимозависимыми
элементами единой целостной системы управления развитием общества.
Государственное и муниципальное управление объединяет общая миссия. Эта
миссия осуществляется посредством государственных и муниципальных
органов и заключается в служении народу и государству. Вместе с тем,
государственное и муниципальное управлениекардинально отличаются по ряду
признаков - целевых, организационных, функциональных, правовых, по
объемам и трудности решаемых задач, субъектам и объектам управления.
Государственное и муниципальное управление осуществляется на
основе специально определенных правил и правовых норм. Принцип правового
государства обязывает подчинение праву деятельности государства.
Государство как создает нормы права, так и само подчиняется им. В правовом
регулировании государственного и муниципального управления задействованы
конституционное, административное и муниципальное право. Правовое
регулирование государственного и муниципального управления
осуществляется на всех трех уровнях - федеральном, субъектов Российской
Федерации, муниципальном. Таким образом, вопросы государственного и
муниципального управления регулируются нормативными правовыми актами
разного уровня.
Правовую основу деятельности органов государственного и
муниципального управления составляет совокупность различных нормативных
6
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (в ред. от 21.04.2014 №
11-ФКЗ)
12
правовых актов. В целостной системе всех нормативных актов отдельных норм,
высшей юридической силой обладаетКонституция Российской Федерации.
Государство как общество людей и как аппарат власти и управления,
призвано оказывать свое управляющее, организующее и регулирующее
воздействие в целях нормализации и стабильностиобщественных отношений,
всеобщих потребностей, интересов и благосостояния общества.
Государственное управление представляет собой особую систему
правоотношений, которые складываются при взаимодействии между
государством и обществом. Государственномууправлению требуется
нормативно-правовая регламентация и соответствующее правовое
регулирование. Именно нормативные и правовые акты государственных ветвей
власти закладывают конкретные пути, которые приводят к совершенствованию
и повышению эффективности государственного управления. Нормативные
актыправового регулирования государственного управленияи составляют
правовую основу системы государственного управления.
Основная модель правового регулирования государственного
управления – закон. Закон - это нормативно - правовой акт по основным
вопросам жизни государства, непосредственно выражающий общую
государственную волю и обладающий высшей юридической силой после
Конституции. Законы определяют юридический порядок ведения дел в
обществе, обозначают статусные положения и устанавливают модели
поведения. Наиболее важными формами правового регулирования
государственного управления являются подзаконные правовые нормативные
акты, представляющие собой нормативный юридический акт компетентного
органа, основанный в соответствии с законом и закону не противоречащий.
Таким образом, правовые основы государственного управления – это,
прежде всего, Конституция Российской Федерации, а также законодательные
акты и нормативно-правовые акты государственных органов, регулирующие
общественные отношения, возникающие в сфере осуществления
государственной власти и управления.
13
Местное самоуправление является одной из основ конституционного
строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией
Российской Федерации
7
. Органы муниципального управления в Российской
Федерации выполняют свои функции на базецелой системы федеральных
нормативно-правовых актов, законодательства субъектов Российской
Федерации, муниципальных правовых актов. Правовую основудеятельности
органов местного самоуправления в России составляют следующие
нормативные документы:
- Европейская хартия местного самоуправления;
- Конституция Российской Федерации;
- общепризнанные принципы и нормы международного права,
международные договоры Российской Федерации;
- федеральные конституционные законы;
- Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- федеральные законы, издаваемые в соответствии с федеральными
законами иные нормативные правовые акты Российской Федерации (например,
указы, распоряжения, постановления Президента Российской Федерации,
постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации,
правовые акты федеральных органов исполнительной власти);
- конституции или уставы, законы, нормативные правовые акты
субъектов Российской Федерации;
- уставы муниципальных образований;
- решенияместных референдумов и сходов граждан,
- муниципальные правовые акты.
Фундаментом права для муниципального законодательства стран,
которые являются членами Совета Европы, в том числе и России, является
ЕвропейскаяХартия о местном самоуправлении.Европейская хартия местного
7
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 03.04.2017 № 64-ФЗ)