5
СОДЕРЖАНИЕ
Введение ……………………………………………………………………………..6
Глава 1. Теоретические аспекты взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления ………………………………………………..8
1.1 Понятие государственного и муниципального управления
(самоуправления)…………………………………………………………………….8
1.2 Правовые и административные основы разделения полномочий
государственной власти и местного самоуправления………………………….. 13
1.3. Формы и методы взаимодействия региональных органов государственной
власти и местного самоуправления……………………………………………….21
Глава 2. Анализ взаимодействия органов государственной власти с органами
местного самоуправления на примере Оренбургской области ………………..25
2.1. Общая характеристика органов местного самоуправления Оренбургской
области ……………………………………………………………………………...25
2.2. Анализ взаимодействия органов государственного управления с органами
местного самоуправления Оренбургской области ………………………………31
Глава 3. Проблемы и пути совершенствования взаимодействия
государственного управления и местного самоуправления Оренбургской
области ……………………………………………………………………………...50
3.1. Анализ проблем взаимодействия государственного управления и местного
самоуправления и причин их возникновения ……………………………………50
3.2. Формирование рекомендаций по совершенствованию взаимодействия
государственного управления и местного самоуправления в области…………58
Заключение………………………………………………………………………….63
Список использованной литературы …………………………………………….67
Приложение 1 ………………………………………………………………………71
6
ВВЕДЕНИЕ
Государство и все ветви государственной власти - законодательная,
исполнительная и судебная - как на федеральном уровне, так и на
региональном, исполняя Конституцию Российской Федерации, обязаны
создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые
условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать
содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Взаимодействие и взаимоотношение органов управления на современном
этапе представляет собой сложную, слабоструктурированную проблему. В
России система разделения власти и принятие решений между двумя или
несколькими органами власти обуславливается термином «федерализм».
Именно федерализм определяет трехуровневую систему управления в России,
при которой органы государственной власти и органы местного
самоуправления постоянно находятся в тесном взаимодействии и
сотрудничестве друг с другом.
Актуальность исследования обуславливается тем, что современное
состояние внешней среды предполагает наличие свойств целесообразности и
открытости в любой системе. И если первое из отмеченных свойств
свидетельствует об активности, разумности поведения социально –
политических и экономических объектов (коими и являются органы
государственной власти), то второе свидетельствует об их неразрывной
взаимосвязи, взаимовлиянии и взаимопроникновении.
Объектом исследования является органы государственной власти
Оренбургской области.
Предмет исследования - технологии взаимодействия органов управления,
направленные на улучшение социально – экономического положения региона,
открытости диалога власти и общества.
Цель исследования - изучение и анализ взаимодействия органов
государственной власти, а также рассмотрение укоренившихся в отечественной
7
и зарубежной юридической науке представлений о соотношении, взаимосвязи и
взаимодействии трех основных ветвей власти – законодательной,
исполнительной и судебной.
Задачи исследования:
- определить принципы организации власти в России;
- выявить функциональные особенности осуществления властных
полномочий;
- рассмотреть механизм взаимоотношений властных структур;
- проанализировать порядок взаимодействия органов федеральной и
муниципальной власти в регионе;
- выявить основные проблемы взаимодействия органов управления.
Методологическую базу исследования составили труды отечественных и
западных исследователей в области государственного и муниципального
управления: Бельского К.С., Кочеткова В.В., Краснова Ю.К., Бакатина Д.В.,
Захаровой О.Ю., Лексина И.В., Накашидзе Б.Д., Петрова М.П., Авакьяна С.А.,
Капицына В.М., Андрюшиной В.М., Шутова А.Ю., Минаевой Л.В., Тимофеева
Н.С., Рясковой М.В., Дорофеевой А.М., Постового М.В., Мокрого В.С.,
Баженовой О.И., Телешовой И.Г., Андрианова В.Д., Соловьева А.И., Туронока
С.Г., Васильева В.П.
Эмпирическую базу исследования составили сайт Правительства России,
сайт Государственной Думы, сайт Администрации Оренбургской области , сайт
Правительства Оренбургской области, документы органов власти, сайты
федеральных и региональных СМИ и др.
В работе использованы следующие методы исследования - системно –
структурный, сравнительный, метод включенного наблюдения.
8
Глава 1. Теоретические аспекты взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления
1.1 Понятие государственного и муниципального управления
(самоуправления)
Наука и практика государственного и муниципального управления в
России имеет специфическую и противоречивую историю, основные элементы
которой требуют, с одной стороны, поддержания и развития лучших традиций,
с другой – адаптации к динамичным изменениям, происходящим в стране,
обществе, мире.
В Российской Федерации, согласно Конституции (ст. 3), народ
осуществляет власть непосредственно, через государственные органы и органы
местного самоуправления. Соединение этих видов власти образует сложную
систему государственного и муниципального управления.
