65
Таким образом, на 2014 год пришелся активный период реформы МСУ.
Были внесены поправки в Налоговый, Бюджетный кодексы и некоторые
законы. Они повлияли на создание и на функционирование муниципалитетов (и
даже установили новый вид муниципальных образований). Изменился порядка
формирования органов МСУ, сократился перечень вопросов местного значения
сельских поселений, полномочия перераспределяются по-новому.
К вопросам местного значения сельского поселения дополнительно
отнесены следующие вопросы:
- участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в
минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и
экстремизма в границах поселения;
- создание условий для реализации мер, направленных на укрепление
межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие
языков и культуры народов Российской Федерации, проживающих на
территории поселения, социальную и культурную адаптацию мигрантов,
профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов;
- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей
поселения услугами организаций культуры;
- создание условий для массового отдыха жителей поселения и
организация обустройства мест массового отдыха населения, включая
обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего
пользования и их береговым полосам;
- формирование архивных фондов поселения;
- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
- организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
- организация и осуществление мероприятий по территориальной
обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от
чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
66
- создание, содержание и организация деятельности аварийно-
спасательных служб и (или) аварийно- спасательных формирований на
территории поселения;
- осуществление мер по противодействию коррупции в границах
поселения и некоторые другие.
В заключении главы следует отметить, что от эффективного
взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления
зависит не только успешная реализация муниципальной реформы, но и
решение многих вопросов развития Российского государства. Хотя в
соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного
самоуправления не входят в систему органов государственной власти, на
практике они тесно связаны и взаимодействуют по всем направлениям
деятельности муниципальных образований (от бюджетных до организационно-
правовых). От того насколько последовательно и целенаправленно будет
осуществлено это взаимодействие, зависит действенность и эффективность
решения задач государственного и муниципального управления.
67
ГЛАВА 3. ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСВИЯ ОРГАНОВ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
3.1. Актуальные проблемы взаимодействия органов государственной
власти субъекта Российской Федерации и местного самоуправления
Проблемы взаимодействия органов государственной власти и органов
местного самоуправления являются актуальными на протяжении последних
десятилетий. Одной из главных задач местного самоуправления выступает
самостоятельное решение населением вопросов своего жизнеобеспечения,
устройства жилья, совместного обеспечения своих потребностей, отстаивания
своих прав и законных интересов. Проблемы местного значения лучше и легче
решать самими гражданами, которые знают глубинные причины проблем и
могут найти действенные способы их разрешения. Но вопросы местного уровня
вплетены в общие задачи государственного строительства и не могут решаться
без учетов интересов государства. При этом органам местного самоуправления
разрешено действовать самостоятельно в пределах своих полномочий, так как
органы местного управления не входят в систему органов государственной
власти.
Реформы местного самоуправления исходят из данного положения,
согласно которому федеральные органы власти не вправе определять порядок
деятельности муниципалитетов и местных администраций. Органы
государственной власти вправе только устанавливать пределы компетенций
органов местного самоуправления. Размытость этих пределов и
неопределенность границ самостоятельности создает трудности в
выстраивании четкой системы муниципального управления. Особенность
органов государственной власти в том, что они имеют более широкие
возможности для собственной самоорганизации. В отношении органов
местного самоуправления нет жестких нормативов деятельности.
68
Попытки разработать нормативные предписания на федеральном уровне
по вопросам регулирования деятельности муниципалитетов приводят к
прямому вмешательству государственных органов в систему местного
самоуправления.
Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации порядок
разграничения полномочий между государственными и муниципальными
органами власти не конкретизируются. Содержание предметов ведения и
полномочий органов местного самоуправления в Конституции РФ
раскрывается через определения «вопросы местного значения» и «отдельные
государственные полномочия», которыми могут наделяться муниципальные
органы власти. Тем самым в Конституции РФ определены два концептуальных
подхода. Через понятие «вопросы местного значения» подчеркивается
самостоятельность местного самоуправления и его отделенность от
государства, через понятие «отдельные государственные полномочия»
определяется возможность привлечения местного самоуправления к
управлению государственными делами.
Однако, в дальнейшем в Федеральном законе «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», который
призван конкретизировать конституционные нормы о местном
самоуправлении, была принята такая юридическая конструкция определения
предметов ведения местного самоуправления, которая значительно усложнила
проблему разграничения полномочий между региональными органами
государственной власти и органами местного самоуправления.
Можно выделить следующие основные правовые проблемы, которые
требуют своего законодательного разрешения.
