15
Проанализировав государственный контроль над местным
самоуправлением, можно отметить, что условия и порядок контроля,
осуществляемого органами государственной власти, определяются
федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской
Федерации. Статья 8 Европейской Хартии о местном самоуправлении
предполагает, что при осуществлении административного контроля степень
вмешательства органов государственной власти в работу органов местного
самоуправления должна быть соразмерна значимости интересов.[28]
После принятия ФЗ №131 – ФЗ была проведена огромная работа по
приведению нормативно – правовой базы муниципалитетов в соответствие с
федеральным законодательством. Были сформированы в соответствии с
законодательной базой органы местного самоуправления, были внесены
коррективы в документацию (Уставы, Положения), которая регламентирует
деятельность местного самоуправления. Приведение органов местного
самоуправления в соответствии с законодательством позволяет устранить
несоответствия между федеральным, региональным и местным
законодательством. Важным моментом является разграничение полномочий
между уровнями управления. Каждый уровень управления должен быть
наделен своей компетенцией, должен нести ответственность по вопросам
своего ведения.
На взаимоотношения органов государственной власти и органов местного
самоуправления влияет ряд субъективных факторов:
1. наличие схем взаимодействия;
2. способность к компромиссам;
3. взаимодействие для достижения общих целей;
4. соблюдение законодательной базы;
5. учет интересов других сторон.
Законодательная база функционирования местного самоуправления
Российской Федерации была заложена с принятием в 1993 году Конституции
РФ[2], дополнительный импульс процесс развития этого института получил
16
вследствие принятия Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
[4]. Развитие организационных, правовых, территориальных и финансово-
экономических основ местного самоуправления продолжается и в настоящее
время.
Правовая основа функционирования органов и должностных лиц
местного самоуправления является многоуровневой. В первую очередь к ней
относятся международные нормативно-правовые акты. В ч. 4 ст. 15
Конституции Российской Федерации сказано, что общепризнанные принципы и
нормы международного права и международные договоры Российской
Федерации выступают составной частью ее правовой системы. Если
международным договором Российской Федерации определены другие
правила, нежели установленные национальным законодательством, то
применяются правила международного договора.
Из международных нормативно-правовых актов, которые регулируют
порядок формирования и функционирования органов местного
самоуправления, прежде всего, необходимо назвать Европейскую хартию
местного самоуправления, подписанную в октябре 1985 г. в Страсбурге [1].
Этот документ устанавливает минимальные права местного самоуправления,
которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими.
Российская Федерация подписала Хартию 28 февраля 1996 года, а 5 мая 1998
г.ратифицировала ее [5].
В ч. 1 ст. 3 Европейской хартии говорится, что местное самоуправление –
это право и способность органов местного самоуправления регулировать
основную часть публичных дел и руководить ею, действуя на основании
законодательства, в пределах своей компетенции и в интересах местного
населения. В ч. 2 ст. 3 сказано, что осуществлять данное право могут советы
или собрания, в которые входят участники, избранных посредством
свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования.
17
В Хартии определены основные полномочия, права органов местного
самоуправления, а также принципы реализации их деятельности.В случае, если
возникают противоречия между положениями Хартии и нормами российского
законодательства, следует руководствоваться требованиями Хартии.
Несмотря на то, что в Конституции РФ отсутствует определение понятия
местного самоуправления, оно выступает одной из основ конституционного
строя Российской Федерации.
Согласно нормам ст. 3 Конституции РФ, народ осуществляет свою власть
напрямую, а также через органы государственной власти и органы местного
самоуправления. Следовательно, местное самоуправление выступает одним из
установленных Конституцией РФ методов осуществления публичной власти в
нашей стране. Конституция Российской Федерации определяет общие
принципы создания и функционирования муниципальной власти, одинаковые
для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также
устанавливает государственные гарантии реализации местного
самоуправления. В ст. 12 Конституции РФ установлены принципы и гарантии
независимости местного самоуправления. В статье говорится, что в Российской
Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, и отмечается,
что органы местного самоуправления не являются частью системы органов
государственной власти.
Тот факт, что государство признает местное самоуправление,
обуславливает возможность для граждан нашей страны формировать
определенные институты управления, не обладающие свойствами
государственной структуры.
Законодательное установление государственных гарантий местного
самоуправления свидетельствует от том то, что органы государственной власти
и государственные должностные лица не только не имеют права вмешиваться в
деятельность органов местного самоуправления, но и обязаны реализовывать
правовую защиту в этой сфере.
18
То, что органы местного самоуправления не входят в структуру органов
государственной власти следует понимать не как их противопоставление
государству, а как определение вертикального разделения государственных
функций. Органы местного самоуправления наделены своими правомочиями и
не подотчетны государству при решении проблем местного уровня [7].
Глава 8 Конституции РФ определяет порядок реализации местного
самоуправления в нашей стране. Нормами Конституции РФ установлены
основные формы и методы осуществления местного самоуправления,
территориальные основы местного самоуправления, основные правомочия
органов местного самоуправления.