Система государственного и муниципального управления как научная
категория базируется на двух органически связанных понятиях – «система» и
«управление». Категории «государственное» и «муниципальное» здесь
отражают сферу приложения вышеуказанных понятий. В изначальном смысле
система (от греч. systema – целое, составленное из частей; соединение) – это
множество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов,
явлений, процессов, взглядов, знаний и др.). Главным признаком системы
является ее целостность, т.е. взаимосвязь и взаимодействие всех входящих в
нее элементов, специфические цели и особенности развития которых
подчинены общей цели развития системы [2].
В сложных социально-экономических системах каждый из множества
входящих в них элементов (регионы, края, области, местные сообщества,
хозяйствующие субъекты и др.) развиваются в соответствии с собственными
потребностями, целями и задачами. Однако при этом не должна нарушаться
целостность всей системы на основе соподчинения целевых установок
элементов системы общесистемным целям развития. Для этого необходимы
9
регулирование и координация действий элементов системы, т.е. управление как
процесс сознательного объектно-субъектного взаимодействия. Иначе говоря,
управление является системным процессом, включающим две основные
подсистемы – субъект управления и объект управления – и возникающие
между ними взаимосвязанные отношения.
Под системой государственного и муниципального управления следует
понимать взаимодействия и взаимоотношения субъектов и объектов
государственного и муниципального управления с целью их качественного
изменения.
Каждый из элементов системы государственного и муниципального
управления обладает сложной, многоуровневой, иерархической организацией и
проявляет себя в виде самостоятельных подсистем: целей, функциональной и
организационной структур, управленческой деятельности и др. Границы и
статусы субъектов и объектов в системе управления относительны, ибо в
определенных ситуациях субъект может становиться объектом, а объект
субъектом [4].
Особенностью современных условий, является глобализация,
информатизация и виртуализация социально-экономического развития
различных регионов. В связи с чем повышается степень непредсказуемости
социально-экономической ситуации на национальной и международной арене.
Повышает необходимость использования более полной, достоверной и
актуальной (своевременной) информации в процессе разработки и принятия
управленческих решений органами государственной и муниципальной власти.
Как известно, чтобы успешнее спроектировать статистическую модель,
необходимую для принятия управленческих решений в области экономической
политики региона, важно глубоко знать природу и характеристики программы
или рабочей модели процесса, которые должны быть оценены вместе с его
целями. Например, необходимо знать, какие элементы влияют на результаты
программы и как эти элементы взаимодействуют между собой. Очевидно, что
последствия изменения различных характеристик и элементов программы
10
должны быть измерены с использованием переменных отклика, тесно
связанных с целями. Несомненно, анализ должен быть сделан с учетом
реальных оперативных условий и, следовательно, характеристик процесса
принятия решений [7-8].
Из структуры процесса разработки и принятия решений можно сделать
три следующих вывода.
Во-первых, необходимо иметь полную, качественную и актуальную
информацию для успешной разработки и принятия государственных решений.
Во-вторых, в целях адекватного толкования информации, необходимо
помнить, что оценка должна быть направлена на понимание — достигли ли
запланированной цели, существует ли необходимость модифицировать ее.
В третьих, информация о проблеме может быть получена в ходе
информационного обеспечения анализа, контроля, прогнозирования и
моделирования.
Ключевым моментом, как необходимым фактором принятия
управленческого решения, во всех случаях является информация. В
современном мире информация в государственные и муниципальные
структуры может поступать не только в результате контроля исполнения каких-
либо программ, обработки и анализа статистики, но и от частных лиц и
общественных объединений.
Муниципальное управление имеет свою специфику, отличающуюся от
других видов управления.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает
следующее определение местного самоуправления в Российской Федерации:
Местное самоуправление осуществляется населением самостоятельно,
что отражает принцип его самостоятельности. Однако самостоятельность
органов местной власти не означает абсолютной независимости от
государства и органов государственной власти. Государство законодательно
11
регулирует, поддерживает и гарантирует местное самоуправление
посредством следующих форм:
- законодательная;
- государственная поддержка;
- экономическая;
- государственные гарантии прав;
- контроль и надзор.
Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления осуществляют:
-органы прокуратуры Российской Федерации – за исполнением
федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации;
-федеральные органы государственной власти – за осуществлением
переданных государственных полномочий органам местного
самоуправления;
-органы государственной власти субъектов Российской Федерации – в
случаях и порядке, установленных федеральными законами и принимаемыми
в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;
Если мы вернемся к определению местного самоуправления, то мы
увидим, что местное самоуправление осуществляется населением под свою
ответственность.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
– это неблагоприятные последствия, наступающие в случае принятия
органами и должностными лицами местного самоуправления
противоправных решений, неосуществление или ненадлежащее
осуществление своих задач и функций, выраженные в санкциях правовых
норм.
Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
регламентируется ответственность органов и должностных лиц местного
самоуправления перед следующими субъектами:
12
1) население;
2) государство;
3) физические и юридические лица.
Тенденции современного развития органов государственного и
муниципального управления указывают на все увеличивающуюся роль граждан
и некомерческих общесвенных объединений в осуществлении контроля за
исполнением руководящих решений.
Ярким примером служат такие телевизионные программы как
«Ревизорро», «контрольная закупка», а также молодежная организация
«Хрюши против», общественное движение «Стоп хам». Деятельность
указанных выше организаций несмотря на их коммерческий или некомерческий
подход оказывают явный положительный характер на исполнение
государством функций контроля и надзора. Поставляемая организациями
информация позволяет сделать последующие вне плановые проверки более
адресными и результативными.
«Сюжеты в средствах массовой информации о нарушениях обязательных
санитарно-эпидемиологических требований в соответствии с требованиями
федерального законодательства являются основанием для проведения
внеплановых проверок Роспотребнадзора», — сообщила пресс-служба
ведомства. Несколько дней назад о том же говорила главный санитарный врач
Анна Попова. Сюжеты таких программ, как «Ревизорро», «Контрольная
закупка» и «Нашпотребнадзор», привели к закрытию нескольких заведений
[10].
При распространении тенденции в ближайшее время в исполнении таких
функций государства как: информационное обеспечение, проектирование и
моделирование, анализ, контроль роль негосударственного участия только
усилится, что положительно скажется на исполнении как самих функций так и
организации взаимодействия между государством и гражданами.
Усиление роли влияния негосударственных организаций только своим
фактом увеличит конкуренцию, что может только положительно отразится на
13
качестве и колличестве информации поступающей в государственные и
муниципальные структуры.
1.2 Правовые и административные основы разделения полномочий
государственной власти и местного самоуправления
Серьезным является вопрос о контролировании деятельности органов
государственной власти в регионе, а также органов местного самоуправления
со стороны федеральных органов власти (включая федеральные службы,
Администрацию Президента РФ, органы государственного надзора,
Правительство РФ и иные органы управления). Стабильное развитие
государства основывается на соблюдении и исполнении законодательства
(федеральные законы, иные нормативно – правовые акты) на региональном и
муниципальном уровнях управления.
Если говорить о правовом регулировании взаимодействия органов власти,
нужно упомянуть нормативно – правовые акты, как: Федеральный закон 184 –
ФЗ, Федеральный закон 131 – ФЗ22, Конституцию Российской Федерации,
положения об органах власти, Европейскую Хартию о местном
самоуправлении и др. Европейская Хартия о местном самоуправлении
закрепляет ряд положений о независимости органов местного самоуправления в
пределах своей компетенции, в принятии собственных инициатив по любому
вопросу, который не отнесен к компетенции других органов власти.
Федеральные и региональные органы государственной власти не имеют права
определять порядок деятельности муниципалитетов. Попытки разработать
законодательные предписания на федеральном уровне по вопросу контроля
деятельности органов местного самоуправления приводили к вмешательству
органов государственной власти в систему местного самоуправления. Большое
значение в правовой сфере приобретает проблема взаимодействия органов
государственной власти и органов местного самоуправления. Статья 3
Конституции РФ трактует положения о том, что народ Российской Федерации
14
вправе осуществлять свою власть через органы государственной власти и
органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 130 Конституции РФ, одной из задач местного
самоуправления является обеспечение самостоятельного решения населением
вопросов местного значения. Поэтому очень важно при взаимодействии
(независимо от его природы) органам государственной власти и органам
местного самоуправления опираться на Конституцию Российской Федерации.
На конституционном уровне закреплена вся система государственного
управления, а также система местного самоуправления, которая независима от
государства. Правовая реформа в Российской Федерации связана с правовым
обеспечением местного самоуправления, а также правовым сопровождением
взаимоотношений федерального центра и регионов Российской Федерации.
Правовое обеспечение местного самоуправления связано с государственным
контролем над местным самоуправлением, который осуществляется
федеральными и региональными органами государственной власти. Такой
контроль имеет два вида:
Контроль за соблюдение законодательства, который включает контроль
за соблюдением законов о местном самоуправлении, контроль за законностью в
деятельности органов местного самоуправления (а также лиц, работающих в
органах местного самоуправления), прокурорский надзор в этой сфере,
регулирование деятельности органов местного самоуправления, установление
ответственности за нарушение законодательства, контроль, осуществляемый
иными органами государственного управления;
Контроль за осуществлением органами местного самоуправления
отдельных государственных полномочий.
Статус и полномочия органов государственной власти на осуществление
контрольно – надзорной деятельности определяют каждый из перечисленных
видов контроля. В связи с этим, контроль со стороны федеральных и
региональных органов государственной власти может быть охарактеризован
как административный.