3
СОДЕРЖАНИЕ
Введение……………………………………………………………………………..4
Глава 1 Организационно-правовые основы взаимодействия государственной и
муниципальной власти……………………………………………………………...7
1.1. Понятие и признаки государственного управления………………………….7
1.2. Понятие и признаки муниципального управления………………………….15
1.3. Правовые и административные основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления……………………………….18
Глава 2. Анализ взаимодействия МО «Чемальский район» с органами
государственной власти…………………………………………………………25
2.1. Характеристика деятельности и принципы взаимодействия МО
«Чемальский район» с органами государственной власти……………………...25
2.2. Организационные формы взаимодействия органов государственной власти
и МО «Чемальский район» в различных сферах………………………………...52
2.3. Проблемы взаимодействий МО «Чемальский район» с органами
государственной власти в различных сферах……………………………………58
Глава 3. Совершенствование системы взаимодействия органов
государственной власти и МО «Чемальский район»……………………………62
3.1. Комплекс мероприятий и рекомендаций по совершенствованию системы
взаимодействия органов государственной власти и МО «Чемальский район».62
3.2. Оценка эффективности развития системы взаимодействия органов
государственной власти и МО «Чемальский район»……………………………66
Заключение…………………………………………………………………………79
Список литературы………………………………………………………………...84
Приложение………………………………………………………………………...88
4
ВВЕДЕНИЕ
Существование любого государства сегодня невозможно без развитых
управленческих институтов. Системы управления существуют на всех уровнях
- от муниципального до государственного. В зависимости от назначения их
функции и принципы действия различаются.
Суть как государственного, так и муниципального управления
выражается в целенаправленной деятельности органов (соответственно,
государственных или муниципальных), или отдельных должностных лиц,
состоящих на государственной службе. Цели и методы этой деятельности -
различны, но некоторые принципы управления схожи. Предназначение
государственного управления состоит в реализации на практике выбранного
политического курса. Основным инструментом здесь является
законотворческая деятельность. Иными словами, управление данного рода
обеспечивается путем выработки и утверждения различного рода
законодательных, правовых и иных актов, а объектом регулирования -
отношения граждан.
Актуальность темы заключается в особенностях взаимодействия
органов государственной власти Российской Федерации и органов местного
самоуправления. Согласно статье 12 Конституции 1993 года в Российской
Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное
самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. При этом
органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти. Данная статья является правовым основанием
рассмотрения системы органов местного самоуправления как
самостоятельного уровня системы публичной власти России. В этой же норме
заключается и основная проблема, связанная с построением эффективной
модели взаимодействия органов государственной власти и органов местного
самоуправления: насколько независимыми от органов государственной власти
являются и насколько должны быть самостоятельными органы местного
5
самоуправления для того, чтобы, с одной стороны, решение задач
общегосударственного значения обеспечивалось на всей территории России; с
другой стороны, чтобы независимость данных органов при решении вопросов
местного значения носила реальный, а не декларативный характер.
Цель работы - исследовать законодательные и административные
основы взаимодействия органов государственного и муниципального
управления на примере МО «Чемальский район».
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
- раскрыть понятие и признаки государственного управления;
- рассмотреть понятие и признаки муниципального управления;
- изучить правовые и административные основы взаимодействия
органов государственного и муниципального управления;
- охарактеризовать деятельность и принципы взаимодействия МО
«Чемальский район» с органами государственной власти;
- изучить организационные формы взаимодействия органов
государственной власти и МО «Чемальский район» в различных сферах;
- выявить проблемы взаимодействий МО «Чемальский район» с
органами государственной власти в различных сферах;
- разработать комплекс мероприятий и рекомендаций по
совершенствованию системы взаимодействия органов государственной власти
и МО «Чемальский район»;
- провести оценку эффективности развития системы взаимодействия
органов государственной власти и МО «Чемальский район».
Объектом исследования является МО «Чемальский район». Предметом
исследования выступают законодательные и административные основы
взаимодействия органов государственного и муниципального управления.
Структура работы включает: введение, три главы, заключение, список
использованный литературы, приложения.
6
Первая глава работы посвящена организационно-правовым основам
взаимодействия государственной и муниципальной власти. Здесь раскрыты
понятие и признаки государственного управления, рассмотрены понятие и
признаки муниципального управления, а также изучены правовые и
административные основы взаимодействия органов государственного и
муниципального управления.
Во второй главе дана характеристика деятельности и принципы
взаимодействия МО «Чемальский район» с органами государственной власти,
раскрыты организационные формы взаимодействия органов государственной
власти и МО «Чемальский район» в различных сферах, а также выявлены
проблемы взаимодействий МО «Чемальский район» с органами
государственной власти в различных сферах.
В третьей главе разработан комплекс мероприятий и рекомендаций по
совершенствованию системы взаимодействия органов государственной власти
и МО «Чемальский район», а также проведена оценка эффективности развития
системы взаимодействия органов государственной власти и МО «Чемальский
район».