Согласно положениям ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление
в России обеспечивает независимое решение жителями проблем местного
значения, обладание, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью. Формами осуществления местного самоуправления
выступают референдумы, выборы, а также другие способы непосредственного
волеизъявления, путем выборных и иных органов местного самоуправления.
Кроме того в Конституции РФ установлены полномочия местного
самоуправления:
владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной
собственностью;
разработку, согласование и использование местного бюджета;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
реализация охраны общественного порядка.
Круг вопросов, относящихся к полномочиям местного самоуправления,
установленный в Конституции РФ является открытым. Кроме того,
предусмотрена возможность передачи органам местного самоуправления ряда
государственных полномочий, исполнение которых контролируется
государством, а также ресурсов, необходимых для осуществления данных
полномочий.
19
В ст. 133 Конституции РФ говорится о недопущении ограничения
законодательно закрепленных прав местного самоуправления.
Осуществление местного самоуправления в Российской Федерации
относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов, в связи
с чем, регулирование в данной сфере осуществляется на федеральном и
региональном уровне.
Конституции и Уставы субъектов федерации выступают на региональном
уровне высшими нормативными актами после Конституции РФ, Федеральных
Конституционных законов, Федеральных законов. Для каждого субъекта
федерации определяется собственная высшая юридическая норма, в
зависимости от статуса субъекта федерации – Конституция или Устав [8].
В республиках, входящих в состав Российской Федерации,
разрабатываются и принимаются Конституции, в областях, автономных
областях, автономных округах, краях, городах федерального значения – Уставы
субъектов федерации (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ).
Наиболее важную роль среди федеральных законов, регламентирующих
порядок функционирования органов местного самоуправления, играет
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный
правовой акт является рамочным и предусматривает разработку ряда других
федеральных и региональных правовых актов в данной отрасли. Проблемы
реализации полномочий органов местного самоуправления в различных
отраслях регулируются отраслевым законодательством.
Большое значение в регламентации конституционно-правовой
ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления имеют
постановления Конституционного Суда Российской Федерации. Российская
правовая система не признает напрямую акты судебных органов формами
права. Единственный легитимный способ воздействия судебной власти на
формы права – это участие в законодательном процессе. Верховный Суд РФ и
Конституционный Суд РФ обладают правомочиями вносить в
20
Государственную Думу Федерального Собрания проекты законов по предметам
своего ведения (абз. 2 ч. 1 ст. 80 ФКЗ«О Конституционном Суде Российской
Федерации») [3]. Судебные органы, обнаружив пробелы в законодательстве,
обобщают в пленумах эти пробелы и готовят рекомендации по их устранению,
оформляют свои выводы соответствующим проектом закона.
Выявляя пробел в законодательстве, Конституционный Суд РФ может
толковать Конституцию РФ. Такой акт официального толкования может
включать в себя отсутствующие правовые нормы, с учетом всех имеющих норм
права. Существенное право Конституционного Суда РФ – признавать акты
недействующими, по причине их несоответствия Конституции Российской
Федерации. Данное направление деятельности Конституционного суда РФ
часто определяется как «отрицательное» правотворчество, т.е.
Конституционный Суд Российской Федерации не обладает правомочиями на
разработку новых правовых норм, но вправе отменять их.
Аналогичные полномочия на региональном уровне федерации выполняют
конституционные (уставные) суды субъектов федерации. В функции
конституционных (уставных) судов субъектов федерации входит разрешение
вопросов соответствия нормативных правовых актов органов местного
самоуправления субъекта Российской Федерации Конституции (Уставу)
субъекта Российской Федерации.
В субъектах Российской Федерации разрабатываются и принимаются
законы и подзаконные акты, регламентирующие вопросы создания и
функционирования местного самоуправления, а также определения их
ответственности. Порядок формирования и функционирования органов
местного самоуправления устанавливается не только уставами муниципальных
образований, но также региональными законами о местном самоуправлении,
законами о выборах или специальными правовыми актами о порядке отзыва
депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления должны
соответствовать уставу муниципального образования, в котором
21
устанавливаются структура и порядок формирования органов местного
самоуправления, их полномочия и наименование; гарантии участия населения в
решении проблем местного уровня. Кроме того, на уровне муниципальных
образований принимаются нормативные акты, уточняющие и дополняющие
порядок функционирования органов муниципального самоуправления.
1.3. Формы и методы взаимодействия региональных органов
государственной власти и местного самоуправления
Нормативно-правовую базу функционирования органов местного
самоуправления составляют: Европейская хартия местного самоуправления
Конституция Российской Федерации; Федеральный закон от 6 октября 2003 г.
