45
услуг, необходимых для реализации инвестиционного проекта, в
многофункциональных центрах (МФЦ) либо в центрах услуг для бизнеса.
Муниципальные услуги для бизнеса доступны вследствие широкой сети МФЦ
(к 2017 г. создано 2 752 МФЦ, 10 199 территориально обособленных
структурных подразделений в населенных пунктах с численностью жителей до
5 000 человек, 312 офисов на базе привлекаемых организаций36) и
возможности предоставления нескольких услуг на основании одного
обращения. Качественное повышение взаимодействия участников
инвестиционного процесса дает создание отдельного управляющего органа
(дирекции, проектного офиса), несущего полную ответственность за разработку
и реализацию инвестиционного проекта, и обеспечивающего сопровождение
инвестиционного проекта по принципу «одного окна». В состав проектного
офиса входят представители как региональной, так и местной власти, что может
способствовать выстраиванию неформальных отношений между ними.
3. Ускорение процесса получения разрешения на строительство,
ускорение сроков оказания услуг, связанных с подключением к сетям
инженерно-технического обеспечения, электрическим сетям, сетям газо-,
тепло-, водоснабжения и водоотведения, ускорение процесса предоставления
земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, постановки
недвижимого имущества на кадастровый учет и государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Альтернативным вариантом
является создание муниципальными образованиями технопарков
(индустриальных парков, промышленных парков, агропарков), в которых
инвесторам предлагается место для размещения производств с точками
подключения к инженерной инфраструктуре. Совершение указанных процедур,
например, выдача разрешений на строительство и на ввод объектов в
эксплуатацию, относится к полномочиям органов местного самоуправле- ния,
поэтому они имеют реальные рычаги влияния на осуществление как
муниципальных инвестиционных проектов, так и на реализацию
инвестиционных проектов регионального и федерального уровня.
46
4. Использование муниципально-частного партнерства или
концессионных соглашений. Подавляющее большинство проектов с участием
частных партнеров реализуется посредством концессионных соглашений (по
данным Национального центра государственно-частного партнерства,
доступным на платформе поддержки инфраструктурных проектов
«РОСИНФРА», в настоящее время среди проектов с участием муниципальных
партнеров на эксплуатационный этап выведено 1300 проектов). Для экономики
муниципального образования наибольший интерес представляют объекты
коммунальной и энергетической инфраструктуры (1204 проекта на
эксплуатационном этапе), объекты социальной инфраструктуры (объекты
образования, культуры, здравоохранения, рекреационные и спортивные
объекты — всего 68 проектов на эксплуатационном этапе), объекты дорожной
инфра- структуры (8 проектов на эксплуатационном этапе). Однако с
уменьшением количества полномочий органов местного самоуправления и их
передачи на государственный уровень сокращаются и возможности для
развития муниципально-частного партнерства, поскольку проект
муниципально-частного партнерства реализуется для решения вопросов
местного значения либо осуществления переданных в установленном порядке
государственных полномочий. Согласно законодательству, полномочия глав
муниципальных образований в сфере муниципально-частного партнерства
подлежат определению в уставах муниципальных образований.
В 2016–2017 г. прокуратура активизировала проверки по соблюдению
этого требования, в результате которых были выявлены нарушения в части
отсутствия указанных полномочий в уставах. Помимо этого, при отсутствии
определенного главой муниципального образования на осуществление
полномочий в сфере муниципально-частного партнерства органа местного
самоуправления, подобное бездействие, по мнению прокуратуры,
поддержанному судебной практикой, ущемляет права субъектов
предпринимательской деятельности, делает невозможным осуществление
органами местного самоуправления полномочий в названной сфере в целях
47
привлечения инвестиций и создает предпосылки для коррупционных
проявлений.
5. Формализация направленных на устойчивое экономическое развитие
муниципального образования мероприятий в документах стратегического
планирования в привязке к полномочиям органов местного самоуправления.
