55
ГЛАВА 3. РАССМОТРЕТЬ ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
3.1. Проблемы развития похоронного дела в России и перспективы
государственно-частного партнерства в отрасли
Современный этап развития российской социально-экономической
системы на фоне общемирового экономического кризиса характеризуется
рядом негативных тенденций, среди которых: существенное сокращение
социального сектора и снижение уровня жизни, недостаточное
финансирование ряда социальных гарантий, уменьшение платежеспособного
спроса в сфере сервиса, недостаточность государственного регулирования и
инвестиций в сфере социально-значимых услуг [34, 47 с.].
К концу ХХ века роль государства в организации похоронного дела
существенно возросла. В 1996 году был принят Закон РФ «О погребении и
похоронном деле», установивший в первоначальной редакции, что:
- похоронное дело является самостоятельным видом деятельности;
- организация похоронного дела осуществляется федеральными
органами исполнительной власти, органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации, а также органами местного
самоуправления (МСУ);
- граждане имеют право на целый ряд социальных гарантий в части
погребения, включая права на волеизъявление лица о достойном отношении
к его телу после смерти, бесплатное выделение участка земли для погребения
и получение социального пособия на погребение.
Однако государство законодательно не определило федеральный орган
исполнительной власти, ответственный за организацию похоронного дела. С
развитием законодательства о местном самоуправлении и отнесении вопроса
организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения к
полномочиям органов МСУ государство практически устранилось от забот в
сфере погребения граждан и развития похоронного хозяйства. Отмена
56
лицензирования в похоронной отрасли в 2003 году, по мнению многих
экспертов, привела к падению качественного уровня обслуживания и росту
недобросовестного предпринимательства.
Общегосударственные реформы 2000-х гг., связанные с
либерализацией рынка, имели как положительные, так и отрицательные
последствия. Так, сворачивание системы государственного
(муниципального) контроля привело к заметному снижению качества в сфере
бытовых услуг, в том числе ритуальных. Серьезной проблемой остается
пребывание значительной доли рынка услуг по погребению «в тени».
Правовая база оказания ритуальных услуг, сформированная в середине
1990-х гг., сегодня устарела и не соответствует реалиям рынка, не учитывает
сложившейся практики организации похорон и работы объектов
похоронного назначения, стремительного развития производственных и
сервисных технологий. До сих пор нормативно-правовая база похоронного
дела не модернизирована в должной степени, несмотря на масштабную
работу в этом направлении со стороны профессионального похоронного
сообщества, ряда министерств и ведомств. В России так и не выработана
единая государственная политика развития сферы ритуального обслуживания
населения.
В условиях неспособности муниципалитетов должным образом
финансировать развитие похоронного хозяйства и обеспечивать четкое
выполнение всех процедур, установленных при организации похорон, а
также отсутствия гарантий для возможных частных инвесторов, похоронное
дело оказалось в критическом положении. Повсеместно наблюдаются факты
нарушения прав потребителей ритуальных услуг, навязывания услуг
(товаров) и поборов, нарушения антимонопольного законодательства,
недобросовестной конкуренции, дефицита кладбищенских земель,
отсутствия финансирования на содержание мест захоронения, некорректного
поведения работников похоронных и медицинских служб. Многочисленные
жалобы населения связаны с тем, что цены на похоронные услуги и товары
57
не соответствуют их качеству, а могилы зачастую предоставляются за взятки.
Информация о смерти граждан фактически превратилась в товар
повышенного спроса со стороны жестко конкурирующих похоронных фирм.
При этом все «черные» затраты в конечном счете возмещаются
потребителем. Противоборство частных похоронных служб с
муниципальным сектором и друг с другом часто носят криминальный
характер.
Анализ современного спроса на услуги по организации мест
захоронения указывает на необходимость переосмысления принципов
кладбищенского хозяйствования. Крайне важно восполнить пробелы в
земельном законодательстве, которое сегодня не учитывает нужд
похоронного дела. В результате, стоимость сооружения новых кладбищ
достигает сотен млн. рублей, что является запредельными суммами для
местных бюджетов.
Сегодня очевидно, что без грамотного правового регулирования и
максимального привлечения как государственных, так и рыночных ресурсов,
нормальная работа похоронной отрасли невозможна.
Построение эффективных партнерских отношений между государством
и бизнесом по совершенствованию похоронного сервиса позволит дать
новый импульс к развитию похоронной инфраструктуры и внедрению новых
форм обслуживания с привлечением внебюджетных средств. При этом
необходимо законодательно установить прозрачные процедуры и
регламенты, что обеспечит социальную защищенность граждан, гарантии для
предпринимателей, снижение уровня коррупции в похоронном деле [36, 16 –
45 с.].
Таким образом, одной из актуальных задач современности стала
разработка научно-методических и практических рекомендаций по
формированию системы государственно-частного партнерства (ГЧП) в
похоронном деле.
