55
распространения на всей территории Российской Федерации принципов
местного самоуправления. Серьезной проблемой народовластия является
отсутствие фактического контроля со стороны населения за органами местного
самоуправления.
Именно контроль за деятельностью органов местного самоуправления и
возможность давать оценку, а при необходимости принимать меры
юридической ответственности к главам муниципальных образований являются
важной составляющей народовластия. В качестве методов обучения
народовластию возможны: научные и практические конференции, съезды,
собрания, сходы, устная и письменная пропаганда через газеты и электронные
средства информации.
Для воплощения модели внедрения населения в процесс местного
самоуправления необходимо принять закон субъекта Российской Федерации, в
котором будет предусмотрена обязанность органов местного самоуправления
информировать каждого жителя о состоянии дел муниципального образования.
Помимо сведений, находящихся на сайтах администраций в сети интернет,
необходимо вкладывать листовки в почтовые ящики, вывешивать отчеты о
распределении денежных средств на информационные стенды, расположенные
на домах и т.п. Заинтересованность граждан в получении информации будет
способствовать повышению их политической культуры. Приблизить население
к местному самоуправлению могли бы сами муниципальные служащие. К
сожалению, низкий уровень коммуникативных навыков у муниципальных
служащих не способствует решению данной проблемы.
Назрела необходимость в реформе кадрового обеспечения местного
самоуправления. Требуется реализация программы непрерывного образования
муниципальных служащих. Необходима достаточно многочисленная прослойка
квалифицированных специалистов в области коммунального хозяйства,
управления и финансов. Такая нехватка специалистов не может быть
компенсирована даже за счет огромных финансовых вливаний. Кроме того,
проблемой формирования местного самоуправления как самостоятельного
56
звена единой системы власти в государстве является отсутствие финансовой
стабильности.
Так, финансирование муниципальных образований происходит за счет
средств, поступающих из центра и субъектов в виде отчислений от
федеральных и региональных налогов, дотаций и субвенций. При этом в
бюджетном устройстве России местные налоги образуют незначительную часть
в доходах собственных бюджетов. В соответствии с действующим
законодательством только земельный налог и налог на имущество физических
лиц полностью поступают в местные бюджеты. Эти налоги стабильны в своих
поступлениях, но отличаются низкой мобильностью налоговой базы. В этой
связи, практически основными источниками доходов муниципальных
образований являются поступления от продажи и аренды имущества,
находящегося в муниципальной собственности. Следующая проблема связана с
непропорциональным распределением финансовых средств между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления.53 Г. Ф. Скрипкин54 предлагает решить ее, реализовав
принцип бюджетного федерализма, путем равномерного распределения
доходов между тремя уровнями (Россия – субъект Федерации – местное
самоуправление) в соотношении 1:3. Представляется обоснованным, что
именно такое распределение доходов в состоянии разрешить проблему
дефицита денежных средств на территории муниципального образования.
Вместе с тем на законодательном уровне данное предложение не
рассматривалось.
Местный налог на недвижимость, по мнению ряда экономистов, будет
эффективным механизмом стимулирования инвестиций в объекты
недвижимости, развития муниципальной инфраструктуры и контроля за
операциями с недвижимостью. Также следует обязать субъекты Российской
Федерации переводить денежные средства от транспортного налога в размере
30% на местный уровень. Включение данных налогов не позволит разрешить
всех финансовых проблем муниципалитета, однако будет способствовать
57
частичному увеличению налоговой базы местных бюджетов. Значимой
проблемой является передача муниципальным образованиям государственных
функций с необходимыми для их выполнения финансовыми ресурсами.
Фактически функции передаются, а средства для их реализации – нет.55 В этой
связи целесообразно привлекать к ответственности должностных лиц, которые,
передавая подобные полномочия, не передают финансовые ресурсы для
реализации этих полномочий.