Задача повышения инвестиционной привлекательности муниципального
образования должна решаться в контексте социально-экономического развития
региона в целом, и адекватно вписываться в общую систему взаимосвязанных
проектов регионального развития, ранжированных с позиций
пространственных и временных приоритетов. Факультативным элементом
стратегии социально-экономического развития муниципального образования
может быть территориальный бренд, определяющий место территории на
производственной, туристической, кулинарной и т.п. картах России. В целях
привлечения инвесторов можно сделать акцент как на эксплуатации уже
имеющихся ресурсов, усилении конкурентных позиций, так и на создание
нового образа, разработку потенциально перспективных направлений. Для
успеха местного бренда важна скоординированная работа органов местного
самоуправления и жителей по его осознанному выбору и продвижению. В свою
очередь, эффективный и успешный бренд оказывает влияние на развитие
туристической инфраструктуры, культуры потребления («выбирай свое,
покупай родное»), повышение узнаваемости территории. го, недвижимого) с
целью включения объектов, свободных от прав третьих лиц, высвобождаемых,
неэффективно используемых, в инвестиционный процесс в качестве
инвестиционных площадок.
Составление и ведение перечня сформированных объектов, находящихся
в муниципальной собственности, и представляющих интерес для инвесторов,
важно не только для улучшения инвестиционного климата, но и для повышения
доходов местных бюджетов посредством внедрения новых моделей социально-
экономического развития, которые косвенно также влияют на повышение
инвестиционной привлекательности, в частности, для предоставления
48
имущества по модели sharing economy — экономики сотрудничества
(совместной экономики). Как правило, предоставляется такое имущество,
находящееся в муниципальной собственности и свободное от прав третьих лиц,
как транспортные средства, площадки общественных пространств, офисные и
коворкинговые помещения. Пользователями сервисов sharing economy в рамках
межмуниципального сотрудничества могут быть и сами муниципалитеты, что
является перспективным направлением экономики сотрудничества и средством
для решения задач их социально-экономического развития.
Потенциально, созданная система отношений должна оптимизировать
закрепленные за различными уровнями власти полномочия и источники их
обеспечения. Однако, сегодня, прослеживается ряд негативных тенденций в
отношениях между федеральным центром, субъектами федерации и
муниципалитетами, а именно, сокращается финансово-экономическое развитие
регионов и их обеспечение, при всевозрастающем объеме полномочий.
Представленные практики мер экономического развития муниципальных
образований являются достаточно распространенными и эффективными, что,
однако, не исключает и иных практик управления экономическим развитием.
Важно, чтобы на законодательном уровне муниципальные образования,
применяющие вышеприведенные и иные способы повышения инвестиционной
привлекательности территории и активно занимающиеся вопросами
экономического развития, были защищены от изъятия в одностороннем
порядке полномочий органов местного самоуправления и изъятия результатов
своей работы
49
Глава 3. Проблемы и пути совершенствования
взаимодействия государственного управления и местного
самоуправления Оренбургской области
3.1. Анализ проблем взаимодействия государственного управления и
местного самоуправления и причин их возникновения
Одна из важнейших проблем взаимодействия между органами
государственной власти и органами местного самоуправления – вопрос о
распределении полномочий [11]. Она связана с нежеланием и боязнью
государственной власти сократить свои властные полномочия, что приводит к
конфликтам с местными органами власти. Безусловно, это отрицательно
отражается прежде всего на обществе. Более того, сама проблема
разграничения полномочий связана еще и с тем, что трудно провести четкую
грань, тем самым отнести одни расходы на местный бюджет, а остальные – на
государственный.
Деление полномочий на государственные и местные во многом зависит
от целесообразности способов их удовлетворения, ведь фактически не
существует четко разграниченных функций, принадлежащих тому или иному
уровню власти. Они все неразрывно связаны и направлены на удовлетворение
всех общественных потребностей. В момент становления местного
самоуправления в России государственная власть попыталась провести четкое
разграничение полномочий между уровнями власти. Из-за передачи местным
властям большого объема полномочий без соответствующих финансовых
ресурсов муниципальные образования не в состоянии были справиться с
возложенными функциями.
Конституция Российской Федерации [2] закрепила организационную
обособленность местного самоуправления от органов государственной власти,
но на практике мы видим невозможность эффективного управления во всех
сферах жизни общества без тесного взаимодействия обоих уровней власти. А
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации
50
местного самоуправления в Российской Федерации» [3] определили понятие
местного самоуправления и раскрыли все вопросы местного значения.