В заключении подведены итоги по работе.
Методологическую основу исследования составляют методы: описания,
наблюдения, сравнения, анализа и синтеза.
Обоснование положений, выводов и рекомендаций, содержащихся в
выпускной квалификационной работе, осуществлено путем комплексного
применения таких методов исследования как: историко-правового,
статистического и логико-юридического.
Теоретическая основа работы базируется на действующем
законодательстве, трудах высших учебных заведений, работах ученых в
области муниципального права, государственного и муниципального
управления, таких авторов как: И. В. Бабичев, А.А. Васильев и др.
7
Глава 1 Организационно-правовые основы взаимодействия
государственной и муниципальной власти
1.1. Понятие и признаки государственного управления
Государственное управление - сложная динамическая система, каждый
элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие
воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь
1
.
Организующее и регулирующее целенаправленное воздействие
государства посредством системы его органов и его должностных лиц на
деятельность и отношения людей, а также на общественные процессы как
вариант социального администрирования являются признаками
государственного управления. Это особый тип воздействия на людей другими
людьми, владеющими информацией, для того чтобы упорядочить социально-
значимые процессы, обеспечить устойчивое развитие социальных систем
2
.
К признакам государственного управления в широком смысле
относится контроль над делами государства, осуществляемый всеми
государственными органами в каждой ветви власти, а в узком смысле - это
непосредственная организация социальных общественных процессов
исполнительной деятельностью
3
.
Деятельность должностных лиц органов власти, практически
воплощающая выработанный соответствующими процедурами политический
курс также называется государственным управлением.
Признаками государственного управления являются:
- осуществление единой власти государства, имеющее
компетенционную и функциональную специфику, которая зримо отличается от
остальных форм реальной власти;
1
Гегедюш Н. В. Государственное и муниципальное управление. – М.: ЮНИТИ-ДАНА,
2015. – С.14.
2
Колкнева Т. Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы
законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право.- 2014.- № 6.-
С. 18
3
Пикулькин А. В. Система государственного управления. - М.: ЮНИТИ, 2014. – С.191.
8
- исполнительно-распорядительный характер деятельности, где
основное направление - исполнение, то есть реальное проведение законов и
нормативных актов в жизнь, что может быть достигнуто за счёт использования
юридических и властных полномочий, которые необходимы;
- государственное управление, признаки, принципы которого являются
прерогативой специальных субъектов, которые обозначены исполнительно-
распорядительными или специальными органами власти;
- исполнительная деятельность, которая осуществляется повседневно и
непосредственно руководством хозяйственного, социально-культурного или
административно-политического строительства;
- деятельность подзаконна и осуществляется на основе и на исполнении
закона, по отношению к деятельности законодательной государственное
управление вторично;
- правотворчество возможно только предусмотренное действующим
законодательством, если правоприменение сочетается с правоустановлением;
- деятельность является организующей и носит организационный и
распорядительный характер;
- управляющая деятельность в своём процессе реализует функции
государства;
- деятельность осуществляется сугубо уполномоченными
управленческими субъектами;
- субъектами государственного управления являются должностные лица
государственных органов, наделённые властными полномочиями;
- объектами государственного управления являются предприятия и
организации, а также граждане, не имеющие властных полномочий
4
.
Разновидность социального управления - управление государственное.
То есть влияние конкретных людей на остальных, чтобы упорядочить
процессы социального развития и всех социальных систем. Понятие и
4
Глазунов Н. И. Государственное (административное) управление. – М.: Проспект, 2014. –
С.170.
9
признаки государственного управления можно охарактеризовать как
проявление совместной деятельности людей, организацию их в
соответствующие коллективы для этой цели и организационное оформление
этих коллективов. Кроме того, такая совместная деятельность
упорядочивается, придаётся согласование индивидуальных действий всех
участников, оказывается влияние на их волю и поведение.
Государственное управление обязательно имеет власть, базируясь на
подчинении в управленческих отношениях, оно располагает особым аппаратом
для реализации своей воли посредством организационно оформленных групп
5
.
Социальное управление - это основа власти, одним из фрагментов
которого является государственное, рядом с которым функционируют и другие
виды управления: органы местного самоуправления, объединения граждан,
сфера производства с собственным управлением и, наконец, управление в
семье, которое тоже имеет своё понятие и признаки. Государственного
управления это может коснуться только в случае нарушения законодательства
в ходе деятельности всех перечисленных систем социального управления
6
.
Сфера деятельности государственных органов - нормативы
административного права. Это подзаконная юридически обоснованная
деятельность распорядительного и исполнительного характера, направленная
на реализацию законодательства и исполнение на практике всех функций и
задач государства, посредством чего и возможно организовать общественные
отношения в социально-культурном, экономическом, административном и
политическом строительстве. Одна из ветвей государственной власти -
исполнительная. Этот термин берёт истоки в законодательстве СССР, когда вся
государственная власть имела три ветви и одной из них являлась
исполнительная.
