5
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 6
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МУНИЦИПАЛЬНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ 8
1.1. Сущность и содержание государственного управления и
муниципального самоуправления 8
1.2. Условия развития местного самоуправления 17
1.3. Правовые основы взаимодействия региональных органов
государственной власти и местного самоуправления 21
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕХАНИЗМА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОРГАНОВ (НА ПРИМЕРЕ
ТГМБУ «РАДУНИЦА») 29
2.1. Характеристика ТГМБУ «Радуница» 29
2.2. Структура органов местного самоуправления 34
2.3. Взаимодействие государственных и муниципальных органов
управления 44
ГЛАВА 3. РАССМОТРЕТЬ ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО
УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ 55
3.1. Проблемы развития похоронного дела в России и перспективы
государственно-частного партнерства в отрасли 55
3.2. Рассмотреть проблемы ТГМБУ «Радуница» и разработать
рекомендации по их решению 67
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 74
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ 76
ПРИЛОЖЕНИЕ 80
6
ВВЕДЕНИЕ
В Конституции Российской Федерации нормы, посвященные местному
самоуправлению, выделены в отдельную главу №8 "Местное
самоуправление", она раскрывает основные принципы организации и
функционирования местного самоуправления, как особой публичной власти,
независимой от государства и осуществляющей свои задачи. Органы
местного самоуправления в соответствии со ст. 12 Конституции Российской
Федерации не входят в систему органов государственной власти, но не
следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет
собой единый механизм. Из этого следует, что самостоятельные уровни
власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом.
Существуют сферы общественных отношений, в которых невозможно
организовать управление только на государственном или только на
муниципальном уровне. Взаимоотношения органов государственной власти
субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления
являются одной из наиболее важных проблем системы местного
самоуправления. От их правильного решения зависит эффективность
осуществления публичной власти в России.
Среди работ, посвященных исследованиям взаимоотношений региональных
и местных органов власти в современной России, следует, прежде всего,
выделить монографию В. Гельмана, С. Рыженкова, Е. Белокуровой, Н.
Борисовой «Автономия или контроль?».
После вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. №
131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" (с 2006 года) были опубликованы результаты
исследований, посвященных оценке процесса реформирования местного
самоуправления в России, в которых подводятся первые итоги проводимой
реформы и формулируются рекомендации по преодолению выявленных
практикой недостатков в практике внедрения Федерального Закона №131 (В.
Глазычев, Л. Рагозина, Н. Косарева, М. Либоракина). Эти работы основаны
7
на фактических данных о состоянии местного самоуправления в различных
регионах Российской Федерации.
Цель работы – комплексный, анализ института взаимодействия
государственной власти и местного самоуправления в Российской
Федерации, включая анализ осуществления органами местного
самоуправления отдельных государственных полномочий.
Задачи дипломного исследования, вытекающие из поставленной цели:
Определить сущность и содержание взаимодействия
государственного управления и муниципального самоуправления.
Исследовать организацию взаимодействия государственного
управления и муниципального самоуправления (на примере ТГМБУ
«Радуница»).
Охарактеризовать выявленные проблемы взаимодействия
государственного управления и местного самоуправления на примере
ТГМБУ «Радуница».
Обосновать предложения по развитию взаимодействия
государственного управления и муниципального самоуправления на примере
ТГМБУ «Радуница».
Объект исследования – общественные отношения в области
государственного и муниципального управления (на примере ТГМБУ
«Радуница»).
Предмет исследования – взаимодействие органов государственного и
муниципального управления.
Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из
введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.
8
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
И МУНИЦИПАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Сущность и содержание государственного управления и
муниципального самоуправления
Под системой государственного и муниципального управления
понимаются единство и взаимосвязь органов государственного и
муниципального управления и тех управляемых объектов, в отношении
которых они реализуют свои управляющие воздействия: их сохраняют,
изменяют или развивают. Практически в такой системе осуществляется
сложное взаимодействие между органами государственного и
муниципального управления и управляемыми объектами, в которое каждая
из сторон вносит свой «вклад».
Главное в этой системе не просто ее соответствие каким-то образцам
(европейским или американским, китайским или японским и т.д.), а
эффективность ее управляющих воздействий в целях обеспечения
целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития
общества в целом.
Государственное управление как обширное, сложноорганизованное
общественное явление, в которое в качестве его части входит местное
самоуправление, становится самостоятельной и очень важной отраслью
научного знания.