Ряд исследователей (П.Е. Уланов, Г.Н. Сюткин) выделяют три
58
основных этапа развития похоронного дела в современной России. Первый
связан с господствующим положением государственных (муниципальных)
похоронных служб, как было установлено в советское время [37, 56 с.]. С
развитием рыночных отношений в 1990-е гг. сформировался смешанный
рынок ритуальных услуг, характеризующийся демонополизацией и острой
конкуренцией между муниципальным и частным секторами. На третьем
этапе (с начала 2000-х) обозначился существенный количественный перевес
частных хозяйствующих субъектов на рынке – по различным оценкам до 54-
70%.
К концу 2000-х существенное влияние на развитие рынка ритуальных
услуг оказала политика, проводимая ФАС России. Правоприменительная
практика однозначно указала на то, что предприятия всех форм
собственности на данном рынке равноправны; муниципальные
специализированные службы не имеют никаких преференций по отношению
к другим участникам рынка. Было выявлено и одно из основных нарушений
антимонопольного законодательства, приводящих к рыночному дисбалансу и
коррупции, – передача ряда прямых функций муниципалитетов
хозяйствующим субъектам. По итогам анализа, проведенного ФАС России в
2009 году, в 61 субъекте РФ на территории 390 муниципальных образований
выявлены признаки нарушений статей 15 и 16 Закона о защите конкуренции,
констатирована неразвитость конкуренции на локальных рынках ритуальных
услуг.
Сегодня есть основания утверждать, что необходим переход к новому
этапу развития отрасли, в основу которого должна лечь концепция
взаимовыгодного и продуктивного ГЧП. Необходимо переосмыслить роль
федерального центра и региональной власти в преодолении кризисной
ситуации в организации похоронного дела. Очевидно, что на уровне
местного самоуправления разрешить многие проблемы не получится.
Необходимо выработать единую государственную политику развития
отрасли, установить должный контроль, использовать возможности
59
снижения общественных расходов и развития похоронного хозяйства,
связанные с широким использованием опыта негосударственного сектора и
рыночными механизмами. При этом самое серьезное внимание уделить
нормотворческой и правозащитной работе.
В пользу перехода к такому этапу говорит и то, что механизм
саморегулирования как форма ГЧП, сегодня обсуждается как реальный
инструмент управления похоронной отраслью (рисунок 4).
Рисунок 4. Структурно-функциональная схема организации
похоронного дела в Российской Федерации
Сегодня отрасль представлена более чем 10,2 тыс. похоронных
предприятий (данные Росстата за 2016 год), 54% которых имеют
негосударственную (немуниципальную) форму собственности. В стране
функционирует 76,4 тыс. кладбищ общей площадью 176,5 тыс. га, в т.ч. 68
662 открытых для захоронения (общая площадь 149 843 га). В эксплуатации
находятся 15 крематориев[35] .
В 2017 году зафиксировано 1 749 331 захоронение (86,2% от общего
количества умерших в РФ); процент кремации составил около 7.
Объем реализации ритуальных услуг в 2017 году оценивается
Росстатом более чем в 47 млрд. руб. Автор уверен, что реальная емкость
рынка значительно выше данного показателя и может достигать 80 и более
60
млрд. руб.
Проблемы организации похоронного дела обсуждаются на уровне
экспертных групп в Государственной Думе РФ и ФАС России,
межведомственных совещаний в правительстве РФ, международных и
межрегиональных конференциях и семинарах Союза похоронных
организаций и крематориев (СПОК), в рамках профессиональных
образовательных программ. В 2003 и 2007 годах проведены парламентские
слушания в Государственной Думе по вопросам применения похоронного
законодательства. Большое внимание данной теме уделяют СМИ.
