14
самоуправления– это первыймеждународныйдоговор,который является
гарантом права органов местного самоуправления в 47 государствах-членах
СоветаЕвропы. Действие Европейской Хартии вступило в силу1 сентября 1988
года.Институциональный орган Совета Европы - Конгресс местных и
региональных властей. Являясь уникальным органом, Конгресс представляет
местные и региональные органы власти и уполномочен проводить оценку
положения, укрепляющие местную демократию в 47 государствах-членах
Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат - Палаты местных властей и
Палаты регионовиявляется институциональным выразителем интересов более
200 000 муниципалитетов и регионов.Основная задача Совета Европы -
укреплять демократию на местах и проводить мониторинг ее развития.
Европейская Хартия закрепила понятие местного самоуправления,
основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления,
раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации
полномочий, основные направления формирования муниципальных
финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления,
защиты его прав
8
.
Наиболее значимым документом для муниципального управления
является КонституцияРФ, имеющая наряду с федеральными законами
верховенство на всей территорииРФ. В соответствии с
КонституциейРоссийской Федерации, в преамбуле ключевого закона о местном
самоуправлении№ 131-ФЗ, установлены общие правовые, территориальные,
организационные и экономические принципы организации местного
самоуправления в России. Правовая основа местного самоуправления, то есть
все нормативно-правовые составляющие определены статьей 4 «Правовая
основа местного самоуправления», Федерального закона от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
8
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985).
15
Законы, регулирующие вопросы муниципального управления на
федеральном уровне, условно можно подразделить на две группы:
- специальные законы, регулирующие отдельные направления и
вопросы муниципального управления;
- отраслевые законы, составляющие законодательную основу
отдельной отрасли или сферы общественной жизни
9
.
К законам, регулирующим отдельные вопросы муниципального
управления, необходимо отнести: Федеральный закон «О муниципальной
службе в Российской Федерации», «О государственных и муниципальных
унитарных предприятиях», Федеральный закон «О приватизации
государственного и муниципального имущества». К Федеральным отраслевым
законам можно отнести: «О пожарной безопасности», «О библиотечном деле»,
«Об отходах производства и потребления» и т.п.
Первостепенную роль в правовом регулировании муниципального
управления играют указы Президента РФ. Указы Президента РФ издаются на
основе Конституции РФ и в соответствии с федеральными законами с целью
развития законодательств муниципального управления. Указы закрепляют
основные положения государственной политики в области развития местного
самоуправления и зачастую восполняют пробелы в законодательном правовом
поле.
Значимое место в правовых основах организации деятельности органов
муниципального управления занимают постановления Правительства РФ,
которые в свою очередь, развивают и конкретизируют нормы права по
вопросам местного самоуправления, содержащиеся в федеральных законах и
указах Президента РФ.
Особое место в системе федеральных нормативных документах о
муниципальном управлении занимают решения судебных органов. В первую
очередь речь идет о постановлениях Конституционного Суда РФ. Отметим, что
9
Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». – «Деловой двор», 2016 г.
16
Суд не уполномочен осуществлять правотворческую функцию, но все решения
Конституционного Суда Российской Федерации имеют общеобязательный
характери вступают в силу незамедлительно после провозглашения. Решения
Суда не подлежат согласованию и утверждению другими органами власти и
должностными лицами государственного и муниципального управления.
Вопросы реализации муниципального управления являются достаточно
актуальными проблемами, по которым Конституционный Суд РФ выносит
решения. Постановления Конституционного Суда РФ, как правило, могут
иметь нормативный характер к порядку решения следующих вопросов
муниципального управления:
- определение и изменение территорий местного самоуправления;
- структуры органов муниципального управления;
- взаимоотношенияорганов власти государственного и муниципального
управления;
- делегирование государственных полномочий органам местного
самоуправления;
- осуществление государственного контроля за органами местного
самоуправления;
- правила и порядок приватизации объектов муниципальной
собственности;
- защита избирательных прав граждан местного сообщества;
- порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д
10
.
Кроме того, вопросы реализации полномочий органов муниципального
управления в различных сферах могут быть урегулированы в нормативных
актах федеральных министерств, служб и агентств.
Нормативные документы по регламентации деятельности органов
муниципального управления на уровне субъектов Российской Федерации
создаются с учетом национальных, исторических и
10
Правовые основы организации муниципального управления к и. н., профессор Подсумкова А. А, 30.01.2013,
http://rpp.nashaucheba.ru/
17
региональныхособенностейсубъекта. Более конкретное содержание
муниципального управления отражается в конституциях, законах,
постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов
РФ.На территориях всех субъектов Российской Федерации приняты Законы о
местном самоуправлении. Законы о муниципальном управлении в субъектах,
как правило, устанавливают:
- основные понятия местного самоуправления;
- правовую основу муниципального управления;
- основные принципы местного самоуправления;
- организационно-правовой статус муниципальных образований
субъекта РФ;
- процедура регистрации уставов муниципальных образований;
- формы прямого волеизъявления жителей и другие формы
осуществления местного самоуправления;
- система и способы формирования органов местного самоуправления;
- компетенция органов местного самоуправления;
- механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с
органами государственной власти;
- финансово-экономические основы местного самоуправления;
- формы межмуниципального сотрудничества;
- правовые гарантии местного самоуправления;
- формы ответственности органов местного самоуправления, а также
контроль и надзор за их деятельностью
11
.
