13
управление. Понятие, признаки, функции в основе своей здесь уже
определены, но можно расширить этот диапазон, рассматривая отдельные
ветви данной системы.
Управленческая государственная деятельность по характеру
исполнительно-распорядительная, имеет юридически подтверждённую власть.
Осуществление управления происходит планово, непрерывно и постоянно,
причём всегда на основании закона.
Связи государственное управление имеет как вертикальные, так и
горизонтальные и осуществляет свою деятельность как в правовых, так и в не
правовых формах, поскольку обеспечена системой гарантий. Нарушение норм
и правил управленческой деятельности может повлечь за собой негативные
последствия в виде правоограничений
10
.
Цель - это предполагаемый результат, который предопределён и к
которому стремится субъект, осуществляя управленческую деятельность.
Цели могут быть разнообразными:
- социальные и экономические цели служат упорядочению
общественной жизни и удовлетворению интересов общества, достижению
благосостояния, построению и поддержанию системы отношений в экономике;
- политические цели направлены на участие в управлении всеми
политическими силами страны, на выработку позитивных предложений в
процессах развития общества и государства, которые способствуют
совершенствованию общественных и государственных структур, а также
развитию человека как такового;
- обеспечительные цели служат правам и свободам граждан и
общественных законности, порядка, безопасности, нужного уровня
благосостояния общества;
- организационно-правовые цели формируют правовую систему,
способствующую реализации функций государства, решения его задач с
10
Эффективность государственного и муниципального управления / пер. с англ.; общ. ред.
С. А. Батчикова и С.Ю.Глазьева. - М.: 2015. – 556 с.
14
помощью демократических институтов и прочих государственных правовых
механизмов.
Основополагающие идеи и руководящие начала, положенные в основу
управленческой деятельности для раскрытия её сущности - принципы
государственного управления существуют в двух видах - организационные и
социально-правовые. К общим, то есть социально-правовым нужно отнести:
- демократизм, когда народ - единственный источник власти;
- законность, строящаяся на точном и неукоснительном соблюдении и
исполнении законов и Конституции РФ;
- объективность - адекватное восприятие процессов, которые
происходят в обществе, установление закономерностей и учёт их в принятии и
реализации решений;
- научность - сбор, анализ и хранение информации, учёт научных
наработок;
- конкретность - построение управления на основе конкретных данных
по жизненным обстоятельствам, то есть реальное состояние объекта должно
быть соответственным ресурсам субъекта управления;
- разделение власти на судебную, исполнительную и законодательную,
закрепление за ними конкретных функций;
- федерализм - построение деятельности с нормативным закреплением
разграничений компетенций между РФ и её субъектами;
- эффективность - минимальные затраты времени, средств и сил для
достижения управленческого результата
11
.
Итак, под государственным управлением понимается разновидность
социального управления, субъектом которого выступает государство в целом.
Основными признаками государственного управления являются наличие
вертикальных (иерархических) и горизонтальных связей, обеспечивается
11
Дудко И. Г. Взаимодействие органов государственной власти и субъектов РФ //
Государство и право.- 2014 -№ 9. С. 22-24
15
посредством системы гарантий, имеет территориальность и характеризуется
применением принуждения.
1.2. Понятие и признаки муниципального управления
Муниципальное управление – это административная и экономическая
деятельность местных органов власти, направленная на поддержание и
развитие социальной и промышленной инфраструктуры города или другого
поселения, а также управление учреждениями, которые находятся в
собственности городской общины. Такая деятельность осуществляется в
рамках муниципальных границ согласно принятому и утвержденному
депутатским корпусом Генеральному плану развития территории
12
.
Основными признаками муниципального управления являются:
- наличие особой подсистемы, имеющей свои объекты управления,
процедуры, формы организации и компетенции;
- временной и пространственный характер существования;
- юридические основы, право установления местных налогов и сборов,
принятие устава муниципального образования;
- самостоятельность в пределах своих полномочий;
- собственная структура органов;
- наличие социально-экономических основ по управлению социальными
общностями, которое осуществляется на основе территориального принципа и
направленно на обеспечение оптимальных условий для функционирования и
развития территориальных общностей;
- наличие муниципальной собственности, местных финансов,
имущества, находящегося в государственной собственности и переданное в
управление органам местного самоуправления
13
.
12
Васильев А. А. Муниципальное управление. - Н. Новгород: ННГУ. – С.141.
13
Трофимова И. Н. Муниципальное управление: ориентация на результат // Государственная
власть и местное самоуправление. - 2014. - №1. – С. 2-7.
16
Следует отметить, что муниципальное управление напрямую не
является формой политического администрирования. Однако согласно
действующей российской конституции, местные власти включены в единую
систему государственной власти. Поэтому принимаемые муниципальными
образованиями экономические, социальные и административные решения
исполняются в рамках правовых норм, установленных федеральными органами
власти.