Многие проблемы в сфере экономики, социальной сфере связаны именно
с тем, что данный механизм дает сбои. Бесспорно, все вопросы местного
значения не только неотделимы от государственного интереса, но и не
остаются без его влияния.
Безусловно, государство и местное самоуправление неразделимы, а
попытки их разъединения в последствии могут привести к разрушению
самоуправления или, что еще хуже, государства. Местное самоуправление
должно рассматриваться как составляющая часть единого целого – механизма
государственной власти [4].
Такое взаимоотношение проявляется по следующим направлениям: в
проведении выборов в органы государственной власти и местного
самоуправления; формирования местных органов исполнительной власти;
реализации предметов совместного ведения; организации работы по
исполнению законов.
Поступательное развитие возможно только на базе местного
самоуправления. В связи с этим представляется правильной стратегия
определения компетенции местного самоуправления, в основу которой будут
положены не принципы централизации и удобства для городской власти, а
закреплённые в Европейской хартии местного самоуправления принципы
самостоятельности местного самоуправления, возможности адаптировать
имеющиеся полномочия к местным условиям, исключительности и полноты
полномочий. В рамках такой стратегии необходимо наделить органы местного
самоуправления свойственными им полномочиями и исключить из их
компетенции несвойственные полномочия.
Полномочия с императивно установленным порядком осуществления
либо не должны передаваться органам местного самоуправления, либо должны
передаваться для осуществления исполнительно-распорядительным органам
местного самоуправления.
51
В вопросе повышения самостоятельности органов местного
самоуправления также необходимо обратить внимание на следующее.
Для решения проблемы нарушения прав местного самоуправления
органами исполнительной власти необходимо обратить внимание на то, какие
органы могут устранять либо предотвращать такие нарушения.
Универсальным надзорным органом является прокуратура, однако
органы прокуратуры в силу своей универсальности перегружены работой и не
могут обеспечить оперативное реагирование на нарушения. Кроме того, в силу
законодательства о прокуратуре, органы прокуратуры не должны подменять
иные государственные органы.
Контроль за деятельностью органов исполнительной власти
осуществляется вышестоящими органами исполнительной власти. При этом на
практике при выявлении нарушений нижестоящего органа власти ему даются
указания, направляются письма, проводится разъяснительная работа.
Такие меры не могут быть признаны эффективными, поскольку не
стимулируют устранение причин и условий нарушений.
Опыт взаимодействия с различными органами исполнительной власти
позволяет выделить среди них органы, именуемые инспекциями. Инспекции
определяются как функциональные органы исполнительной власти,
осуществляющие контрольные и надзорные функции [5].
Особенностью таких органов является специальный (процессуальный)
порядок осуществления их контрольной и надзорной деятельности. Они вправе
выдавать предписания, контролировать их исполнение, составлять протоколы
об административных правонарушениях – иными словами, принимать
процессуальные решения. При этом в определённых случаях повторное
совершение административного правонарушения может повлечь назначение
более строгого наказания. Кроме того, преимущество процессуального порядка
состоит в чётком определении возможных видов принимаемых решений, что
уменьшает возможность виновных лиц избежать ответственности, а также
позволяет вести соответствующую статистику.
52
С учётом изложенного, может быть сделан вывод о том, что специальная
инспекция (надзорный орган, принимающий процессуальные решения по
фактам нарушений прав местного самоуправления) могла бы более эффективно
защищать права местного самоуправления от нарушений со стороны
должностных лиц органов исполнительной власти, чем соответствующие
вышестоящие должностные лица.
Совместные согласованные действия органов государственной власти
субъектов РФ и органов местного самоуправления, в условиях реформирования
последних, приобретают особую актуальность при разрешении вопросов
местного значения. В свою очередь от политики органов государственной
власти субъектов Российской Федерации зависит процесс развития местного
самоуправления на территории субъекта. Данное обстоятельство обусловлено
не только историческим и культурным, но, прежде всего, территориальным
единством. На современном этапе развития местного самоуправления,
специалистами неоднократно обращалось внимание на пробелы в
законодательном регулировании взаимодействия органов субъектов РФ и
органов местного самоуправления. Так, можно согласиться с мнением
В.В.Оноховой42 , которая отмечает, «что при отсутствии принципов,
определяющих взаимоотношения региональных органов государственной
власти с органами местного самоуправления, на федеральном уровне
неизбежно привело к их отсутствию в конституциях (уставах) субъектов на
региональном уровне.