Первая проблема состоит в том, что Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит перечень
вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных
образований. Этот перечень вопросов местного значения нуждается в
уточнении, в связи с тем, что многие из них с достаточным на то основанием
69
могут быть отнесены к государственным. Например, такие как обеспечение
санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, создание
условий для жилищного и социально-культурного строительства, содержание
дорог, организация транспортного обслуживания населения и др. Очевидно, что
все эти вопросы имеют и государственное значение, поэтому точнее было бы
назвать эти вопросы предметами совместного ведения органов государственной
власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.
Вторая проблема – правовое обеспечение условий для действия органов
местного самоуправления в пределах собственной компетенции.
Муниципалитеты не могут наделять себя дополнительной компетенцией, кроме
предусмотренной законодательством. В этом смысле формулировка,
предусмотренная в Федеральном законе «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», о том, что муниципальные
образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не
исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных
образований и государственных органов власти должна быть исключена, в
связи с тем, что здесь также возможно вмешательство в компетенцию других
органов власти. Механизм разрешения споров в этих случаях не предусмотрен,
а действующий судебный порядок недостаточно оперативен.
Также надо сказать, что ряд вопросов местного значения, которыми
дополнены статьи 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ, фактически не вносят
реального правового регулирования, так как органы местного самоуправления
решают их в рамках иных полномочий, установленных федеральными
законами. Например, в перечни вопросов местного значения муниципальных
образований включены вопросы содействия в развитии сельскохозяйственного
производства и создания условий для развития малого предпринимательства.
Сами эти определения крайне расплывчаты, непонятно, чем эти полномочия
отличаются от полномочий субъектов Российской Федерации по поддержке
сельскохозяйственного производства.
Надо отметить, что в различных положениях Федерального закона № 131-
70
ФЗ имеется более 30 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и
предписаний, возлагающих регулирование тех или иных вопросов на
законодательные акты субъектов Федерации. При этом в Федеральном законе
не указывается (и не может указываться), какими именно законами субъектов
Федерации должны регулироваться эти вопросы и как должны называться
данные законы. Следовательно, отсутствие в Федеральном законе прямого
предписания о необходимости или о праве принятия субъектами Российской
Федерации законов, регулирующих вопросы организации местного
самоуправления в части, не отнесенной к ведению Российской Федерации, не
может трактоваться как запрет на правовое регулирование этих вопросов
субъектами Федерации.
Наконец следует отметить, что сегодня очень важна позиция
федеральных органов власти в вопросах совершенствования нормативно-
правовой базы для дальнейшего разграничения полномочий между
государственными и муниципальными органами власти. На законодательном
уровне большинства субъектов Российской Федерации этот вопрос не может
быть решен в силу двух основных причин. Первая состоит в том, что в
большинстве субъектов Российской Федерации слишком силен аппарат,
направленный на ограничение прав муниципалитетов. Вторая – это
противоречия и недостатки правового регулирования вопросов разграничения
полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в
федеральном законодательстве и, прежде всего, при определении собственных
полномочий органов местного самоуправления; которые не позволяют
совершенствовать законодательство субъектов Российской Федерации о
местном самоуправлении.
Следует также выделить проблемы по вопросам передачи субъектами
Российской Федерации органам местного самоуправления государственных
полномочий:
1. До настоящего времени остается открытым вопрос о пределах
делегирования государственных полномочий. Очевидно, что существуют
71
отдельные государственные полномочия, которые не могут быть делегированы
органам местного самоуправления, ни при каких обстоятельствах.
2. Также не имеется единого мнения по вопросу, касающемуся объема
передаваемых муниципальным образованиям полномочий – осуществлять
передачу равного объема полномочий одновременно всем органам местного
самоуправления либо, используя механизм постепенной поэтапной передачи,
наделять полномочиями конкретные муниципалитеты.
3. Существует необходимость законодательного разрешения вопросов,
касающихся оснований и порядка возвращения (отзыва) делегированных
муниципальным органам государственных полномочий.
4. Не имеет логической и правовой завершенности также вопрос,
касающийся формы передачи муниципальным образованиям для выполнения
государственных полномочий необходимых материальных и финансовых
средств. Это связано с тем, что наделить материальными и финансовыми
средствами разные по своим масштабам и специфике муниципальные
образования и определить размеры таких средств на неограниченный срок,
закрепив это в нормах одного конкретного закона, регламентирующего общие
положения передачи государственных полномочий, практически невозможно.