Система государственного и муниципального управления отличается
как по функциональным, так и по правовым критериям. Для государственного
управления в большей мере характерна миссия общего контроля соблюдения
федерального законодательства на конкретной территории. В то же время
муниципальное управление занято экономическим развитием поселения. В
частности, речь идет о поддержке и модернизации транспортной
инфраструктуры, социальной сферы (медицина, образование, местные
социальные программы), сборе и перераспределении местных налогов. Особое
место в этом списке занимают региональные программы развития, которые
обычно направлены на технологическую специализацию экономики
муниципального образования
14
.
Иначе говоря, муниципальное управление – это целый комплекс
экономических, социальных и правовых воздействий на местную общину,
ориентированных на повышение ее экономического благосостояния. Местные
администрации вправе самостоятельно определять цели и задачи развития
территории, не противоречащие федеральному законодательству. В общей
сложности муниципальное управление располагает такими функциональными
возможностями, как: - принятие местного бюджета и администрирование
региональных налогов; - выстраивание удобной, автономной по отношению к
федеральной власти модели экономического развития, в частности, право
14
Варфоломеев А. Г. Взаимодействие государственных органов власти и органов местного
самоуправления в решении проблем развития муниципальных образований // Молодой
ученый. - 2014. - №19. - С. 278.
17
создавать административно-бюрократические структуры по управлению
муниципальной собственностью;
- привлечение населения к решению наиболее важных вопросов, в
частности, путем проведения местных референдумов. Кроме того, в функции
муниципалитета входит и управление муниципальной собственностью.
Наиболее проблемными вопросами являются поддержка и модернизация
жилищно-коммунального хозяйства, транспортной инфраструктуры и
физического состояния жилого фонда. Дело в том, что большинство
предприятий, отвечающих за развитие ЖКХ, либо приватизированы, либо
проданы частным владельцам. Однако коммунальные сети по-прежнему
находятся в муниципальной собственности, а потому возникает проблема
совмещения интересов местной общины, администрации поселения и
собственников энергокомпаний. Аналогичная ситуация и в отношении
транспортной инфраструктуры. Получается, что дороги и развязки в основном
государственные или муниципальные, тогда как транспорт – частный.
Соответственно, возникает вопрос о том, как управлять собственностью,
которая принадлежит административно, но не в экономическом отношении. И
это при том, что региональные экономические программы и
администрирование местных налогов - основа муниципального управления
15
.
Таким образом, муниципальное управление - это деятельность органов
местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных
интересов, осуществляемая в определенных законом формах. Признаками
муниципального управления являются наличие народовластия, временной и
пространственный характер существования; юридические основы; право
установления местных налогов и сборов, принятия устава муниципального
образования; самостоятельность в пределах своих полномочий, наличие
собственной структуры органов.
15
Можаева Н. Г. Муниципальное управление.- Гардарики УИЦ, 2014. – С.108.
18
1.3. Правовые и административные основы взаимодействия органов
государственного и муниципального управления
Взаимодействие органов государственной власти и органов местного
самоуправления строится на принципах законности, добровольности, учета
совместных интересов и взаимной ответственности, сохранения независимости
муниципальной власти
16
.
Чтобы понять, как государственная власть может воздействовать на
органы местного самоуправления, нужно обозначить основные принципы, на
которых основана местная власть:
- во-первых, принцип «подзаконности», то есть функционирования
местного самоуправления в рамках, заданных законом;
- во-вторых, принцип «выделенной компетенции» - наличия у органов
местного самоуправления собственных полномочий, в пределах которых они
самостоятельны;
- в-третьих, принцип «ресурсной обеспеченности» - наличия
собственных ресурсов, достаточных для осуществления органами местного
самоуправления своих полномочий;
- в-четвертых, принцип «выборности», иначе говоря, требование об
обязательности выборных органов в системе местного самоуправления
17
.
Основными формами взаимоотношений государственных и
муниципальных органов власти, осуществляемых без взаимной передачи
полномочий друг другу, являются договоры и соглашения, а также создание
государственно-муниципальных организаций, выполняющих общие задачи и
функции.
Договорная форма взаимоотношений является основной и применяется
во всех случаях, когда условия взаимодействия требуют детального
определения прав, обязанностей и ответственности договаривающихся сторон,
16
Зотов В. Б. Система муниципального управления. – Спб.: Питер, 2014. – С.118.
17
Система государственного и муниципального управления / Под ред. Г.В. Атаманчука. -
М.: РАГС, 2014.- С.78.
19
а также, если они связаны с расходованием финансовых средств,
обусловливающих обязательное утверждение договора законодательным
органом государственной власти и представительным органом местного
самоуправления
18
.
Взаимодействие органов государственной и муниципальной власти по
вопросам, представляющим взаимный интерес или имеющим значение для
населения субъекта Российской Федерации и отдельных муниципальных
образований, определяется такими направлениями:
- составление и реализация долгосрочных программ и планов
социально-экономического развития территорий и муниципальных органов;
- решение отдельных вопросов, когда взаимная передача полномочий
невозможна или не состоялась по различным причинам;
- координация усилий для выполнения задач, имеющих большое
значение для населения субъекта Федерации и муниципальных образований;
- обеспечение внутреннего разделения труда и специализации
муниципальных образований, налаживание кооперации между субъектами
хозяйствования;
- создание условий для структурной перестройки муниципального
хозяйства;
- формирование нормативно-правовой базы для решения вопросов
местного самоуправления и его реформирования в новых условиях;
- создание совместных государственно-муниципальных организаций.
