24
собственности,формированию и исполнению местных бюджетов.
Гарантиейсамостоятельности деятельности органов муниципального
управлениявыступает запрет органам государственного управления
вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления.Принцип
самостоятельности органов муниципального управления в Российской
Федерации закрепляется в целом ряде конституционных положений. Право
самостоятельности органов муниципального управления призвано
обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного
значения. Таким образом, самостоятельные полномочияорганов власти
муниципальных образований ограничиваются только кругом вопросов
местного значения.Самостоятельность местного самоуправления реализуется
посредством местного референдума, муниципальных выборов, других форм
прямого волеизъявления, а также через участие граждан в деятельности
выборных и других органов местного самоуправления
18
. Каждое
муниципальное образование имеет свой Устав, который разрабатывается
самостоятельно и принимается представительным органом местного
самоуправления. Муниципалитет вправе иметь индивидуальную символику,
отражающую исторические и культурные местные традиции. Реализация
принципа самостоятельности обеспечивается финансово-экономической
самостоятельностью местного самоуправления. Органы муниципального
управления самостоятельно распоряжаются муниципальной собственностью,
формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги.
Муниципальное законодательство закрепляет самостоятельность
деятельности органов муниципального управления при решении вопросов
местного значения и не допускает при этом вмешательства органов
государственной власти. Органы государственной власти и государственные
должностные лица не могут осуществлять муниципальное управление.
18
См. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993 г. (в ред. от
21.04.2014 № 11-ФКЗ).
25
Органы муниципального управления считаются обособленными и
самостоятельными не только в организационном отношении, но и в правовом
русле. Так как органы муниципального управления являются юридическими
лицами, то они, в соответствии с уставом, обладают правом на муниципальную
собственность и могут от своего имени приобретать имущественные и личные
неимущественные права. Органы муниципального управления самостоятельны
в том, что могут быть истцом и ответчиком в суде, иметь расчетный счет в
банке, вести самостоятельный баланс, заключать договоры и совершать другие
юридически значимые действия.
Муниципальное законодательство, с одной стороны обеспечивает
обособление и самостоятельность деятельности органов муниципального
управления, но, с другой стороны, закладывает основы его взаимодействия с
органами государственной власти при осуществлении общих вопросов и
функций. Взаимодействие, как одна из функций процесса управления,
предполагает обмен значимой и необходимой информацией, планирование
совместной деятельности и осуществление партнерской деятельности.
Взаимодействие органов местного самоуправления и органов государственной
власти требуется при решении многих вопросов правового, организационного,
финансово-экономического характера.Поэтому формы взаимодействия
муниципального управления с органами государственной власти могут быть
достаточно разнообразны.
Один из всех принципов взаимодействия - принцип взаимного согласия
органов государственного и муниципального управления при выработке
совместного решения, в большей меретребует регулирования на правовом
уровне. На основе этого принципа может быть создан механизм
взаимодействия, поскольку основой взаимных действий может быть только
добровольное согласие участников отношений
19
.
Понятие«согласовать» дословно обозначает привести в соответствие,
выработать единое мнение по определенной теме, обсудить что-либо
19
Чаннов С. Е.. Муниципальное право: Пособие для сдачи экзамена. - М.: Юрайт-Издат, 2006. - 192 с.
26
конкретное. Если единство и согласие закрепить правовыми документами, то
можно ожидать результат эффективной совместной деятельности
органовгосударственного и муниципального управления, их конструктивному
взаимодействию.
В практическом взаимодействии этот принцип реализуется взаимным
информированием о планах деятельности и проводимых мероприятиях, о
разрабатываемых документах, а также путем координации - согласования
планов, действий государственных органов и их структурных подразделений
ради решения общих задач
20
. Для того, чтобы исполнить данные функции,
органы государственной власти и муниципального управления создают
специальные согласительные или координационные комиссии, либо сами берут
на себя их выполнение.Значимую роль во взаимодействии органов власти,
играет контроль за выполнением совместных либо согласованных
мероприятий. В ходе контроля согласованных действий дается оценка
проделанному, и дополнительно устанавливается соответствие выполненного и
достигнутого соглашениям. По результатам проверки и контроля должны
устраняться отклонения от ожидаемого состояния. Иногда также необходима
корректировка решения, определяющее достигнутое состояние.
Принцип обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами
направлен на то, чтобы органы муниципального управления были обеспечены
необходимымиим для реализации возложенных на них переданных
государственных полномочий, а также полномочий, относящихся к предметам
их ведения. Принцип обеспеченности, как правило, закрепляется в законах
субъектов Федерации о передаче органам местного самоуправления отдельных
государственных полномочий.
Принцип добровольности заключения договоров и соглашений
заключается в том, что основными формами взаимоотношений
государственных и муниципальных органов властиявляются договоры и
соглашения. Речь идет о взаимоотношениях, осуществляемых без взаимной
20
Постовой Н.В. Муниципальное право России. Вопросы и ответы». М.: Юриспруденция, 2015 – 210 с.
