73
- дела о взыскании расходов, понесенных органами местного
самоуправления, в результате выполнения законов субъектов РФ о наделении
государственными полномочиями органов местной власти;
- споры, вытекающие из использования муниципальной собственности
и исполнения бюджетных обязательств.
Кроме того, необходимо внести дополнение в Федеральный закон от 6
октября 2003 года о предоставлении права участия в судебном процессе в
качестве сторон не только органам местного самоуправления, указанным в
уставе муниципального образования, но и другим заинтересованным
муниципальным органам и представителям населения муниципального
образования.
Недостатком действующего законодательства является то, что
исполнительные органы местного самоуправления лишены права на
законодательную инициативу в представительном органе субъекта Федерации.
Это ограничивает возможности осуществления полномочий, возложенных на
исполнительные органы местного самоуправления, поскольку затрудняет
процесс формирования законодательства для обеспечения нужд местного
сообщества в силу отсутствия четкой регламентации в действующем
законодательстве, определяющем сроки и порядок рассмотрения и
согласования законопроектов, выносимых исполнительными органами
местного самоуправления в представительные органы
38
.
Необходимо также внести в федеральные законы дополнение о праве
главы исполнительной власти органа местного самоуправления на внесение
законодательной инициативы в законодательные органы субъекта Федерации.
По причине значительной нагрузки муниципальных юристов и
дефицита квалифицированных кадров в муниципальном образовании органы
местного самоуправления не имеют возможности проанализировать и
сопоставить нормы всех законодательных актов, выявить все вопросы,
38
Татаркин А. В. Пути совершенствования местного самоуправления // Федерализм. - 2014. -
№1. - С.132
74
требующие правового регулирования. В связи с этим считаем целесообразно
развивать плодотворное взаимодействие органов местного самоуправления и
органов государственной власти по выстраиванию стройной и
непротиворечивой системы муниципальных правовых актов - это одно из
обеспечивающих направлений совместной деятельности государственного и
муниципального управления.
Многообразие муниципальных образований, сложность возникающих
задач, развитие рыночных отношений детерминируют необходимость
включения в практику договорных отношений и соглашений как между
органами государственной власти субъекта РФ и органами местного
самоуправления, так и между муниципальными органами. Имеет смысл
разработать типовые договоры для решения определенных совместных задач
муниципальных образований, чтобы в случае необходимости упростить
процедуру заключения договора. Назрела потребность расширять договорную
практику в сфере муниципальных правоотношений и внедрять договоры
административно-правового характера
39
.
В интересах совершенствования законодательства по взаимодействию
органов государственной власти и местного самоуправления представляется
целесообразным в основных положениях Федерального закона от 6 октября
2003 года установить легальное понятие «отдельные государственные
полномочия». В настоящем Законе должны быть обозначены границы
отдельных полномочий и порядок их определения, а также определены
государственные полномочия, не подлежащие передаче органам местного
самоуправления.
В части финансового обеспечения передаваемых муниципальным
органам государственных полномочий (п. 5 ст. 19 Федерального закона от 6
октября 2003 года) необходимо существенное законодательное уточнение. Для
этого в ст. 19 следует указать: «При наделении отдельными государственными
39
Матюшкина И.А., Михалева О.М. Эффективность государственного и муниципального
управления: сущность и проблемы определения // Гуманитарные научные исследования. -
2013. - № 8. – С. 44.
75
полномочиями, находящимися в совместном ведении Российской Федерации и
субъекта Российской Федерации, финансирование таких полномочий
осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджета
субъекта Российской Федерации, в зависимости от того, какой орган
государственной власти принял такое решение».
Требует оптимизации и законодательное регулирование вопросов по
финансированию переданных муниципальным органам отдельных
государственных полномочий (ст. 19). Предлагается следующий вариант
регулирования: «Финансовые обязательства государства по субвентированию
полномочий, переданных органам местного самоуправления специальным
федеральным законом или законом субъекта РФ, должны учитываться при
разработке и принятии бюджета на соответствующий финансовый год;
изменения в законе о наделении полномочиями, предполагающие увеличение
или уменьшение бюджетного финансирования, должны быть представлены в
законодательный орган до начала разработки проекта бюджета на
соответствующий финансовый год; исключение из закона о бюджете на
соответствующий финансовый год расходов по финансовому обеспечению
полномочий, переданных органам муниципальной власти, допускается только
при внесении соответствующих изменений в федеральный закон или в закон
субъекта РФ о наделении отдельными государственными полномочиями».