Подводя итоги вышеизложенного, решить обозначенные проблемы
возможно путем принятия федерального закона, регламентирующего принципы
взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской
Федерации с органами местного самоуправления. Повышение уровня
политической культуры населения, формирование его политической
активности в решении вопросов местного значения возможно посредством его
вовлечения в процесс принятия решений по вопросам обеспечения жизненно
важных интересов муниципального образования. Финансовой
самостоятельности муниципального образования будет способствовать перевод
в местные налоги налога на недвижимость и единого налога на вмененный
доход для всех видов деятельности.
3.2. Формирование рекомендаций по совершенствованию
взаимодействия государственного управления и местного самоуправления
в области
На основании выдвинутых проблем, предполагается следующее их
решение:
1. Законодательное регулирование деятельности органов местного
самоуправления должно прорабатываться тщательно, органами
государственной власти федерального уровня управления (Государственная
Дума РФ, Совет Федерации РФ, Правительство РФ). На региональном уровне
58
управления органы законодательной и исполнительной власти должны давать
свои предложения и вносить замечания в части законодательной инициативы.
2. Объем властных полномочий должен распределяться в соответствии с
нормативно-правовой базой.
3. Политические отношения в регионе не должны влиять на деятельность
и работу органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления
самостоятельны в части решения своих проблем.
4. Рекомендуется органам местного самоуправления привлечь население
в процессы деятельности путем разработки алгоритма взаимодействия,
разработки программ, сбора информации, предложений, проведения опросов.
Передавать эти предложения на региональный уровень.
5. Органам местного самоуправления учитывать интересы местного
населения, особенности территории, особенности местных традиций (в
соответствии с ФЗ 131 «Об общих принципах организации местного
самоуправления».
6. В работе органов местного самоуправления и органов государственной
власти должен действовать принцип информационной открытости власти.
Рекомендуется размещать информацию о деятельности органов местного
самоуправления на официальном сайте, публиковать пресс-релизы,
взаимодействовать со средствами массовой информации, проводить личные
приемы граждан.
7. Рекомендуется оптимально использовать ресурсную базу, наладить
взаимоотношения с частными предприятиями в рамках распределения
ресурсного потенциала
8. Рекомендуется пересмотреть налоговую базу, дать свои предложения
по распределению налогов органам исполнительной и законодательной власти
федерального и регионального уровней управления.
9. Органам государственной власти взять на контроль деятельность
органов местного самоуправления. Министерству внутренней политики
59
региона тщательнее отслеживать политические процессы, происходящие в
муниципальных образованиях.
Принципиальной новацией законодательства о местном самоуправлении,
появившейся в 2014 г., стала норма п. 1.2 ч. 1 ст. 17 Федерального закона №
131-ФЗ, согласно которой законами субъекта РФ может осуществляться
перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и
органами государственной власти субъекта РФ. Перераспределение
допускается на срок не менее рока полномочий законодательного
(представительного) органа государственной власти субъекта РФ. В статье
оговариваются сферы деятельности, по которым перераспределение не
допускается, т.е. вопросы местного значения были разделены на
«обязательные», по которым полномочия не могут перераспределяться, и
«факультативные», где это возможно. Большинство вопросов местного
значения попало именно во вторую группу.
Однако можно сделать вывод, что такое перераспределение направлено
только в одну сторону – передачи части полномочий по вопросам местного
значения к субъектам РФ и поэтому должно именоваться как «изъятие». Для
органов государственной власти субъектов РФ открылись широкие
возможности принудительно и без реального обсуждения с общественностью
изъять у органов местного самоуправления широкий круг полномочий. Но, как
правило, изымаются не те вопросы, в которых органам местного
самоуправления более всего нужна помощь (противодействие терроризму,
предоставления жилья работникам полиции и т.д.), а те, в которых крутятся
деньги.
С учетом изложенного предлагается:
1. провести терминологическую экспертизу Федерального закона №
131-ФЗ и связанных с ним федеральных актов на предмет четкого
разграничения понятий «вопросы местного значения» и «полномочия».