В большинствесубъектов Российской Федерации приняты законы о
регулировании и совершенствовании деятельности органов муниципального
управления: о выборах депутатов муниципального управления, о порядке
избранияглав муниципальных образований, о муниципальных правовых актах,
о порядке регистрации уставов и муниципальных правовых документов, о
11
См. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 03.04.2017 № 64-ФЗ)
18
порядке ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов
субъекта РФ, о муниципальной службе, об ответственности органов и
должностных лиц местного самоуправления, о бюджетном устройстве и
бюджетномпроцессе, опорядке ведения реестра объектов, находящихся в
муниципальной собственности, и т.п. Законодательство субъектов РФ о
местном самоуправлении, как правило, формируется одновременно с
федеральным законодательством.
Следующим уровнем правового регулирования муниципального
управления является нормотворческая деятельность органов муниципального
управления. В каждом муниципальном образовании в обязательном порядке
принимается устав, который разрабатывается им самостоятельно. Устав
муниципального образования принимается представительным или выборным
органом местного самоуправления или населением непосредственно
12
.В уставе
отражаются следующие положения:
- наименованиемуниципального образования, его состав, границы
территории муниципалитета, наличие символики;
- вопросы ведения муниципального образования;
- формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов
местного значения;
- структура и порядок формирования органов муниципального
управления, полномочия и срок полномочий органов местного самоуправления;
- регламентация порядка принятия и вступления в силу нормативных
правовых актов органов муниципального управления;
- ответственность органов местного самоуправления;
- организация муниципальной службы;
- экономическая и финансовая основа деятельности органов
муниципального управления;
12
Кудряшова Л. В. Основы государственного и муниципального управления: учебное пособие. В 2-х частях / Л.
В. Кудряшова. – Томск: ФДО, ТУСУР, 2015. – Ч. II: Основы муниципального управления – 156 с.
19
- порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной
собственностью;
- вопросы организации местного самоуправления, обусловленные
компактным проживанием.
Таким образом, правовые основы муниципального управления - это,
прежде всего, Европейская хартия местного самоуправления и Конституция
Российской Федерации, ключевой закон - Федеральный закон от 6 октября 2003
года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», федеральные конституционные законы, конституции
и законы субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных
образований, решения местных референдумов.
1.2 Принципы и формы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
Муниципальное управлениеявляется обособленной и независимой
частью в системе власти Российской Федерации. Управление на местном
уровне включено в процесс управления государством в целом. Поэтому
деятельность органов государственной власти можно считать стабильной и
эффективной только в случае надежного подкреплениясо стороны механизма
муниципального управления территорий. Гражданин государства, в первую
очередь, является жителем и частью общества, а потом уже - участником
политических процессов, протекающих в этом обществе. Почти все
государственные решения, затрагивающие интересы и потребности населения
определенной территории, проходят через муниципальные органы власти.
В процессе организации и осуществления деятельности органами
государственной власти и органами муниципального управления и выполнения
своих функций, происходит неизбежное и постоянное их
взаимодействие.Взаимодействиеорганов государственного и муниципального
управленияможно рассматривать как совокупность организационных и
20
правовых форм и методов, которые направлены на совместное принятие
решений в государственных и местных вопросах. Такое взаимодействие
государственного и муниципального управления выстраивается при
соблюдении специфических и определенных принципах. Принципы
взаимодействия властей и органов управления всех уровней определяют
следующие направления: какими должны быть взаимоотношения между
органами государственной власти и местного самоуправления; как должна
выглядеть модель поведения во взаимоотношениях органов управлений друг с
другом; какие идейные показатели должны лежать в основе их взаимодействия.
Особенностьпринципов взаимодействия властей заключается в том, что они
проявляются в процессе взаимодействия органов государственного и
муниципального управления. Задача принципов состоит в том, чтобы из
бесконечного многообразия всевозможных взаимоотношений, обеспечить
именно такое взаимодействие, которое будет являться необходимым условием
оптимизации и повышения эффективности управленческой деятельности
органов публичной власти. А органы публичной власти, это и есть - органы
государственного и муниципального управления.
Под принципами взаимодействия понимаются основные закономерности
и начала, которые определяют сущность, цель, содержание и формы делового
партнерства. Принципы должны обеспечивать достижение задач, определенных
и заложенных законодательными правовыми актами, которые выступают
ориентиром при организации и осуществлении делового сотрудничества.