Кроме того, на региональном уровне назрела объективная
необходимость разработки и принятия закона «О деятельности
координационных и консультационных органов муниципальных образований»,
который регламентировал бы порядок образования и деятельность
соответствующих структур. В частности, предлагается разработать проект
закона «О Совете муниципальных образований Республики Алтай.
В рамках совершенствования системы взаимодействия органов
государственной власти и МО «Чемальский район» предлагается ввести в
законодательство критерий совместного ведения.
76
3.2. Оценка эффективности развития системы взаимодействия органов
государственной власти и МО «Чемальский район»
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» содержит перечень вопросов местного значения,
отнесенных к ведению муниципальных образований. Этот перечень вопросов
местного значения нуждается в уточнении, в связи с тем, что многие из них с
достаточным на то основанием могут быть отнесены к государственным.
Например, такие как обеспечение санитарного благополучия населения, охрана
общественного порядка, создание условий для жилищного и социально-
культурного строительства, содержание дорог, организация транспортного
обслуживания населения, социальная поддержка населения, содействие
занятости населения, охрана окружающей среды. Очевидно, что все эти
вопросы имеют и государственное значение, поэтому точнее было бы назвать
эти вопросы предметами совместного ведения органов государственной власти
субъекта РФ и органов местного самоуправления.
Необходимо определить порядок реализации полномочий
муниципальных органов власти и органов государственной власти по вопросам
совместного ведения и совместного финансирования. Без такого разграничения
полномочий при реализации полномочий при решении вопросов, находящихся
в исключительном ведении органов местного самоуправления, и вопросов,
находящихся в совместном ведении, возникнут споры, в первую очередь,
межбюджетные. Кроме этого органы государственной власти и местного
самоуправления могут вторгаться в компетенцию друг друга. Все это не
способствует стабильности и эффективности во взаимоотношениях между
органами государственной власти и местного самоуправления.
Под предметами ведения нужно подразумевать общественную
деятельность, в которой осуществляется данное занятие местного
самоуправления, т.е. юридическая компетентность. Но под ними не
уточняются что, к предметам ведения относятся общественные компетенции,
77
включенные в компетенцию органов местного самоуправления. Сфера
общественной жизни - это круг деятельность местного самоуправления, сфера
деятельности. А сфера общественной жизни понятие не юридическое. Но
внесенная в законодательство в качестве предмета деятельности местного
самоуправления принимает вид юридической категории.
Понятие «компетенция» выступает в роли структурного элемента
предметов ведения, тех или иных общественных отношений в той или иной
сфере общественной жизни.
Характеризуя компетенцию органов местного самоуправления можно
предположить, что деятельность органов местного самоуправления затрагивает
все стороны местной жизни. Но объем и содержание полномочий в сфере
местной жизни местной власти, отличаются от характера и содержания
компетенций местной администрации в тех же областях местной жизни
населения.
Права и обязанности следующий элемент компетенции, на которые она
опирается. Права и обязанности тесно связаны с предметами ведения местного
самоуправления. Права и обязанности характеризуются как, возможности
органной местного самоуправления в той или иной сфере общественного
отношения. Разграничивая компетенции, мы получаем часто возникающие
проблемы между органами государственной власти с органами местного
самоуправления, так и между органами местного самоуправления между
собой.
Разграничения компетенций между органами были определены во всех
законах всех субъектов федерации о местном самоуправлении. Зачастую в
субъектах просто дублируют положение Федерального законодательства.
Таким образом, позволяет регулировать компетенцию в самом общем виде.
Видимо такой пробел предполагает восполнение его специальными законами
субъектов федерации. Утверждая, что субъекты Федерации определили общий
круг вопросов местного самоуправления, тем самым местному
самоуправлению дают возможность самим их разграничить, выбрать
78
собственную компетенцию, что еще раз подтверждает, что дуалистическая
модель эволюционирует в направлении децентрализации, но не исключает
вмешательство местного самоуправления в компетенцию государственной
власти и местного самоуправления других муниципальных образований.
