15
проводит четкого разделения между ними, предусматривает и такие модели,
при которых глава муниципального образования возглавляет местный
представительный орган.
В литературе выделяются и другие не менее важные принципы,
например принцип народовластия, при котором государственные и местные
органы являются равно-важными для народовластия как непосредственные
формы его осуществления. Выделяют также принципы рационального,
сочетания государственных и общественных интересов; согласования
приоритетов социальной, хозяйственной, финансовой, культурной политики;
обеспечения многообразия в самоуправлении народов и территорий.
Принцип сочетания государственных и местных интересов; предполагает при
отнесении тех или иных полномочий к муниципальным или
государственным органам учет приоритетности интересов в решаемых
вопросах [10, 354 с.].
Также выделяются и сферы взаимодействия государственной власти и
местного самоуправления:
- установление общих принципов организации местного
самоуправления;
- регулирование компетенции органов местного самоуправления;
- определение полномочий органов государственной власти в сфере
местного самоуправления;
- делегирование отдельных государственных полномочий органам
местного самоуправления;
- осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.
Конституционными положениями не исчерпывается федеральное
регулирование местного самоуправления. В соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72
Конституции РФ "установление общих принципов организации местного
самоуправления" находится в совместном ведении Федерации и ее
субъектов. В идеале такой подход предполагает, что Федерация издает
рамочные федеральные законы, в соответствии с которыми регионы издают
16
свои нормативно-правовые акты. Однако новый подход к разграничению
полномочий в сфере совместной компетенции вовсе не означает, что в
установлении общих принципов местного самоуправления детальная
регламентация организации местного самоуправления должна
осуществляться законами субъектов РФ. И некоторые ученые поддерживают
позицию законодателя, согласно которой общие принципы организации
местного самоуправления должны находиться в руках федерального
законодателя, а подробное регулирование местного самоуправления является
прерогативой местных органов. Более того, федеральный законодатель
может выйти за пределы общих принципов организации местного
самоуправления в интересах установления его гарантий.
Концепция взаимодействия государственных и местных органов
представляет собой обособленный пласт. При этом необходимо исходить из
того, что государственное централизованное управление и местное
самоуправление - не одно порядковые явления, они скорее противостоят друг
другу, так же как государство и гражданское общество - взаимно связанные,
но противоположные по сути образования. Потому верно замечает О.Н.
Ванеев, что самоуправление успешно функционирует там, где гражданское
общество сложилось и самоуправление не сводится лишь к деятельности
муниципалитетов, а вбирает в себя иные структуры и институты
гражданского общества.
У местного самоуправления и государства имеются ряд объединяющих
черт [11, 213 с.]:
- местная и государственная власть организованы, по
территориальному признаку;
- и первые, и вторые реализуют свое социальное назначение
посредством специальных органов, наделенных властными полномочиями;
- только государство и муниципалитеты могут устанавливать налоги и
сборы;
- только государственная и местная власти принимают в рамках своей
17
компетенции нормативно-правовые акты;
- и те, и другие имеют право применять принуждение на своей
территории.
Главной сложностью в построении эффективной модели
взаимодействия государства и местного самоуправления остается
формулировка ст. 12 Конституции РФ, отделяющей местное самоуправление
от государства. Исследователи предлагают различные варианты организации
государственного и местного самоуправления. Как указывает H.Л. Пешин,
государственная власть и местное самоуправление - разные формы единой
публичной власти, государственное управление и местное самоуправление -
суть разные формы социального управления.
1.2. Условия развития местного самоуправления
Местное самоуправление в собственном смысле не может быть
декретировано сверху. Принятые законы о самоуправлении, даже самые
идеальные - это только одно из важных условий длительного процесса
самоорганизации населения города, села, района, любого муниципального
образования. При наличии самых хороших правил, игра не получится, если
люди, которым предлагают играть, никогда в нее не играли, и никто не
заботится о том, чтобы показать, как это делается. Местное самоуправление
никогда не станет реальностью, пока местные власти, местные
предприниматели, местные жители не освоят (воспримут как свои) эти
правила и соответствующий образ мышления и действий.
Каждая страна по-своему формирует эти «правила игры», по-своему
конструирует свою систему местного самоуправления. Тем не менее,
сложилась совокупность исходных условий и факторов, которые необходимы
для становления самоуправления. Они определяют его характер и отдельные
черты, образуют в совокупности движущую силу, формируют тот
своеобразный механизм, под воздействием которого происходят
функционирование и развитие местного самоуправления. При этом влияние
18
каждого из них в отдельности теряет свою однозначность, перестает быть
линейным.
Исходные предпосылки и факторы, необходимые для становления
реального самоуправления, можно, на наш взгляд, сгруппировать в восемь
основных групп (рисунок 1).
Рисунок 1. Факторы и условия развития местного
самоуправления
Местное самоуправление занимает особое место в общей системе
управления государством. Оно осуществляет связь между государством и
населением.