Еще одной проблемой является проблема государственного контроля в
системе местного самоуправления. Так, устанавливая правовые основы
государственного контроля и надзора, Федеральный закон № 131-ФЗ не
определяет порядок его проведения. Эта серьезная проблема является пробелом
действующего законодательства.
Контроль и надзор за деятельность органов местного самоуправления в
настоящее время основываются главным образом на количественном подходе,
целью которого является не столько обеспечение качества оказания
муниципальных услуг, сколько количество мер реагирования.
Сегодня налицо две противоречивые тенденции: с одной стороны,
степень давления различных государственных структур на муниципалов крайне
72
высока, с другой – формы государственного контроля в одних случаях не
прописаны.
Следует отметить, что в последние годы вопросам совершенствования
контрольно-надзорной деятельности на государственном уровне уделяется
самое пристальное внимание. Однако, несмотря на определенные успехи в этой
области, полноценные условия для проведения эффективного контроля над
деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц пока
еще не созданы.
Одной из причин возникновения негативных последствий является
отсутствие комплексного правового регулирования сферы контрольно-
надзорной деятельности за решениями органов местной власти. В
законодательстве нет четких дефиниций «государственный административный
контроль», «предмет контроля», «формы осуществления контроля». В
регламентации нуждаются порядок, цели и принципы контрольно-надзорной
деятельности, включая принцип соразмерности степени вмешательства
государства и значимости интересов муниципального образования для
сохранения баланса государственных и муниципальных интересов.
Целесообразно установить перечень контрольно-надзорных полномочий
органов государственной власти для минимизации коррупционных рисков и
учета специфики контроля на местном уровне.
Как показывает правоприменительная практика, зачастую контрольно-
надзорные органы при проведении проверок и принятии решений не
учитывают факт отсутствия средств в местных бюджетах на исполнение
соответствующих требований. К числу таких предписаний можно отнести
строительство дорог, оформление в собственность автомобильной дороги,
обустройство водозаборов, приобретение пожарной техники.
73
3.2. Направления совершенствования взаимодействия органов
государственной и местной власти
Местное самоуправление является одним из ключевых элементов
государственного устройства не только Российской Федерации, но и любого
демократического государства. Значение местного самоуправления в
государственном устройстве России трудно переоценить, поскольку оно в силу
своей природы выступает связующим звеном между населением и
государственными структурами. Самостоятельность местного самоуправления
в пределах его полномочий и негосударственный статус его органов требуют
последовательного перехода от централизованного руководства их
деятельностью со стороны органов государственной власти к законодательному
регулированию, методической поддержке местного самоуправления и
формированию органами власти субъектов Федерации эффективной системы
контроля над соответствием законодательству решений, принимаемых
органами местного самоуправления.
Что касается проблемы регулирования предметов ведения и полномочий
органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов
местного самоуправления необходимо сказать, что при законодательном
решении данных вопросов необходимо учитывать четыре основных фактора:
1) какой уровень публичной власти за какие функции отвечает;
2) каким объемом ресурсов располагает каждый уровень публичной
власти, чтобы выполнять возложенные на него Конституцией Российской
Федерацией и законом полномочия;
3) какие механизмы обеспечивают выполнение органами
государственной власти, местного самоуправления возложенных на них
функций с целевым использованием средств налогоплательщиков;
4) какие органы являются носителями этих полномочий,
распорядителями финансовых ресурсов.
74
Кроме того, в Федеральном законе следует выделить вопросы,
находящиеся в исключительном ведении местного самоуправления, и вопросы
совместного ведения субъекта РФ и местного самоуправления.
В качестве правового инструмента оптимизации процесса
взаимодействия органов государственной власти субъекта следует
рассматривать регламентацию взаимоотношений органов исполнительной
власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления отдельным
федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в
действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления». Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации
собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении
государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов
местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и
существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в
регионах, а с другой – заставить субъект Федерации при определении уровней,
типов и видов своих взаимоотношений с органами местного самоуправления
соблюдать соотношение органов исполнительной власти с органами местного
самоуправления.
В отношении делегирования отдельных государственных полномочий
необходимо в федеральном законодательстве отделить правовое регулирование
вопросов местного значения от иных вопросов, связанных с осуществлением
органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Также необходимо уточнить понятие отдельных государственных полномочий,
выделяя из них те, которые должны быть переданы органам местного
самоуправления под контролем государства с точки зрения более эффективной
их реализации и оптимизации процесса управления, и те, которые относятся к
исключительному ведению органов государственной власти и не могут быть
переданы для выполнения на другой уровень. И, конечно, крайне важно, чтобы
передаваемые на уровень местного самоуправления государственные