Что касается вопросов, связанных с образованием, здравоохранением,
социальной защитой населения, охраны порядка и т.д., то эти вопросы уже
находятся в совместном ведении. Таким образом, местное самоуправление
находится в двойственном подчинении: местной администрации;
государственным органам ведающим данным вопросам. С такими подходами
нельзя говорить с уверенностью, что полномочия в этих вопросах стали
вопросами местного значения. Поскольку большинство вопросов решаются
органами входящий в вертикаль государственной власти. Совместное введение
должно быть, как можно меньше.
Представляя обратное, взаимодействие должно принять принцип
четкого разграничения функций и полномочий. Каждый уровень власти имеет
свою четко сформулированную сферу деятельности, ресурсов для решения,
соответствующею ответственность. Но проблема остается в разграничении
функций государства и местных органов. И отсутствие её решения порождает
конфликты и споры, в чьем ведении находятся те или иные полномочия.
Говоря о вопросах разграничения, в законодательстве регулируются на
недостаточном уровне, что предполагает дальнейшее развитие нормативно
правовых актов. Вопросы совместного ведения, преодолеть все трудности не
удается, но есть определенный опыт в разграничении полномочий, который
способствует их реализации и передачи на нужный уровень исполнения. Все
это показывает, что уровень законодательной системы в теории и на практике
закрепило положении зависимости и автономии, что предполагает дальнейшее
её осмысление и воплощение.
Следует отметить, что в этой сфере немаловажный результат может
принести договорной механизм урегулирования компетенций, который
находится на стадии разработки.
79
Однако делегированные полномочия возможны на договорной основе.
Государственные органы заключают с местным самоуправлением соглашения
о передачи некоторых полномочий, в которых указывают: сроки, цели,
взаимные обязательства, финансовые средства, ответственность, порядок
прекращения договора или соглашения.
Как известно, федеральное законодательство в принципе запрещает
какую-либо передачу полномочий «сверху вниз» каким-либо путем кроме как
по закону. Все заключенные договорные отношения противоречат
федеральному законодательству, тем самым считаются недействительными.
Смысл в этом есть, и корректная позиция. Переданные полномочия
государственной властью органам местного самоуправления в рамках системы
публичной власти, считаются публично правовыми отношениями. Несмотря на
то, что КРФ допускает договорные правовые отношения ст. 11 ч. 3, но
институт договоров ни в публичном праве, ни в муниципальном праве, ни на
практике недостаточно развит. Поскольку в законодательстве продвигается
идея о том, что публично правовые отношения регулируются только законом.
Но существует и обратный вопрос, который является недостаточно
исследованным в муниципальном праве и фактически не применяется на
практике. Речь пойдет о делегирование полномочий местного самоуправления
органам государственной власти. Но по данному вопросу КСРФ постановил,
что решение вопросов местного значения должны решать именно органы
местного самоуправления или местные жители. Но не исключает возможность
взаимодействия на договорной основе для решения общих задач, для и в
интересах населения.
Право передачи полномочий органами местного самоуправления
государственной власти, можно понимать как передачу во временное
пользование, тем самым права местного самоуправления остаются
незатронутыми, так как передача полномочий осуществлялась самостоятельно
органами местного самоуправления и решение его это мера временная, не на
постоянной основе. Возникающие спорные вопросы о переданных
80
полномочий, в ходе которых будут затронуты интересы местного населения
или отдельных граждан в решение вопросов местного значения могут решаться
в судах общей юрисдикции. Самое важное состоит в том, что передача прав, и
делегирование полномочий осуществляется на договорной основе их
взаимного согласия. Договорные отношения в публичном праве являются
перспективным направлением в изучении.
Принцип самостоятельности решений подразумевает право их передать.
Правовая форма подразумевает возникновения договора о совместной
деятельности, либо о предоставлении услуг. Местное самоуправление
выступает как заказчик и может заключать договора как между собой, так и с
территориальными органами власти.
КС РФ слишком прямолинейно воспринял данное положение,
поскольку КРФ данные отношения не запрещает, но требуется ее уточнение,
регламентация этого принципа осуществления местного самоуправления.