Поэтому в учебниках обычно употребляется обобщенное понятие
«государственное и муниципальное управление». При рассмотрении
вопросов муниципального управления акцент делается на концепции
местного самоуправления, которая по всем своим элементам и взаимосвязям
(по историческому и международному опыту) непосредственно прилегает к
государственному управлению и является его низовым и самым
демократическим уровнем.
Государственное управление можно определить, как практическое,
9
организующее и регулирующее воздействие государства на общественную
жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или
преобразования, опирающееся на его властную силу.
Таким образом, система гос. управления функционирует на основе
общих для федеральных и региональных органов целей и принципов
осуществления государственно-властного воздействия на жизнедеятельность
населения, выраженных обычно в правовых формах, и включает [4]:
а) систему государственных органов (федеральных и региональных);
б) систему государственной службы;
в) совокупность реализуемых государственными органами функций и
используемый комплекс методов, средств и ресурсов;
г) систему прямых и обратных связей между субъектами и объектами
управления, а также необходимые при этом информационные потоки,
документооборот и т.д.
Государственное управление, как форма реализации прерогатив
государства его органами и должностными лицами в общей системе
социального публичного управления, является основной сферой действия и
применения норм административного права Шодиева.
Муниципальное управление представляет собой целостную систему
общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией
населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы
устройства и функционирования муниципальной власти.
Муниципальное управление осуществляется в пределах
муниципального образования (городское, сельское поселение, несколько
поселений, объединенных общей территорией), где имеется муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные органы местного
самоуправления [5].
В муниципальном управлении субъектом являются органы местного
самоуправления, объектом - муниципальное образование, а главной целью -
повышение уровня и качества жизни населения, в местном самоуправлении
10
субъект и объект - население муниципального образования, цель -
самостоятельное решение вопросов местного значения. Все это регулируется
нормами муниципального права.
Из перечисленных характеристик следует, что муниципальное
управление - это деятельность выборных и других органов местного
самоуправления по управлению муниципальной собственностью, объектами
муниципального хозяйства, формированию и исполнению местного
бюджета. А также иной их деятельностью в различных сферах
муниципального образования, направленной на обеспечение
жизнедеятельности населения, решения других вопросов местного значения,
включая и вопросы организации своей работы, муниципальной службы.
В целом можно утверждать, что муниципальное управление - это
управленческая деятельность, базирующаяся на муниципальном праве,
муниципальной службе и муниципальной собственности.
Местное самоуправление относится к ряду управленческих явлений,
призванных целеполагать, организовывать и регулировать коллективную и
общественную жизнедеятельность в рамках муниципальных образований [6].
В целом можно утверждать, что в системе государственного
управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со
своими органами и объектами управления, их компетенцией, правовым
статусом, формами и процедурами организации, материально-финансовым
обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами.
Но именно подсистема, которая «снизу» связана с населением-носителем и
источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а
«сверху» - с органами государственной власти. Благодаря этому сохраняются
системность государства, системность общества и системность
государственного управления.
Функционирование системы государственного и муниципального
управления - сознательное, целенаправленное воздействие государственной
власти и местного самоуправления на общество для реализации своих целей,
11
задач и функций. Это воздействие осуществляется законодательной,
исполнительной, распорядительной и судебной работой государственных
органов и органов местного самоуправления, в основе которого, находится
профессиональная деятельность по осуществлению их полномочий.
Местное самоуправление в государстве используется преимущественно
для выполнения трех основных функций. Во-первых, для выполнения
функции непосредственного обеспечения нормальных условий
жизнедеятельности населения: обеспечение жильем, благоустройство
территории, предоставление коммунальных услуг, услуг местного
транспорта и связи, создание условий для получения основного общего
образования, необходимой медицинской помощи, торгового, бытового,
культурного обслуживания населения и т.п. Данные задачи местная власть
способна решать более оперативно и эффективно, так как имеет наиболее
полное представление о потребностях населения и местных условиях. Во-
вторых, местное самоуправление необходимо для более полного и
эффективного привлечения и использования местных человеческих,
природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное использование этих
ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса, увеличению
налоговой базы, уменьшению безработицы, повышению благосостояния
населения. Хотя масштаб местных ресурсов невелик, в целом по стране они
составляют значительную величину. Местное самоуправление необходимо
для обеспечения функционирования обратной связи в государственном
управлении, т.е. для организации непосредственного взаимодействия с
населением.
Главной целью муниципального управления является повышение
уровня и качества жизни населения муниципального образования [7, 53 с.].
Природа публичной власти предполагает для Российской Федерации
наличие как минимум двух уровней ее реализации - государственный и
местный. Государственная власть реализуется на федеральном и
региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских,
12
сельских поселениях и на территории других муниципальных образований.