Местное самоуправление обладает всеми признаками власти и прежде
всего главным – обязательностью его решений для населения,
проживающего на территории муниципального образования. Осуществление
местного самоуправления обеспечивается посредством реализации функций
муниципального управления. Для этого муниципальными сообществами
19
создаются органы местного самоуправления, которые, являясь неотъемлемой
частью общего механизма управления государством, имеют особенности по
сравнению с органами государственной власти.
Муниципальное самоуправление [12, 56 с.]:
1) является властью подзаконной, действующей в рамках
законодательства, принимаемого органами государственной власти;
2) возникает лишь в том случае, когда определены предметы его
ведения;
3) может эффективно осуществлять свои функции только при
достаточных собственных материально-финансовых ресурсах для решения
вопросов местного значения;
4) требует обязательного представительства населения в
муниципальных органах власти.
В настоящих условиях формирования российской государственности
местное самоуправление признается самостоятельной властью, производной
от государственной, действующей с позволения государства и в рамках
государственных законов.
Государство возлагает на органы местного самоуправления право и
обязанность ответственно исполнять часть общественных дел
самостоятельно и ряд государственных функций с передачей или
делегированием полномочий по принятию от имени государства
общеобязательных решений.
Формирования местной власти являет собой процесс длительный и
сложный. В современной России МСУ по-прежнему находится на стадии
формирования. Путем проб и ошибок выбираются оптимальные для
российских условий подходы к местному самоуправлению. В настоящее
время деятельность органов местного самоуправления сталкивается со
следующими трудностями: проблемы, связанные с законодательным
обеспечением деятельности органов местного самоуправления, дефицит
квалифицированных специалистов в области муниципального управления,
20
недостаточность его собственной доходной базы, отсутствие надежных
материально-финансовых основ деятельности местных органов власти.
Реформирование деятельности органов местного самоуправление
продолжается уже более 25 лет. Несмотря на положительные изменения,
проблемы остаются. Они обусловлены, прежде всего, тем, что в процессе
реформирования недостаточно учитывается разница в социально-
экономическом развитии регионов и их значительные различия по иным
признакам, таким как: размеры территории, освоенность территории,
плотность населения, климатические условия и т.д. В свете изучения
деятельности органов МСУ и проблем функционирования местного
самоуправления, большой интерес вызывает подход к выявлению проблем
Л.В. Гильченко [13, 35 с.]. Он выделяет систему факторов, препятствующих
становлению МСУ в РФ. Они представлены на рисунке 2, Приложение 1.
Деятельность органов местного самоуправления практически ни в
одном регионе не оказывает положительный экономический эффект. Следует
подчеркнуть, что проблемы экономического характера сдерживают
поступательное развитие МСУ в России. До тех пор, пока в стране
отсутствует прочная материально-финансовая база развития местного
самоуправления и сохраняется экономическая зависимость органов местного
самоуправления от федеральных и региональных органов государственной
власти, процесс ее перехода к автономной модели местного самоуправления
нельзя считать завершенным. Создание на местах организационно
обособленных от государства властных структур, пусть даже на минимально
возможном локальном уровне, – это лишь полдела. Власть должна быть
обеспечена экономически. А это означает, что судьба всей муниципальной
реформы, проводимой в стране, находится сегодня в прямой зависимости от
результатов поиска эффективных механизмов укрепления экономической
базы местного самоуправления [14, 78 с.]. Деятельность органов местного
самоуправления может стать эффективной только при наличии совместных
усилий населения, органов МСУ и государственной власти.
21
Таким образом, муниципальное управление
– это деятельность органов
местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных
интересов, осуществляемая в определенных законом формах;
организованный процесс руководства, регулирования и контроля со стороны
органов местного самоуправления за развитием общественной жизни на
данной территории.
Государственное и муниципальное управление различаются не только
тем, что осуществляются на разных уровнях организации власти, но также по
целям, задачам, субъектам и объектам управления, реализуемым функциям,
полномочиям, управленческим технологиям и процедурам. В рамках
государственного управления реализуются функции управления в различных
сферах общественной жизни: политической, экономической, социальной и
т.д.
Государственное управление в широком смысле характеризует всю
деятельность государства по организующему воздействию со стороны
специальных субъектов права на общественные отношения, т.е. это
практически деятельность органов государственной власти в масштабах
всего общества. Муниципальное управление имеет свойства более узкого
уровня: управленческое воздействие опирается на права, обязанности и
ответственность органов власти местного самоуправления и локализуется в
пределах местного сообщества, т. е. распространяется на население,
проживающее на территории определенного муниципального образования.
Муниципальное управление осуществляет функции управления, по решению
вопросов местного значения исходя из локальных интересов населения, его
исторических, национальных и иных особенностей и традиций, реализуя
закрепленные государственным правом полномочия.