Для построения оптимальной модели взаимоотношения между всеми
уровнями власти нужно всего лишь четкое и детальное, последовательное
разграничение, ярко выраженные общие функциональные сферы деятельности,
отдельные полномочия. Вопрос в том, причисляют ли это к вопросам
государственного значения. Вопросы должны решаться на определенном
уровне, на котором будут рассмотрены затратные моменты, дающие
максимальный результат в адекватное время. Эта точка зрения предполагает
огосударствление местного самоуправления при следующим моменте, что
государственные органы не откажутся от нехарактерных им функций. То есть
откажутся от организации собственных коммунальных служб, передав все это
в частному сектору.
Из этого следует, что допускается делегирование полномочий лишь в
том случае, если органы местного самоуправления не в состоянии реализовать
эффективную политику управления. В контексте выше сказанного понятие
«временно» является ключевым и может пониматься как основная точка опоры
на то, что органы местного самоуправления не могут решать те или иные
81
задачи, им передали задачи несвойственные их функционалу и должны быть
изъяты для последующей реализации на уровне государственной власти. Это
же можно отнести к делегированным полномочиям. Если государство
предполагает, что те или иные вопросы будут эффективно решаться на
местном уровне с теми или иными финансовыми источниками для
последующей их реализацией, то они закрепляются в перечне вопросов
местного значения. Но по определению такое делегирование полномочий
невозможно считать договорной. По договору местные органы вправе передать
свои функции частным компаниям. А в данном контексте взаимоотношения
органов государственной власти и местной следует определить как публично
правовые отношения. И поэтому эти отношения должны регулироваться
нормативно правовыми актами носящий конкретный характер. В
определенном случае регулирование этих отношений должно учитывать
практику, мнение и особенности конкретного муниципального образования.
Общественные черты, в которых и сохраняется вся суть местного
самоуправления имеют связь с его рядом вопросов носящий местных характер.
Если государство признает нецелесообразность общественных черт в его
природе, у местного самоуправления изменится целый спектр вопросов
местного значения, а именно местная власть будет заниматься не только
вопросами местного государственного характера. Если перечень вопросов
местного самоуправления будет передан в частный сектор такие как: ЖКХ,
благоустройство, и т.д. происходит огосударствление.
При таком раскладе к уровню муниципальных районов все вопросы
ведения – государственного значения, но используют методы из
муниципального права. Что окажется на практике, муниципальные районы
решают государственные задачи и не удовлетворяют желания жителей.
Логичным будет объединить вопросы местного значения района и региона.
Данная концепция двухуровневой модели самоуправления,
разграничивается компетенция муниципальных образований, предметы
ведения разных муниципальных образований совпадает не всегда, а лишь из
82
части. Это видно на примере обеспечения общественного порядка и
медицинская помощь, что не входило в ведение поселений. Это положение
изменило создание бюджетной системы на муниципальном уровне. Что
согласно законодательству, их введение, стабилизация бюджетной системы
поселения, входящий в их состав за свой счет. Данный предмет ведения
подразумевает детальное изучение, необходимо изучить источники
поступаемых средств для стабилизации.
Как известно, федеральное законодательство закрепило положение о
перечне вопросов ведения местного значения, местное самоуправление
наделено полномочиями решать вопросы местного значения, обеспечение
делегированных полномочий. И никакими другими полномочиями не
обладают. Тем самым органы местного самоуправления наделены правами
решать тот перечень вопросов, который прописан в Федеральном законе.
Следовательно, ни население, ни органы государственной власти, ни другие
субъекты не уполномочены определять вопросы компетенции вопросов
местного самоуправления. Данная прерогатива остается за федеральным
законодателем. Из этого подтверждается тот факт, что органы местного
самоуправления встраивается в систему государственной власти.
Дуалистическая модель местного самоуправления все больше приобретает
черты административной.
Следует отметить, о проявлении муниципальной власти в двух
аспектах: власти в осуществлении своих обязательств местного
самоуправления; в местном самоуправлении действуют органы
государственной власти. Что же характерно для органов власти – обязательное
наличие властные полномочия для принятия решений на конкретной
территории. Государственная и муниципальная власть единая система
публичной власти. Её позиция заключается, что органы государственной
власти действуют в системе местного самоуправления и в тоже время местная
и государственная власть – различные по форме власти. Если более по точнее,
государственная власть исполняют свои полномочия на уровне местного