СОДЕРЖАНИЕ
Введение……………………………………………………………………..……….6
Глава 1. Теоретические аспекты взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления……………………………………..…...……10
1.1. Понятие и признаки государственного управления…………………………10
1.2. Сущность и основные характеристики местного самоуправления в
Российской Федерации………………………………………………………….…17
1.3. Становление и развитие системы взаимоотношений органов
государственной власти и местного самоуправления…………………………...26
Глава 2. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления……………………………………………………….…37
2.1. Понятие и принципы взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления………………………………………………………….37
2.2. Модели и формы взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления……………………………………………………….....43
2.3. Распределение полномочий по уровням государственной власти………....61
Глава 3. Особенности взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе…..67
3.1. Актуальные проблемы взаимодействия органов государственной власти
субъекта Российской Федерации и местного самоуправления………………….67
3.2. Направления совершенствования взаимодействия органов государственной
и местной власти……………………………………………………………………73
Заключение…………………………………………………………………….……80
Список использованной литературы………………………………………….…..84
6
ВВЕДЕНИЕ
В начале XXI столетия Россия определилась с основными приоритетами
своего развития на ближайшую перспективу. Были развернуты федеративная,
судебная, административная, военная, пенсионная и другие реформы. С разной
степенью подготовленности и скоростью реализации стартовали национальные
проекты в сферах здравоохранения, образования, сельского хозяйства и
жилищно-коммунального хозяйства.
Стало очевидным, что условием успеха преобразований является
модернизация всех сторон организации и деятельности Российского
государства и его институтов. Практика также показала, что эффективность
осуществления государственных программ во многом зависит от действенности
низового уровня публичного управления. Его качественное состояние
напрямую влияет на региональное развитие, обеспечивающее конкуренто-
способность не только каждой территории, но и каждого поселения, а через это
– всей страны. Кроме того, Россия вовлечена в процессы глобализации, что
предполагает учет новейших мировых тенденций в рассматриваемой сфере.
Актуальность темы исследования определена теоретической и
практической значимостью вопросов, касающихся отражения особенностей
взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и
органов местного самоуправления, происходящих в период становления и
развития в современной России местного самоуправления и его институтов.
Согласно статье 12 Конституции 1993 года
1
в Российской Федерации
признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление
в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Данная
статья является правовым основанием рассмотрения системы органов местного
самоуправления как самостоятельного уровня системы публичной власти
1
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12
декабря 1993 г. (с изм. на 21 июля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31.
– Ст. 4398.
7
России. В этой же норме заключается и основная проблема, связанная с
построением эффективной модели взаимодействия органов государственной
власти и органов местного самоуправления: насколько независимыми от
органов государственной власти являются и насколько должны быть
самостоятельными органы местного самоуправления для того, чтобы, с одной
стороны, решение задач общегосударственного значения обеспечивалось на
всей территории России; с другой стороны, чтобы независимость данных
органов при решении вопросов местного значения носила реальный, а не
декларативный характер.
Становление и развитие института местного самоуправления в
современной России является причиной внимания ученых к проблемам
местного самоуправления и различным аспектам взаимоотношений органов
местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ.
Вопросы взаимодействия и сотрудничества государственной власти и
местного самоуправления (земского и городского самоуправления)
рассматривались в трудах русских юристов конца XIX – начала XX вв. – И.Н.
Батихеева, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л. А. Велихова, А.Д.
Градовского и других.
В последние десятилетия интерес к данной проблематике существенно
возрос, что нашло отражение в растущем числе публикаций отечественных и
зарубежных исследователей по данной теме (Р.Драго, Р.Граверт, Г.В.
Барабашев, С.И. Кулиева, В.В. Шинкаренко А.И. Коваленко, В.И. Васильев,
Н.В. Постовой, А.И. Черкасов, Е.С. Шугрина, Ю.А. Дмитриев, Н.Г. Чеботарев и
др.).
В то же время, широкий спектр вопросов взаимодействия данных уровней
публичной власти по-прежнему недостаточно глубоко и всесторонне
исследован и нуждается в дальнейшей научной разработке.
Объектом исследования являются органы государственного и
муниципального управления.
8
Предметом исследования выступает административно-правовой
механизм взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления.
Целью выпускной квалифицированной работы служит исследование
особенностей взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления на современном этапы, выявление проблем и разработка
предложений по их решению.