Роль и место каждого фрагмента социального управления определено
законами, которые претворяет в жизнь государственная власть. Признаки
5
Нестеров А. В. О качестве государственного и муниципального управления //
Государственная власть и местное самоуправление. - 2014. - №12. – С. 19-20.
6
Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление.- М.: Юристъ, 2014. – С.188.
10
системы государственного управления определяются достаточно широко:
специфика функций и компетенций в осуществлении единой власти, когда в
результате распорядительной и исполнительной деятельности проводятся в
жизнь законы и нормативные акты, заключённые внутри них. Это было бы
невозможно при отсутствии определённых полномочий, которые юридически
оформлены и облечены властью.
Специфические признаки органа государственного управления:
определённое место в вертикали в системе исполнительных и
распорядительных органов, способность реализовать принадлежащие этому
субъекту юридические властные полномочия во внесудебном, то есть
административном порядке. Возможность привлечения к административному
правотворчеству органов исполнительной власти - правоустановление и
правоприменение, а также привлечение любых звеньев аппарата управления.
Признаком государственного управления является также и служба по
взаимодействию всех элементов властных структур
7
.
Основная функция органа управления - направление всей
управленческой деятельности государства для исполнения поставленных
государством задач и достижения целей, определённых тоже государством.
Вся эта деятельность целиком и полностью находится в нормативах
административного права. Признаки, функции государственного управления
можно рассматривать в двух направлениях: по направленности и месту
влияния на социальные и внутриорганизационные функции и по содержанию,
объёму и характеру влияния на вспомогательные, специальные и общие.
Общими функциями государственного управления выступают:
- стратегическое, тактическое или оперативное планирование как
начальный этап всего процесса управления с определением состояния
проблемы и порядка достижения поставленной цели;
7
Безруков А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения
и взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. - 2015. - № 6.- С.12
11
- организация как установление временных или постоянных
взаимоотношений между подразделениями, определение условий и порядка
функционирования государственных органов;
- прогнозирование как предвидение на основе систематических
исследований состояния, динамики и перспектив в процессах и явлениях
управления.
Специальные функции принадлежат конкретным субъектам:
президенту, главам государственных администраций и так далее.
Вспомогательные же предусмотрены для реализации специальных и общих
функций, а это текущее и стратегическое планирование, стимулирование и
финансирование, кадровое управление и обеспечение и многое другое из того,
чем оперирует государственное управление
8
.
В процессе целенаправленного воздействия на социальную,
биологическую, технологическую, механическую систему государственное
управление достигает упорядоченности в её функционировании, в результате
которой достигаются поставленные цели. Качественная и целостная система
имеет обязательные элементы - субъект и объект управления, а также
определённую направленность и стремление к поставленной цели (достижение
управленческого результата). Виды управления относятся к системной
привязке: социальное это управление, биологическое, технологическое или
механическое.
Основные признаки государственного управления уже перечислены, но
продолжить их список вполне уместно более общими чертами, присущими
этой системе:
- государственное управление всегда присутствует там, где есть
совместная деятельность общностей или отдельных людей;
8
Каримова Э. Р. Роль государства в управлении муниципальным образованием //
Современные проблемы экономического и социального развития: межвуз. сб. науч. тр. / под
общ. ред. Г. Я. Беляковой.- Красноярск: Сибирский гос. аэрокосмич. ун-т, 2014. – С. 28.
12
- при помощи государственного управления обеспечивается
воздействие на участников совместной деятельности в сторону
упорядочивания отношений;
- государственное управление всегда нацелено на определённый
управленческий результат;
- присутствуют одновременно и субъект, и объект управления;
- субъект управления имеет властный ресурс;
- объект управления подвластен субъекту;
- государственное управление всегда ограничено рамками
определённого механизма (закона)
9
.
Среди видов государственного управления присутствуют общественное
самоуправление, муниципальное (местное) самоуправление, государственное
управление. Элементами этой системы могут являться управленческие связи -
прямые и обратные, а также субъект и объект управления, причём субъект
может быть как коллективным, так и индивидуальным, а в роли объекта
рассматриваться отдельный человек, социальная группа и всё общество в
целом, то есть государство.
Управленческий цикл - это в совокупности взаимосвязанные и
логически обусловленные стадии управления, которые характеризуются
определёнными задачами и определённым составом участников.
Взаимосвязанность может характеризоваться целенаправленным и
организующим воздействием субъекта на управляемый им объект (прямые
связи), а также как информационное воздействие объекта на субъект
управления (обратные связи).
Стадиями в процессе управления являются: анализ ситуации, выработка
решения и его принятие, организация решения и его исполнение, контроль и
подведение итогов, а также внесение корректив. Деятельность по реализации
особых полномочий - это в широком понимании и есть государственное
9
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые
основы взаимодействия. - М.: Норма, 2012. – С.186.