По итогам анализа официальных документов, научных трудов,
материалов СПОК, различных публикаций и экспертных оценок, автором
выявлены следующие характеристики современного рынка ритуальных услуг
в России [39]:
- недостаточность нормативно-правового регулирования организации
похоронного дела (не прописаны все необходимые регламенты и процедуры,
профессиональные и квалификационные требования к кадрам);
- нет ясности в понимании и распределении функций по организации
похоронного дела и оказанию ритуальных услуг населению: часть функций
органов МСУ по решению вопросов местного значения переложена на
хозяйствующие субъекты, отсюда и мощные тенденции к монополизации
рынка со стороны аффилированных структур (муниципальных служб,
получающих преференции и незаконно выполняющих функции
муниципалитетов);
- неоднородность локальных рынков ритуальных услуг и отсутствие
стройной системы управления отраслью, а также системы статистического
учета (в том числе мест захоронения);
- нехватка финансирования на сооружение и содержание мест
погребения;
- происходит конфликт интересов между сферами ритуального
обслуживания и медициной, так как морги и патологоанатомические
61
отделения (ПАО) повсеместно пытаются подменить собой похоронные
организации;
- значительно коррумпирована организационная схема взаимосвязи
«потребитель – исполнитель», что выражается в покупке и продаже
информации о фактах смерти с целью «перехвата» клиента в условиях
жесткой конкуренции (особенно в крупных городах и мегаполисах);
- рост числа субъектов хозяйственной деятельности на фоне
устранения преференций для муниципальных служб и отсутствия
механизмов государственного (регионального, муниципального) контроля;
иногда количество похоронных служб становится избыточным;
- рост процента кремации (связан с постепенным введением новых
кремационных комплексов, а также возрастающим дефицитом городских
земель);
- рост частных инвестиций и возрастающий интерес бизнеса к
формированию и развитию объектов и инфраструктуры похоронного
хозяйства на фоне недостаточности нормативно-правового регулирования
(отсутствие гарантий для инвесторов, невозможность легально строить и
управлять определенными частными объектами похоронного назначения);
- стремление руководителей похоронных служб (и местных
администрацией) ориентировать свои предприятия на полный комплекс
ритуальных услуг: сооружение похоронных домов, останкохранилищ,
ритуальных залов и общих торговых площадок;
- рост ассортимента товаров и услуг, в том числе расширение импорта;
- развитие новых форм и методов обслуживания (новые формы
погребения);
- совершенствование технологий: производственных, сервисных,
маркетинговых, программного обеспечения, интернет-технологий (порталы,
новые продукты, социальные сети, виртуальные некрополи, интернет-
магазины и т.д.);
- рост профессионального уровня руководителей и специалистов
62
похоронных служб, связанный с регулярным участием в профессиональных
образовательных программах, специализированных отраслевых выставках,
конференциях, межрегиональных и международных семинарах и
стажировках;
- усложнение структуры спроса, связанное с общим развитием
погребальной культуры и НТП;
- расширение инструментария организации сбыта и менеджмента
качества (добровольная сертификация);
- укрепление интеграционных связей (межрегиональные оптовые сети);
- усложнение отношений собственности (применение различных
организационно-правовых форм, инвестиционных контрактов,
акционирования);
- импорт производств (сооружение производственных линий по
франшизам, например, для производства гробов);
- рост активности бизнеса (общественные объединения, диалог с
властью, нормотворчество);
- стремление экстремально минимизировать себестоимость в условиях
спада экономики.
Среди наиболее перспективных направлений развития отрасли можно
выделить:
- развитие похоронных объектов комплексного обслуживания;
- внедрение новых товаров, услуг и технологий;
- развитие кремации как экономичного и экологически безопасного
способа погребения;
- рост объемов частных инвестиций в развитие объектов похоронного
назначения, сооружение негосударственных кладбищ и кремационных
комплексов;
- объединение малого бизнеса с целью выживания на рынке;
- развитие системы профессионального образования и сертификации
персонала;
63
- развитие саморегулирования и систем корпоративных стандартов.
Отдельно следует рассмотреть вопрос организации мест захоронения,
актуальный в свете дефицита земель и отсутствия бюджетного
финансирования. Сложившаяся практика указывает на несколько типов
кладбищ по принадлежности:
- федеральные (Федеральное военное мемориальное кладбище,
Некрополь у Кремлевской стены);
- региональные (областные, краевые);
- муниципальные и межпоселенческие;
- арендованные;
- частные (на собственной земле юридических и физических лиц), в т.ч.
личные (индивидуальные) места захоронений (например, на Кавказе).
Закон о погребении всей практики не учитывает и предусматривает
наличие лишь государственных и муниципальных кладбищ. Собственники
же похоронного бизнеса, как в крупных, так и в малых городах (поселениях)
последнее время проявляют значительный интерес к этой теме, готовы
финансировать проектирование и сооружение объектов похоронного
назначения: кладбищ, крематориев, колумбариев, похоронных домов,
останкохранилищ, ритуальных залов.
Здесь целесообразно обратиться к зарубежному опыту. Автором
проанализированы основные характеристики организации похоронного дела
в Европе и США, выявлены их общие черты, сделаны выводы об отличиях
этих моделей от российской (рисунки 5, 6).
Расчет стоимости могильного участка представлен в таблице 2.
1. В западных странах определены различные формы владения
(пользования) местами захоронения. Кроме бесплатного предоставления
участков для захоронения в развитых странах применяют различные формы
их аренды и приобретения в собственность. В российском законодательстве
отсутствуют правовые нормы по пользованию местами захоронения;
каждому человеку после его смерти гарантируются предоставление
64
бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха. На каких
условиях и правах предоставляется этот участок, каким документом
удостоверяется право владения (пользования) не установлено. Такая
ситуация порождает множество проблем, связанных с содержанием мест
захоронений.
Рисунок 5. Структурно-функциональная схема организации
похоронного дела «Европа»
Рисунок 6. Структурно-функциональная схема организации
похоронного дела «Америка»