Вместе с тем распространение государственной власти проникает и на другие
уровни публичной власти, что, однако, не подменяет и не исключает
самостоятельность местного самоуправления. Справедливо отмечается в
литературе, что усиление роли государства в отношении муниципальных
образований должно осуществляться не в направлении его участия в
решении местных вопросов, а в направлении усиления роли государства в
координации всех процессов федеративного строительства, оказывающих
влияние на развитие муниципальных образований.
Муниципальное управление будет эффективным только тогда, когда
государство не только законодательно оформит функции местного
самоуправления, но и создаст условия для самостоятельного формирования и
функционирования муниципалитетов, гарантирует им их автономный статус
и исключит как включение местного самоуправления в государственно-
управленческую систему, так и возможное смешение государственных и
муниципальных функций. В противном случае нам придется признать
отсутствие важного качества местного самоуправления - самостоятельности,
а следовательно, и отсутствие местного самоуправления как такового.
Местное самоуправление есть автономная деятельность
самоорганизующегося населения. Муниципалитеты имеют относительно
децентрализованный характер организации, однако трудно согласиться с тем,
что они являются продолжением государства в территориальных общностях.
Нельзя назвать местное самоуправление и элементом государственного
устройства, поскольку оно не определяет территориальную характеристику
государства, функционирует в пределах муниципальных образований и
выполняет отличные от государства функции [8, 89 с.].
Муниципалитеты действительно могут рассматриваться как фундамент
государства и элемент его конституционного механизма. Однако если мы
признаем их продолжением государства на местах, то тем самым
перечеркнем идею самостоятельного и ответственного местного
13
самоуправления в России. Отношения государства и местного
самоуправления должны развиваться на паритетной основе, где государство
призвано играть ведущую роль, законодательно регулируя, поддерживая и
гарантируя местное самоуправление.
Конституция РФ называет два типа муниципальных образований -
городские и сельские поселения, в пределах которых осуществляется местное
самоуправление. Границы территорий муниципальных образований
устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в
соответствии с требованиями, предусмотренными Федеральным законом.
Одним из важнейших таких требований является введенный Законом 2003 г.
принцип осуществления местного самоуправления на всей территории
России в поселениях, муниципальных районах, городских округах и
внутригородских территориях городов федерального значения.
Следовательно, это означает, что практически вся территория субъекта РФ
должна быть разграничена между муниципальными образованиями.
Законодательство о местном самоуправлении динамично меняется, и не
выработано единого подхода в определении статуса муниципальных
образований.
ФЗ 1995 г. "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" вводил обобщающее понятие
муниципального образования как городское или сельское поселение, в
пределах которого осуществляется местное самоуправление, имеются
муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы. Причем
законодатель не различал муниципалитеты по уровням в отличие от ФЗ 2003
г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации", который установил двухуровневую систему
местного самоуправления, определив достаточно подробно компетенцию
каждого вида муниципального образования. Однако Закон 2003 г. в отличие
от прежнего не дает определение муниципального образования,
ограничиваясь лишь установлением типов территориальных единиц, которые
14
являются муниципальными образованиями. По-прежнему остается целый ряд
муниципальных образований, правовой статус которых регулируется
отдельными ФЗ (закрытые административно-территориальные образования -
ЗАТО, города-наукограды, приграничные территории).
В соответствии с новым законом местное самоуправление
осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских,
сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на
внутригородских территориях городов федерального значения.
Соответственно первым уровнем местного самоуправления являются
городские и сельские поселения, вторым муниципальные районы и городские
округа с районным муниципальным делением.
Что касается отношений государственных органов с местными
органами власти, то, прежде всего, важно обратить внимание на
конституционные принципы [9, 76 с.]:
- признания, самостоятельности и гарантированности местного
самоуправления в России;
- отделения его от государственной власти (ст. 12 Конституции РФ);
самостоятельного определения населением структуры органов
местного самоуправления;
- возможности наделения органов местного самоуправления
отдельными государственными полномочиями (ст. 131, 132 Конституции
РФ).
Условно к ним можно отнести и принцип разделения властей (ст. 10
Конституции РФ), который реализуется в отделении местного
самоуправления от государственной власти, проявляясь в вертикальном
разграничении предметов ведения и полномочий. Однако можно согласиться
с мнением о том, что данный принцип по горизонтали не должен
распространяться на муниципальную власть. Потому и предложения о
строгом разграничении представительной и исполнительной власти на
местном уровне, по меньшей мере, спорны с учетом того, что новый закон не