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации», другие федеральные правовые акты нормативного
характера, Конституции (Уставы) субъектов федерации, а также региональное
законодательство в данной сфере. Правовая основа местного самоуправления в
нашей стране в целом сформирована, дальнейшее совершенствование
законодательства в этой сфере связано с повышением качества правового
регулирования, устранения имеющихся пробелов и противоречий.
Конкретные полномочия органов государственной власти Российской
Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления закреплены в ФЗ
№ 131 от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации». В них дан исчерпывающий
перечень полномочий. Отступление от него и совершение действий за его
пределами недопустимо.
Приоритетным направлением в деятельности федеральных и
региональных органов государственной власти на современном этапе является
правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления
и контроль за исполнением соответствующего законодательства. На
федеральном уровне уже принят ряд федеральных законов. Среди них: об
22
общих принципах организации местного самоуправления, об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме, о
муниципальной службе и ряд других.
Ряд субъектов Российской Федерации в развитие федеральных законов по
вопросам местного самоуправления приняли свои законы, создав во многих
случаях широкую законодательную систему по этим важным вопросам.
Значительная роль органов государственной власти заключается в
обеспечении гарантий местного самоуправления. Суть гарантий состоит в том,
чтобы обеспечить правовыми средствами организационную и финансово-
материальную самостоятельность местных сообществ и их органов в решении
вопросов местного значения, защиту прав местного самоуправления и создание
благоприятных условий для их наиболее полного осуществления.
Прежде всего, органы государственной власти должны обеспечить
реализацию установленных законодательством таких наиболее значимых
гарантий для местного самоуправления, как удовлетворение основных
жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению
муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных
государственных социальных стандартов; обеспечение муниципальным
образованиям минимального местного бюджета на основе нормативов
минимальной бюджетной обеспеченности; компенсация дополнительных
расходов муниципальных образований, возникших в результате решений,
принятых органами государственной власти. Однако обеспечение этих
гарантий из-за социально-экономического кризиса в России пока производится
лишь частично. Примером взаимодействия может служить созданный и
действующий Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации -
федеральный координационный центр при Президенте Российской Федерации,
обеспечивающий рассмотрение важнейших вопросов развития местного
самоуправления и подготовку соответствующих предложений Президенту
Российской Федерации. К основным задачам Совета отнесена разработка
государственной политики и мер по ее реализации [16].
23
Очень жаль, что подобные органы либо вообще не существуют, либо
существуют лишь на бумаге в регионах России.Целесообразным является и
взаимодействие муниципальных органов с территориальными подразделениями
органов государственной власти субъектов РФ. Однако здесь существует ряд
проблем, в первую очередь, что в ряде регионов государственная власть и
муниципальные органы находятся в противостоянии интересов, что,
естественно, создает сложности в существовании единой согласованной
публичной власти в регионе. Таким образом, развитие института местного
самоуправления должно являться одним из основных направлений
государственного строительства, а также важнейшим фактором, способным
оказать существенное влияние на дальнейшее развитие федерализма в России.
Еремеев Д., Слепова В. выделили формы и методы взаимодействия
региональной власти и органов местного самоуправления в РФ,
представленные в таблице 1 [21].
Таблица 1
Формы и методы взаимодействия региональных органов
государственной власти с органами местного самоуправления в
Российской Федерации
Формы взаимодействия
Методы взаимодействия
Образовательные
Обучающие программы, семинары муниципальных
служащих
Консультативные
Выезды в муниципальные образования для оказания
методической помощи
Контрольно-ревизионные
Контроль соблюдения действующего
законодательства, ведение регистра муниципальных
правовых актов
Организационно-
кадровые
Координация в сфере муниципальной службы, запрос
и анализ информации, содействие в организации и
проведении избирательных комиссий
Принятие нового закона о местном самоуправлении обусловило
необходимость для органов государственной власти субъектов Российской
Федерации и, прежде всего, органов законодательной (представительной)
власти предпринять необходимые меры законодательного регулирования,
связанные с реформой местного самоуправления на региональном уровне.
24
Глава 2. Анализ взаимодействия органов государственной
власти с органами местного самоуправления на примере
Оренбургской области
2.1. Общая характеристика органов местного самоуправления
Оренбургской области
Рассмотрим особенности органов местного самоуправления на примере
Оренбургской области.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность,
подконтрольность органов местного самоуправления города Оренбурга, а также
иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются
настоящим Уставом и решениями Оренбургского городского Совета в
соответствии с законом Оренбургской области. Изменение структуры органов
местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения
изменений и дополнений в Устав.
В соответствии со статьей 26 Устава Оренбургской области
«…Оренбургский городской Совет является представительным органом
муниципального образования «город Оренбург», наделенным собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения…»
В соответствии со статьей 27 Устава в исключительной компетенции
Оренбургского городского Совета находятся:
«..1) принятие Устава муниципального образования "город Оренбург" и
внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение бюджета города и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в
соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
4) утверждение стратегии социально-экономического развития
муниципального образования «город Оренбург»;
5) определение порядка управления и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной собственности;