Поставленная цель обусловила решение следующих задач:
- рассмотреть понятие и признаки государственного управления;
- определить сущность и основные характеристики местного
самоуправления в Российской Федерации;
- исследовать особенности становления и развития системы
взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления;
- изучить понятие и принципы взаимодействия органов государственной
власти и местного самоуправления;
- охарактеризовать основные модели и формы взаимодействия органов
государственной власти и местного самоуправления;
- выделить особенности распределения полномочий по уровням
государственной власти;
- выявить актуальные проблемы взаимодействия органов
государственной власти субъекта Российской Федерации и местного
самоуправления;
- предложить направления совершенствования взаимодействия органов
государственной и местной власти.
Основные методы исследования, которые использовались при
написании работы: описательный, аналитический, сравнения и обобщения.
В рамках исследования был проведен анализ нормативно-правовых актов,
публикаций, учебной и научной литературы, на основе которых
рассматривались конкретные аспекты исследуемой работы.
9
Нормативно-правовую основу исследований составили Конституция РФ;
Федеральные законы: от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
2
, от 11 апреля
1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного
самоуправления»
3
и иные нормативные и правовые акты.
Практическая значимость исследования заключается в том, что на основе
полученных теоретических выводов были предложены конкретные механизмы
совершенствования взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления.
Выпускная квалифицированная работа состоит из введения, трех глав,
заключения и списка использованной литературы.
2
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. на 3 апреля 2017 г.) //
Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 48. – Ст. 3822.
3
О ратификации Европейской хартии местного самоуправления : федеральный закон
от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 15. – Ст. 1695.
10
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1. Понятие и признаки государственного управления
Государственное управление в широком социально-политическом смысле
представляет собой тип социального управления в сфере государственной
жизни общества. Это деятельность государства по осуществлению его властной
и других функций органами, институтами всех ветвей власти, но в различной
мере и в различных формах.
В узком понимании, государственное управление – форма осуществления
функций государства как вида государственной деятельности, в рамках
которого практически реализуется исполнительная власть
4
.
В научной и учебной литературе нет общепризнанного однозначного
понимания категории «государственное управление».
Г.В. Атаманчук определяет его как практическое организующее и
регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность
людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся
на властную силу
5
.
Ряд авторов определяет понятие «государственное управление» как
практическую организующую деятельность государства на основе и во
исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-
распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом управления
6
,
другие – как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность,
4
Игнатов, В.Г. Государственная служба Российской Федерации как система, ее
правовое регулирование и проблемы реформирования / В.Г. Игнатов, Л.В. Акопов. – Ростов
н/Д.: СКАГС, 2004. – С. 8.
5
Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления / Г.В. Атаманчук. – М.:
Омега-Л, 2014. – С. 67.
6
Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления / Р.Т.
Мухаев. – М.: Юрайт, 2016; Мельников, В.П. Государственная служба в России :
отечественный опыт организации и современность / В.П. Мельников, В.С. Ничепоренко. –
М.: РАГС, 2005.
11
осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в
повседневном выполнении функций государства
7
. Последнее определение в
отличие от предыдущих является более узким, во многом сводит
государственное управление к исполнительно-распорядительной деятельности.
Близкую позицию в этом отношении занимает и профессор А.И. Радченко,
который дает такое определение: «под государственным или муниципальным
управлением понимается деятельность государственного или муниципального
исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект
управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели
соответствующего территориального образования, посредством принятия
решений (правовых актов), организации и контроля исполнения этих решений
(актов) и решений (актов) органов законодательной (представительной)
власти»
8
.
Более предпочтительными представляются определения понятия
«государственное управление», сформулированные в учебнике Н.И.
Глазуновой
9
: государственное управление – специфический тип социального,
которое представляет собой воздействие на общество с целью его
упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и
развития.
Во многом схожее определение дается и Г.Л. Купряшиным, по мнению
которого «государственное управление – это деятельность по реализации
законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий
государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и
служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях»
10
.
7
Игнатов, В.Г. Государственная служба Российской Федерации как система, ее
правовое регулирование и проблемы реформирования / В.Г. Игнатов, Л.В. Акопов. – Ростов
н/Д: Изд-во СКАГС, 2004.
8
Радченко, А.И. Основы государственного и муниципального управления. Системный
подход / А. И. Радченко. – М. : Март, 2007. – С. 21.