1.3. Правовые основы взаимодействия региональных органов
государственной власти и местного самоуправления
По сути, взаимодействие местного самоуправления и государства
можно свести к двум основным формам: координация и государственный
22
контроль. И если координация предполагает взаимный, обоюдный характер
связи участников отношений, то государственный контроль предполагает
комплекс односторонних действий государственных органов по отношению
к местному самоуправлению. Вместе с тем с учетом централистских
тенденций правильным будет вести речь пока о переходе от методов
администрирования - "управления по вертикали" к методам
координационного сотрудничества всех участников территориального
развития.
Осуществляя взаимодействие России с субъектами РФ, государство
комплексно взаимодействует и с муниципалитетами. Можно выделить ряд
направлений влияния государства на решение муниципальными
образованиями местных вопросов [15, 69 с.]:
- государство на законодательном уровне определяет перечень
вопросов местного значения, который может изменяться;
- оказание государственной, в первую очередь финансовой, поддержки
местного самоуправления при решении вопросов местного значения;
- обеспечение режима законности и правопорядка на территории
муниципальных образований, что отразилось в ст. 72 Федерального закона
2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации" и отдельных видах государственного контроля (ФЗ о
прокуратуре, о Счетной палате и др.);
- участие органов государственной власти в формировании органов
местного самоуправления, например, назначение 1-3 членов конкурсной
комиссии на замещение должности главы местной администрации
представительным органом субъекта РФ по представлению главы региона
(ст. ФЗ №131-ФЗ 2003 г.);
- установление государственной защиты, гарантий и ответственности
выборных должностных лиц и органов местного самоуправления;
- оказание информационно-методической помощи муниципалитетам
(подготовка муниципальных служащих, содействие в открытии учебных
23
заведений, помощь в подготовке и принятии местных бюджетов и др.).
Перечень можно дополнить тем, что государство создает собственные
органы на местах, действующие наряду с муниципальными органами;
возлагает на муниципальные органы выполнение отдельных
государственных полномочий; разрабатывает и принимает финансово-
экономические федеральные и региональные программы с муниципальной
составляющей.
Поскольку в силу ст. 132 Конституции РФ местные органы могут
наделяться отдельными государственными полномочиями, следовательно,
они выполняют государственные полномочия. Федеральный закон 2003 г.
предусматривает подчиненность органов местного самоуправления органам
государства при исполнении отдельных государственных полномочий и
право органов государственной власти во внесудебном порядке отменять
акты органов местного самоуправления.
Важнейшим методом воздействия государства на местные образования
должно оставаться законодательное регулирование, где вмешательство
государственных органов в сферу местного самоуправления должно быть
минимальным. Главным критерием законодательного регулирования
является Конституция РФ, закрепляющая самостоятельность местного
самоуправления (ст. 12), но вместе с тем регулирующая правоотношения,
касающиеся муниципалитетов.
Специалисты в области местного самоуправления неоднократно
отмечали необходимость совершенствования законодательства в сфере
местного самоуправления, обращая внимание на неполноту,
несогласованность и непоследовательность законодательного регулирования
местного самоуправления, отсутствие четкого разграничения
государственных и местных полномочий, необеспеченность государственных
и судебных гарантий местного самоуправления и др.
В конституционной доктрине учредительные акты (уставы) субъектов
РФ и муниципальных образований считаются актами, регламентирующими
24
принципиальные вопросы устройства региональной и муниципальной власти
в конкретных территориях. На деле федеральный законодатель
унифицировал и детально регламентировал устройство всех уровней
публичной власти, оставив для решения в указанных "учредительных" актах
лишь второстепенные вопросы, что ставит под сомнение саму
конституционную модель децентрализации власти в России.
В качестве одной из форм взаимоотношений устанавливается
заключение договоров и соглашений между органами государственной
власти субъекта Российской Федерации и органами местного
самоуправления в порядке, установленном законом субъекта Российской
Федерации. Не вызывает сомнения, что в процессе договорных отношений
возникают тесные взаимоотношения органов государственной власти
субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления. В
настоящее время назрела потребность в разработке типовых договоров для
решения совместных задач муниципальных образований, чтобы в случае
необходимости упростить процедуру заключения договора.
Другой формой взаимодействия органов публичной власти является
создание совещательных, координационных, консультативных органов.
Задачами данных органов является оказание методической помощи,
обеспечение согласованных действий заинтересованных органов власти,
сотрудничество в целях достижения общих задач. Решения, принимаемые
комиссиями в соответствии с их компетенцией, являются обязательными для
всех органов власти, представленных в комиссии, а также для предприятий и
организаций, действующих в сфере ведения этих органов. Консультативные
органы (советы) создаются для предварительного рассмотрения вопросов и
подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер.
В Законе 2003 г. предусмотрена возможность наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, а
также контроля за их осуществлением. В уставах большинства субъектов
тоже содержатся нормы о передаче государственных полномочий органам