Муниципальное управление активно взаимодействует с
государственным управлением по вопросам, сочетающим интерес: государства
в целом, его отдельного региона - субъекта федерации и конкретного местного
сообщества
13
.
Взаимодействие органов муниципального управления с верховной
властью государства можно проследить с момента зарождения государства на
13
Масленникова Е., Мокеев М., Гегедюш Н. Государственное и муниципальное управление. - М.: Высшее
образование, 2008 - 192 с.
21
Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда
находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью
14
.
Благодаря постоянному взаимодействию властных структур в Древней Руси,
они помогали друг другу, поддерживалии уравновешивали друг друга.
Государственные органы власти, оказывая управляющее воздействие на
муниципальное управление, в то же время проявляет и организационное
сотрудничество. Органы государственного и муниципального управления как
деловые партнеры равны в отношении главного объекта управления –
общества. Поэтому, ради достижения общей цели – повышения уровня и
качества жизни населения, и осуществляется их взаимодействие. Вопросы
местного уровня не могут отделяться от интересов государства и,
соответственно, не могут остаться без влияния государства.
Деятельность органов государственной власти и органов
муниципального управления строится на следующих принципах
взаимодействия:
- законности;
- независимости муниципальной власти;
- согласования интересов субъекта и муниципального образованияс
учетом национальных, исторических и местных традиций;
- самостоятельности и независимости органов муниципального
управления в пределах их полномочий;
- взаимного согласия при разработке совместного решения;
- обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при
решении совместных вопросов;
- добровольности при заключении договоров и соглашений;
- взаимной ответственности;
- гласности.
Взаимодействие органов государственного и муниципального
управления при решении любых вопросов, имеющих интерес обеих сторон,
14
Постовой Н.В. Муниципальное право России. Вопросы и ответы». М.: Юриспруденция, 2015 – 210 с.
22
должны быть основаны на обязательном соблюдении требований
законодательства всех уровней: федерального законодательства,
законодательства субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных
образований. При взаимодействии и сотрудничестве органов государственного
и муниципального управления должны исключаться возможности
произвольных действий участников.
Принцип законности – это универсальный общеправовой принцип.
Принцип законности отношений является исходным и руководящим для всех
видов деятельности органовгосударственного и муниципального управления.
Принцип законности требует от участников взаимодействия уважения прав и
свобод человека и гражданина. Под законностью понимается обязательное,
строгое, неукоснительное и точное исполнение требований законови
подзаконных актов органами государственной власти и муниципального
управления.
Таким образом, применительно к взаимодействию, принцип законности
означает, что совместная деятельность органов государственного и
муниципального управлениядолжна соответствовать требованиям закона,
строиться на уважении и соблюдении прав и свобод человека и гражданина,
которые закреплены в международных документах, законодательстве России, и,
прежде всего, Конституции РФ
15
. Стороны взаимодействия не могут
планировать и выполнять функции, запрещенные нормативными актами, и не
могут выходить за пределы своей компетенции. Они могут в процессе
взаимодействия использовать только те формы, средства и методы, которые
предусмотрены действующим законодательством. Органы управления в
процессе делового сотрудничества должны не только сами выполнять
требования нормативно-правовых актов, но и требовать, в пределах своей
компетентности, их соблюдения гражданами, учреждениями, должностными
15
См. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (в ред. от
21.04.2014 № 11-ФКЗ).
23
лицами. Решения, которые принимаются в целях реализации общих задач, не
должны нарушать или каким-либо образом ущемлять права и свободы граждан.
Принципнезависимости взаимодействия органов управления, в
соответствии сКонституцией РФ, заключается в том, что органы
муниципального управления не входят в систему органов государственной
власти. В соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления,
органы местного самоуправления должны иметь широкую автономию в
отношении своей компетенции, обладать полной свободой действий для
осуществления собственных инициатив по любому вопросу, находящемуся в их
ведении
16
.
Соблюдение принципа сочетания интересов субъекта Российской
Федерации и интересов муниципалитетаподразумевает, что как субъект, так и
муниципалитет должны считаться с интересами друг друга, и обязаны
содействовать эффективному взаимодействию и все органы власти должны
считаться с традициями и интересами населения, обязаны содействовать
нормальному функционированиюорганов государственного управленияорганов
муниципального управлениядеятельности на территории субъекта.
Самостоятельность местного самоуправления – это один из
основополагающих принципов, которые раскрывают и характеризуют
сущность местного самоуправления.Принцип самостоятельности
муниципального управления реализуетсяпосредствомспециальных
юридических норм. Нормативные документы наделяют органы власти
самостоятельностью и собственной компетенцией, которая состоит из
предметов ведения и полномочийпо их решению. Самостоятельность
муниципальных органов допускается в пределах полномочий местного
самоуправления в соответствии со статьей 12 Конституции РФ
17
. Принцип
самостоятельности реализуется в праве муниципальных образований по
владению, пользованию и распоряжению муниципальной
16
См. Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985)
17
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (в ред. от 21.04.2014
№ 11-ФКЗ).