Указанные направления взаимодействия государственных и
муниципальных органов власти обеспечивают развитие территории как
единого социально-экономического комплекса
19
.
18
Селютина Е.Н. Взаимоотношения органов государственной власти РФ и органов местного
самоуправления.- Орел, 2015. – С.162.
19
Гусенбеков И.И. Некоторые аспекты взаимодействия органов местного самоуправления с
органами государственной власти субъектов РФ // Журнал российского права.- 2016.- № 6.-
С. 40
20
Органы местного самоуправления выступают не только пассивной, но и
активной стороной. Через свои союзы и ассоциации оказывают активное
воздействие на формирование государственной политики в области местного
самоуправления.
Законодательное регулирование деятельности местного самоуправления
осуществляется государством путем формирования правовой базы местного
самоуправления, включая законодательное определение территорий и границ
муниципальных образований, предметов ведения и полномочий местного
самоуправления.
Экономическое регулирование деятельности местного самоуправления
осуществляется путем наделения его имуществом и финансовыми средствами,
через использование механизмов налогового и бюджетного регулирования.
Кроме того, органы государственной власти должны создавать
необходимые условия для становления и развития местного самоуправления,
оказывать содействие населению в осуществлении права на местное
самоуправление.
В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении
2003 г. (ст.3) федеральные органы государственной власти субъектов РФ
обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление
местного самоуправления, а также государственный контроль и надзор за
деятельностью местного самоуправления
20
.
Не вмешиваясь в решения вопросов местного значения, государство в
то же время не может не контролировать деятельность органов и должностных
лиц местного самоуправления. Принципы и границы такого контроля
определены ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления. Согласно
этим принципам, любой административный контроль должен:
- осуществляться только в формах и случаях, предусмотренных
конституцией или законом;
20
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»
от 06.10.2003 № 131-ФЗ (в ред. от 02.06.2016 г. № 171-ФЗ // Собрание законодательства
Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 40 ст. 3822
21
- предназначаться лишь для обеспечения законности и
конституционных принципов;
- осуществляться таким образом, чтобы степень вмешательства
контролирующего органа была соразмерна значимости защищаемых
интересов
21
.
Важную роль в жизни муниципального образования играют его
взаимоотношения с соответствующим субъектом РФ. Они должны строиться
на принципах:
- обязательности для органов местного самоуправления законов и иных
правовых актов субъекта РФ, принятых в пределах его компетенции;
- самостоятельности местного самоуправления в решении вопросов
местного значения, невмешательства органов государственной власти
субъектов РФ в эти вопросы и соответственно невмешательства органов
местного самоуправления в вопросы, являющиеся предметом ведения субъекта
РФ;
- сотрудничества в решении общих задач;
- наделения органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями субъекта РФ строго на законодательной
основе
22
.
Следует отметить то, что местное самоуправление является одной из
форм народовластия, через которую осуществляется выражение власти народа.
Конституция РФ в ст. 3 определяет основные каналы, через которые
народ осуществляет свою власть. А именно: непосредственно, а также через
органы государственной власти и органы местного самоуправления
23
.
21
Европейская хартия местного самоуправления ETS N 122 (Страсбург, 15 октября 1985 г.)
// Собрание законодательства Российской Федерации от 7 сентября 1998 г., № 36, ст. 4466
22
Каримова Э. Р. Местное самоуправление в России: сущность и необходимость развития //
Экономическое и социальное развитие регионов России: сб. мат-лов III Всерос. науч.-практ.
конф.- Пенза: РИО ПГСХА, 2014. – С. 34.
23
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (в ред. от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) //
Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. - №31. - Ст. 4398.
22
Население осуществляет свое право на местное самоуправление как
непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого
волеизъявления, так и через своих представителей в выборных и других
органах местного самоуправления.
Таким образом, есть все основания говорить о самостоятельной
разновидности власти народа, осуществляемой на местном уровне. Поэтому
справедливо определить муниципальную и государственную власти как
самостоятельные формы публичной власти, поскольку и та и другая есть
выражение власти народа, каналы непосредственного осуществления которой
совпадают и разнятся лишь пространственным территориальным уровнем их
проявления.
Итак, власть государства может осуществляться на федеральном и
региональном уровнях, муниципальная власть распространяется на городские,
сельские поселения и на другие территории муниципальных образований.
Самостоятельность муниципальной власти находит свое выражение в
обособленности местного самоуправления от государства и его структур, что
прямо закреплено в ст. 12 Конституции РФ: «Органы местного самоуправления
не входят в систему органов государственной власти». Структура этих органов,
в соответствии со ст. 131 Конституции РФ, определяется населением
самостоятельно
24
. Свое правовое закрепление структура местной власти
получает в уставе муниципального образования.
Самостоятельность местной власти проявляется также в обязанности
для исполнения всеми расположенными на территории муниципального
образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их
организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и
гражданами решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан,
решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в
пределах их полномочий.
24
Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (в ред. от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) //
Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. - №31. - Ст. 4398.