27
передачи полномочий друг другу,также о совместном созданиигосударственно-
муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и функции.
Форма договоров и соглашений при взаимодействии органов
управлений применяется тогда, когда условия взаимоотношений требуют
определить правовые обязанности и ответственности договаривающихся
сторон. Договорные методы используются и в случаях, когда органы
государственного и муниципального управления связаны с затратами
финансовых средств. Расходование денежных средств обязывают утверждение
договора законодательным органом государственной власти и
представительным органом местного самоуправления.
В случаях, когда вопросы взаимодействия органов власти связаны с их
компетенцией и не требуют финансовых затрат, помимо запланированных на
финансовый год бюджетных ассигнований, соглашения заключаются между
главами государственных и муниципальных органов.
С целью разработки положений и условий договоров и соглашений
привзаимодействии и решении вопросов, органы государственной власти и
органы муниципального управления создают совместные координационные,
консультативные, совещательные рабочие группы. Решения таких групп носят
рекомендательный характер, а по времени действия они могут быть постоянно
или временно действующими. Рабочие группы представляют проекты
нормативных актов, уточняют и проверяют условия, которые необходимо
обязательно включать в договоры и соглашения. Совещательные группы
разрабатывают процедуры согласования при решенииотдельных вопросов, а
также готовят предложения по совершенствованию взаимодействия органов
государственной и муниципальной власти по вопросам, имеющим взаимный
интерес
21
.
Когда договоры и соглашения подписываются руководителями
исполнительных органов власти, срок действия документа о взаимодействии
21
Масленникова Е., Мокеев М., Гегедюш Н. Государственное и муниципальное управление. - М.: Высшее
образование, 2008 - 192 с.
28
начинается с момента его подписания. Договоры и соглашения в обязательном
порядке вступают в силу после того, как их утвердили в представительных
органах власти. Те договорные документы, которые не требуют утверждения со
стороны законодательного органа государственной власти и представительного
органа муниципального образования, вступают в силу с момента подписания
должностными лицами, представляющими договаривающиеся стороны. В
случаях, когда в документах отражены мероприятия, затрагивающие права и
законные интересы населения муниципалитета, тогда они вступают в силу с
момента официального опубликования в средствах массовой информации.В
договорах и соглашениях обязательно указывают источники финансирования
для проведения совместных мероприятий при взаимодействии государственных
и муниципальных органов власти. Договорные условия устанавливают
обязательства сторон по обеспечению совместных направлений материальными
и финансовыми источниками.
Принцип гласности при взаимодействии органов государственного и
муниципального управления означает гарантию защищенности прав
муниципального образования, так как только достоверная и полноценная
информация о деятельности органов власти может обеспечить невозможность в
одностороннем порядке изменить права обеих сторон, взаимные обязанности и
ответственность, установленные в договорном документе.
Принципы взаимодействия между органами государственной власти и
местного самоуправления являютсяплатформой,на которой должны строиться
все взаимоотношения между данными органами, правовые формы и механизмы
их взаимодействия. В то же время, при отсутствии конкретных норм органы
государственной власти и муниципального управления должны
руководствоваться общими принципами.В целях повышения эффективности
29
государственного и муниципального управления все эти принципы
взаимодействия должны быть закреплены на законодательном уровне
22
.
Таким образом, совокупное применение принциповвзаимодействия
органов государственного и муниципального управления должно
способствовать эффективной и рациональной реализации государственной
политики в области муниципального управления и развитию государства в
целом.
Содержание и характер полномочий органов государственного и
муниципального управления позволяет определить основные формы
взаимодействия органов государственной власти и органов муниципального
управления самоуправления. Так, можно выделить следующие основные
формы взаимодействия между органами государственной власти и местного
самоуправления:
- правовое регулирование муниципального управлениясо стороны
государства;
- контроль реализации и выполнения законодательных актов;
- информационное обеспечение муниципального самоуправления,
ознакомление спроектами правовых актов органов государственной власти,
затрагивающих интересы местного самоуправления;
- обращения органов и должностных лиц муниципального управления в
органы государственной власти;
- реализация права законодательной инициативы в законодательном
органе субъекта Российской Федерации представительными органами
муниципального управления;
- участие органов государственной власти в формировании органов
муниципального управления и назначении должностных лиц местного
самоуправления в установленных законодательством случаях;
22
Митин А.Н. Рассохин А.В. Системные основы государственного и муниципального управления: Учеб.
Пособие 2-изд. дополненное. – Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая
академия», 2009. – 350 с.