В то же время представляется целесообразным основными законами
субъектов РФ на основе норм Конституции РФ, Федерального закона № 131-ФЗ
“Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации” и других федеральных законов установить общие положения для
определения “конструкции” взаимоотношений органов государственной власти
и органов местного самоуправления».
По справедливому замечанию Е.Н.Селютиной, политическая
составляющая проблемы взаимодействия органов государственной власти
53
субъектов и органов местного самоуправления «заключается в том, что статус
субъектов местного самоуправления реализуется в совокупности властных
полномочий, которыми они наделяются органами государственной власти.
Объем властных полномочий — предмет острых противоречий и конфликтов
между местными и региональными органами. Суть противоборства состоит в
том, что муниципальная власть пытается противопоставить себя всем
остальным органам власти, а субъект государственной власти всеми законными
и незаконными средствами стремится сокрушить своего муниципального
оппонента». Следующей проблемой является политическая пассивность
населения муниципальных образований. Создать местное самоуправление
законодательно оказалось намного быстрее, чем внедрить его на практике.
Обоснованной представляется точка зрения В.И.Шмакова, который отмечает,
что «данный процесс требует более длительного периода времени и не может
быть осуществлен по инициативе сверху в короткие сроки чьим-то волевым
усилием. Местное самоуправление должно вырасти из процесса усиления
гражданской заинтересованности, ответственности и солидарности, активно
участвующих в решении вопросов местного значения, различных групп и
объединений жителей.
Необходимо, чтобы сформировалась готовность населения включиться в
работу соответствующих органов, сначала территориального общественного
самоуправления, а затем муниципального управления и местного
самоуправления». В целом вовлечение граждан в процесс самоуправления
предполагает осуществление органами муниципального образования
следующих действий: создание условий для участия населения в принятии
решений; предоставление гражданами права принимать решения,
затрагивающие их права и интересы; замену властных методов воздействий на
методы взаимодействия и сотрудничества; создание базовой для развития
местного самоуправления системы органов территориального общественного
самоуправления и т.д.Стоит согласиться с мнением Г.Ф.Скрипкина о том, что
«принятие законодательства о местном самоуправлении не означает
54
моментального перехода к новому режиму деятельности территориального
коллектива. Оно может только создать условия для длительного процесса
самоорганизации народа, а пока у большинства сограждан отсутствуют
самоуправленческие навыки».
Для вовлечения населения в процесс местного самоуправления
необходима информационная открытость в работе органов местного
самоуправления и подконтрольность населению всех ресурсов, используемых
органами и должностными лицами муниципальных образований.48 «У любого
жителя муниципального образования должно быть право задать вопрос по
существу любых публичных расходов, осуществляемых местной властью, и
этому праву должна корреспондировать обязанность (подкрепленная
санкциями) соответствующих органов или должностных лиц местного
амоуправления дать соответствующий ответ, объяснение». Для реализации
информационной открытости работы органов местного самоуправления и
территориального общественного самоуправления возможно заимствование
опыта США о предоставлении информации населению низовыми местными
общественными ассоциациями, содержащейся в информационных письмах
(решения собраний, описание программ, сведения о других мероприятиях и в
услугах, оказываемых в районе).
Представляется обоснованным, что и на территории Российской
Федерации массовое обучение жителей местному самоуправлению как новому
образу жизни должно стать обязанностью всех уровней власти и управления.
Однако данное обучение должно сопровождаться широкой
правоприменительной практикой. При этом выделенные из бюджетов средства
и привлеченные частные инвестиции необходимо вкладывать в улучшение
качества дорог и теплоснабжение домов, повышение чистоты населенных
пунктов, дворов, подъездов, рост доходов и благосостояния жителей,
формирование благоприятного социального климата и т.д. Именно через
демонстрацию положительных результатов обучение может стать основой для
формирования сначала сочувствующих, а затем единомышленников в процессе