Максимально упростить формулировки вопросов местного значения, оставив в
них только определение сфер деятельности и организацию предоставления
60
услуг в этих сферах, исключая при этом расплывчатые формулировки такие,
как «создание условий», «участие в….», «содействие…».
2. провести выработку принципов появления, наполнения правовым,
функциональным и ресурсным содержанием предметов ведения и полномочий,
отнесения их к тому или иному уровню власти, а также ликвидации устаревших
и не оправдавших себя предметов ведения и полномочий. В качестве правового
инструмента оптимизации процесса взаимодействия органов государственной
власти субъекта следует рассматривать регламентацию взаимоотношений
органов исполнительной власти субъекта Федерации и органов местного
самоуправления. В статье 17 Федерального закона № 131-ФЗ оставить только
полномочия, не привязанные к конкретной сфере деятельности: принятие
устава, бюджета, установление местных налогов и сборов, учреждение
муниципальных предприятий и учреждений и т.п. Перечни всех остальных
полномочий органов местного самоуправления перенести в отраслевые законы,
а в Федеральном законе № 131- ФЗ при формулировании конкретных вопросов
местного значения приводить ссылки на отраслевые законы, в которых
приводятся эти перечни (подобно примерам решения вопросов по
теплоснабжению, водоснабжению и водоотведению).
3. исключить из перечней вопросов местного значения вопросы, не
свойственные муниципальному уровню, такие как профилактика терроризма и
экстремизма, предоставление помещений для работы участковым
уполномоченным полиции, а также жилых помещений таким работникам и
членам их семей, создание и содержание аварийно-спасательных служб и
формирований, мобилизационная подготовка муниципальных предприятий и
учреждений, организация переработки и утилизации бытовых и промышленных
отходов, лесной контроль. Соответственно, исключить из отраслевых законов
полномочия органов местного самоуправления по этим вопросам. Данные
вопросы могут быть отнесены к ведению органов местного самоуправления в
каждом конкретном случае только в виде отдельных государственных
61
полномочий, переданных в установленном порядке органами государственной
власти субъектов с советующим финансированием.
Возвратить в ведение городских округов и муниципальных районов (в
форме делегированных полномочий) организацию предоставления услуг в
важнейших отраслях социальной сферы: социальная поддержка и социальное
обслуживание отдельных групп населения, первичное здравоохранение, опека и
попечительство. В этих отраслях должны функционировать муниципальные
учреждения. Правовое регулирование и финансирование исполнения указанных
функций осуществлять на уровне субъектов РФ по аналогии с моделью,
принятой в настоящее время в сфере школьного образования.
5 определить четкий порядок и процедуры перераспределения отдельных
полномочий по вопросам местного значения между органами местного
самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ, с тем чтобы
это было действительно перераспределение, а не принудительное изъятие.
Кроме того, в Федеральном законе следует выделить вопросы, которые
находятся в исключительном ведении местного самоуправления, и вопросы
совместного ведения субъекта РФ и местного самоуправления. Определенные
шаги в этом направлении законодателем уже сделаны. Статьями 84, 85, 86, 87
Бюджетного кодекса РФ определены виды расходов, финансирование которых
происходит либо исключительно и отдельно из федерального бюджета,
бюджета субъекта РФ или местного бюджета, либо совместно из бюджетов
всех уровней. Эти расходы уже не совпадают с перечнем вопросов местного
значения, предусмотренным ст.7 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в РФ».
62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Публичная власть в Российской Федерации предполагает наличие как
минимум двух уровней ее реализации – государственный и местный.
Реализация государственной власти осуществляется на федеральном и
региональном уровнях. Согласно ст. 12 Конституции РФ, в Российской
Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в
пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления
не входят в систему органов государственной власти. Местная власть
осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других
муниципальных образований.