30
- участие должностных лиц органов государственного управления в
заседаниях органов муниципального управления, представляющих интересы
населения;
- создание временных или действующих на постоянной основе
совместных координационных, консультационных, совещательных рабочих
групп и органов;
- реализация органами государственной власти и местного
самоуправления различных программ, в том числе и при условии совместного
финансирования;
- выполнение органами муниципального управления отдельных
государственных полномочий, совершенствование в процессе взаимодействия
разграничения компетенции государственных органов и органов местного
самоуправления;
- осуществление временных полномочий муниципального управления
органами государственной власти;
- контроль деятельности органов муниципального управлениясо
стороны органов государственной власти;
- отмена судами незаконных действий и решений органов и
должностных лиц местного самоуправления;
- содействие сохранению и развитию исторических и местных
традиций.
Положения Федерального закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» наделяют органы
государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ
определенными полномочиями в сфере местного самоуправления
23
.
Рассмотрим, какие функции могут выполнять органы государственной власти в
области муниципального управления. В первую очередь, федеральные органы
государственной власти в нормативных документах определяют
23
Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». – «Деловой двор», 2016 г.
31
общиепринципы организации местного самоуправления в Российской
Федерации. Кроме того, государственные федеральные органы управления в
области муниципального управления регулируют посредством
законодательства права, обязанности и ответственности:
- органов государственной власти в области муниципального
управленияпо предметам ведения Российской Федерации и совместного
ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- граждан и органов муниципального управления по решению вопросов
местного значения;
- органов местного самоуправления и должностных лиц местного
самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий,
которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами.
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации в области муниципального управленияпрактически аналогичны
полномочиям федеральных органов государственной власти, рассмотренных
выше. К полномочиям органов государственного управления субъектов
относитсяправовое регулирование
24
:
- вопросов, связанных с организациейдеятельности муниципального
управления в субъектах Российской Федерации;
- прав, обязанностей и ответственности органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области
муниципального управления;
- прав, обязанностей и ответственности органов муниципального
управления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, и
совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации;
- прав, обязанностей и ответственности органов муниципального
управления при осуществлении отдельных государственных полномочий,
24
Наумов С.Ю., Гегедюш Н.С., Мокеев М.М. и др. Государственное и муниципальное управление: Учебное
пособие. – Москва, Дашков и К, 2012. – 556 с.
32
которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов
Российской Федерации.
Федеральные органы государственной власти могут осуществлять
распорядительные и контрольные полномочия в отношении муниципальных
образований и органов муниципального управления только в соответствии с
порядком и условиями, установленными Конституцией Российской Федерации,
федеральными конституционными законами и федеральными законами.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» определил за органами
государственной власти субъекта РФ выполнение целого комплекса
определенных функций. Например, в соответствии Федеральным законом 131-
ФЗ, законами субъектов Российской Федерации:устанавливаются и
изменяютсяграницы территорий муниципальных образований, городские
поселения наделяются статусом городского округа, изменяются границы
муниципальных образований, преобразовываются и упраздняются
муниципальные образования
25
. Правовыми документами установлено, что
органы государственного управления наделяют органымуниципального
управления своими полномочиями и со своей стороны контролируют их
исполнение. Государственные органы могут определять порядок проведения
референдуманаселения по социально-значимым вопросам и условия
проведения муниципальных выборов, Органы государственной власти
устанавливают сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного
самоуправления, определяют наименования: представительного органа
местного самоуправления, главы муниципального образования и местной
администрации. Законы субъекта Российской Федерации могут устанавливать
дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной
25
Беликов П.П., Гребенникова А.А., Зюзин С.Ю., Мокеев М.М., Наумов С.Ю., Свищева В.А., Шишелова С.А.
Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» (под ред. Л.П. Жуковской). - Специально для системы
ГАРАНТ, 2015 г.
33
администрации, регулировать муниципальную службу, устанавливать порядок
прохождения муниципальной службы.
Органы государственного управления субъектов Российской Федерации
могут временно исполнять отдельные полномочия органов муниципального
управления. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,
временное осуществление органами государственной власти субъекта РФ
полномочий органов местного самоуправления возможно в трех случаях:
- когда в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной
чрезвычайной ситуацией органы местного самоуправления отсутствуют или не
могут быть сформированы;
- если долги муниципального образования превысили на 30 %
собственные доходы («банкротство муниципального образования»);
- если при осуществлении государственных полномочий было
допущено нецелевое расходование субвенций, либо нарушение Конституции
Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых
актов, установленные соответствующим судом
26
.
Таким образом, взаимодействие между органами государственного и
муниципального управления осуществляется по многим направлениям, в связи
с чем, их функциональные и структурные связи носят многосторонний
характер. В частности, взаимодействие органов государственной власти с
органами местного самоуправления осуществляется в следующих основных
формах:государственная поддержка, наделение государственными
полномочиями, создание совета муниципальных образований, реализация права
законодательной инициативы в законодательном органе субъекта РФ, создание
совместных органов, контроль и надзор органов государственной власти.
Органы муниципального управления, при постоянном взаимодействии и
поддержки со стороны государства могут рассчитывать на
26
См. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 03.04.2017 № 64-ФЗ).