9
Глазунова, Н.И. Система государственного и муниципального управления / Н.И.
Глазунова. – М.: Проспект, 2010. – 642 с. С. 48.
10
Куприяшин, Г.Л. Государственное управление / Г.Л. Куприяшин, А.И. Соловьев. –
М.: Университетский гуманитарный лицей, 1996. – С. 6.
12
В содержании сформулированного определения зафиксировано единство
общего, свойственного социальному управлению – сознательное,
целенаправленное воздействие на социум, и специфического для
государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а
также – объект управляющего воздействия. Субъект управления –
государственные институты – организации специальных групп людей,
наделенных необходимыми для управленческих действий властными полно-
мочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе
установленных правовых норм. Объект государственного управления –
общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические,
экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.
Управляющее воздействие государственных институтов – это
целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах
классов и других больших социальных групп, стремление придать ему
организованное функционирование в соответствии с установленными нормами,
обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также
возможное его совершенствование и развитие.
Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных
граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло
общественно политически необходимого и целесообразного – существенная
черта государственного управления.
Подводя итоги вышесказанному, можно выделить следующие свойства,
присущие государственному управлению, на которые особое внимание
обращает Н.И. Глазунова
11
:
Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий
– государство. Характер государственного управления в конкретное
историческое время определяется характером, конституционными основами
(принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает
11
Глазунова, Н.И. Система государственного и муниципального управления / Н.И.
Глазунова. – М.: Проспект, 2010. – С. 51.
13
импульсы – приказы государственному управлению – своего рода «нервной
системе» общественного организма.
Государственное управление опирается на властные полномочия и
представляет собой способ реализации государственной
власти, которая распространяется на все общество (и на другие
сообщества в рамках проводимой государством международной
политики). Законы, иные нормативные правовые требования, устанавливаемые
государственной властью – общеобязательны, обеспечиваются авторитетом
силы государства.
Специфику государственного управления составляют характер и объем
охватываемых управлением общественных явлений.
В центре государственного управления – решение общих дел,
согласование действий всех граждан, защита совместного интереса,
удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных
групп.
Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют
не только правовые, политические, экономические (регулирование,
согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с
помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная
власть и управление в источнике имеют правовую и политическую
обусловленность (легитимность), а в реализации – силу государственного
аппарата, обладающего и средствами принуждения
12
.
Субъект государственного управления – это органы государственной
власти, наделенные конституционными полномочиями осуществлять власть и
непосредственное управление общественными процессами и собственной
деятельностью государства. Опираясь на волю общества, выраженную в силе
власти и закона, они разрабатывают и принимают государственные решения
различных уровней, организуют их исполнение и контроль. В составе субъекта
12
Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления / Р.Т.
Мухаев. – М.: Юрайт, 2016. – С. 42.
14
государственного управления – общественно-политические организации и
объединения, которые участвуют в разработке прогнозов и проектов решений,
политических программ, реализуемых государственными институтами.
Система государственного управления, как и всякое социально
организованное образование, состоит из функционально объединенных связями
подсистем, которые обладают специфическими свойствами, благодаря чему и
находят свое место в структуре организации. Организационно-функциональная
структура государственного управления представляет собой определенным
образом организованный, функционально взаимосвязанный состав
системообразующих элементов: государственные институты, обеспечивающие
функционирование системы управления, в их вертикальной и горизонтальной
зависимости, в организационном взаимодействии и соподчиненности. Она
определяется факторами организационно-функциональной устойчивости:
подсистемами целей и принципов; разграничением компетенции,
распределением функций и полномочий между субъектами и объектами
управления; подсистемами используемых форм, методов, средств и ресурсов
управления
13
.
Цель государственного управления заключается в создании оптимальных
условий достижения определенного уровня состояния общества и государства в
соответствии с намеченными перспективами их развития.
Согласно ныне действующей Конституции
14
, Российская Федерация
является социальным государством, политика которого направлена на создание
условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Это главная, конституционно провозглашенная цель российского государства,
магистральное направление его внутренней и внешней политики. В ней берет
начало древо – целей государственного управления, которое имеет четко
13
Пикулькин, А.В. Система государственного управления / А.В. Пикулькин. – М.:
ЮНИТИ, 2012. – С. 47.
14
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12
декабря 1993 г. (с изм. на 21 июля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31.
– Ст. 4398.