В процессе исторического развития в разных странах формировались
разнообразные системы и модели местного самоуправления (МСУ), отличием
которых друг от друга являлись механизмы формирования органов МСУ,
системы полномочий муниципальных органов, конфигурации форм
непосредственной и представительной демократии, характер взаимоотношений
муниципальных органов с органами государственной власти. Однако, к концу
XX века, для которого характерны процессы глобализации, определенное
сближение политико-правовых систем и выработка универсальных
международно-правовых норм, государства пришли к своеобразному
компромиссу по поводу наиболее фундаментальных ценностей и принципов
МСУ, подписав «Европейскую хартию местного самоуправления» и обобщив в
ней многообразный национальный опыт, концентрирующий в себе наиболее
эффективные механизмы развития местных сообществ. Под МСУ в данном
нормативно-правовом документе понимается «право и реальная способность
органов местного самоуправления регламентировать значительную часть
публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою
ответственность и в интересах местного населения».
Государственная власть распространяется и на другие уровни публичной
власти, что не исключает самостоятельность местного самоуправления.
63
Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно
осуществляться не в направлении его участия в решении вопросов местного
значения, а в направлении усиления роли в координации всех процессов
федеративного строительства, оказывающих влияние на развитие
муниципальных образований.
Особенность органов местного самоуправления заключается в наличие
собственной легитимности, так как они формируются либо непосредственно
населением, либо при его участии и действуют в рамках собственных
полномочий. Органы местного самоуправления реализуют данные полномочия
по своему усмотрению (в зависимости от их финансовых возможностей), более
того, как справедливо отмечает шведский исследователь С.С. Ландстрем,
«осуществление таких полномочий собственно и является местным
самоуправлением». К ним чаще всего относят различные виды обслуживания
населения и организацию его досуга, например, коммунальное, жилищное
строительство, ремонт домов, создание коммунально-бытовых предприятий,
организацию общественного транспорта, поддержку социально незащищенных
слоев населения, назначение из муниципальных средств доплат к пенсиям и
пособиям, организацию зрелищных мероприятий, развитие художественной
самодеятельности, обеспечение работы спортивных площадок, бассейнов,
театров, библиотек и т.п. Отличительной особенностью собственных
(факультативных) полномочий от делегированных является определение
первых непосредственно на местах, а не установление их сверху.
Целью государственной политики в области местного самоуправления в
Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития местного
самоуправления и повышения эффективности его деятельности как
необходимых условий становления экономически и социально развитого
демократического государства. Хотя указанная цель была обозначена в
основных положениях государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации еще в 1999 г., она не утратила
64
актуальности и сегодня. В законодательстве субъектов Российской Федерации
она также находит свое отражение.
Федеративное устройство в Российской Федерации предполагает наличие
принципа разделения власти в системе государственного управления. Власть
делится на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. За
каждой из ветвей закреплены свои полномочия, компетенция, предметы
ведения. Для того чтобы на всей территории Российской Федерации было
равномерное развитие, нужно организовать систему взаимодействия органов
власти. В настоящее время на первый план выдвигаются задачи разработки,
отладки и запуска механизмов оптимального взаимодействия между органами
власти.
Опираясь на законодательство Российской Федерации можно определить
возможность и необходимость взаимодействия. В настоящее время во
взаимоотношениях муниципальной и государственной власти существуют
следующие проблемы:
1. Финансовая зависимость органов местного самоуправления от органов
государственной власти. С каждым годом органы местного самоуправления все
более чаще не могут оплатить все свои задолженности. Органы
государственной власти субсидируют деятельность местных органов. Для
решения этой проблемы нужно пересмотреть механизм налоговой базы,
механизм развития бизнеса на территории муниципальных образований.
2. Для решения проблем взаимодействия требуется проведение
совместных совещаний (также в режиме видеоконференцсвязи), создание
рабочих групп, деятельность комиссий, проведение взаимных консультаций,
заключение соглашений о взаимодействии, взаимное представительство сторон,
согласование кандидатур на руководящие должности органов местного
самоуправления.
3. Передача части своих полномочий в соответствии с Конституцией
Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством. Для
более эффективного управления органы государственной власти могут