25
должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по
решению суда
24
.
Реальная самостоятельность местного самоуправления не ограничена
инициативами органов местного самоуправления и в полной мере возможна
только при условии свободной реализации права на местное самоуправление
местными жителями. Призванное способствовать этому процессу
отечественное законодательство наделяет граждан правом на осуществление
местного самоуправления. Участие местных жителей в местном
самоуправлении ограничено выборами и референдумом, то есть теми формами,
которые наиболее приемлемы для муниципальных органов. Самостоятельность
всех уровней власти прямо корреспондирует с ответственностью властных
органов и должностных лиц. Ответственность муниципальной власти, как и
ответственность государственной власти обладает некоей автономией.
Ответственность властных органов и их должностных лиц перед населением не
может быть отнесена ни к одному из существующих видов ответственности и
наступает не обязательно в результате неправомерных действий. Например,
ответственность муниципальных органов и должностных лиц может вытекать
из утраты доверия жителей муниципального образования
25
.
Таким образом, местное самоуправление – это форма осуществления
народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою
ответственность решение населением вопросов местного значения исходя из
интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Осуществляется в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Цель местного самоуправления – развитие народовластия, привлечение
населения к участию в управлении муниципальными образованиями и
24
Бабун, Р.В. Сложный этап в своем развитии переживает местная власть / Р.В. Бабун //
Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2017. – № 5. – С. 25-27.
25
Эскиев, М. А. Определение местного самоуправления в законодательстве РФ //
Молодой ученый. – 2016. – № 12. – С. 652-654.
26
решению вопросов обеспечения его жизнедеятельности, а также повышение
уровня жизни населения.
1.3. Становление и развитие системы взаимоотношений органов
государственной власти и местного самоуправления
Становление и развитие системы взаимоотношений органов
государственной власти и местного самоуправления имеет большой
исторический фундамент.
Предпосылки по созданию новой модели местного самоуправления
проявлялись еще в XVI веке, а по данным некоторых источников и вовсе
раньше. Тем не менее историческое исследование создания модели
взаимоотношения была сформирована в XIX и XX веках, именно в этот период
возникли теории, которые актуальны и сейчас.
Предпосылками создания системы городского и земского
самоуправления считаются проведенные реформы в конце XVIII и начале XIX
веков при Екатерине II. Согласно Манифесту, изданного Екатериной II, была
создана комиссия депутатов, в состав которой входили представители
различных территорий и разных сословий, имеющий равноценный ранг. Данная
комиссия занималась вопросами местного характера. Квота распределялась:
дворяне – одним делегатом от каждого уезда; городские жители – один из
каждого города; все остальные – один от провинции.
Следует отметить, что уже при реформе Екатерины II органы местного
самоуправления не были отделены от органов царской администрации (органов
государственной власти), действовали под контролем государственных
чиновников.
В целом государственная модель местного самоуправления реализовалась
в 1890-1892 годах в ходе реформы городского и земского самоуправления.
Данная модель полностью подконтрольна центральной власти.
27
Протестные выступления в 1905 г. привели к реформированию всей
государственной власти. Первая мировая война и Февральская революция 1917
г. превратила Россию в буржуазно демократическую республику. Но к
сожалению новые решения организации и деятельности местного
самоуправления не реализовались на практике, так что их невозможно дать
оценку и определить на сколько ех можно использовать в современной
действительности. Революция 1917 года привела к образованию новой модели
государственной власти – советской, которая не стала брать во внимание весь
накопленный опят и начала создавать новую модель местного самоуправления.
Наряду с земствами стали создаваться новые органы местного самоуправления
– советы. Затем земства упразднили. Такая организация власти на местах и в
центре говорит о закреплении политического фактора, власть перешла к
пролетариатам.
Следовательно, местное самоуправление было заменено на местное
государственное. Административное территориальное деление обеспечило
управление страной в целом, органы государственной власти каждой
территории позиционировались как субъект государственно-правовых
отношений.
Фундаментальные принципы организации власти на местах предполагали
однородность социально политической природы органов управления,
связанных общими целями и взаимодействием друг с другом, другими словами
вся система управления строилась исключительно демократическим путем.
Местные органы в модели советского государства представляли собой
органы представительства на местах. Местные государственные органы
народного представительства – избирались местным населением и состояли из
депутатов – представителей, ответственными перед избирателями. Операясь на
принцип демократического централизма функции местных советов
предполагали самостоятельность, но по сути они использовались в
доминировании центральных органов государственной власти над местными –
руководство высшего совета над нижестоящим. Акты высшего совета были
28
обязательны к исполнению. Согласно советской модели местные советы
являлись властными органами нового типа сочетавшим в себе функции
принятия решения, исполнение и контроль за их исполнением.
В 1918 г. Конституция РСФСР определила, что вся власть в центре и на
местах принадлежит советам. Съезд советов – высший орган власти на
территории (волостной, губернской, уездной, областной). Между съездами
исполнительным органом являлся исполнительный комитет. В некоторых
случаях совет формировал президиум, который по сути был взамен исполкома,
но и иногда они работали вместе.
В 1925 г. Конституция сохранила общие принципы Конституции 1918 г., но
также ввела территориальное деление, съезды советов образовывались на
низшим уровне и приравнивались к областным.
В 1936 г. Конституция СССР ввела новую политическую основу, Советы
депутатов трудящихся вместо Советов рабочих, крестьянских,
красноармейских депутатов. Так и образовалась система советов. Система
органов местной власти была тесно связана с административно-
территориальным делением.
В 1978 г. Конституция изменила название высших органов – Советы
народных депутатов. Важнейшей особенностью новой Конституции можно
считать, что теперь народные представительные органы являлись
распорядителями богатств всего народа. Местные органы власти вошли в
состав органов государственного управления через исполкомы и советов.
Местные имели подзаконный характер, центральная – суверенный
характер. Местные советы в той или иной мере занимаются местными
вопросами, они имели собственные ресурсы, формировалась путем выборов из
представителей местного населения. В государственной теории местного
самоуправления в той или иной степени говорится об определенной автономии
местных государственных органов и особых отношениях с органами
центральной власти. Безусловно эта позиция повышала роль местных советов
прежде всего, как органов государственной власти на местах.
29
Депутаты местных советов осуществляли свою деятельность на
непостоянной основе. Они избирались на основе общего права, прямого
волеизъявления, тайным голосованием. Наиболее важные вопросы
рассматривали на сессии Советов. Подчинение и руководство органами
управления, местными хозяйствами, поддержание правопорядка – исполнялось
Советами исполнительными комитетами – исполкомами. В исполком входили:
председатель, заместитель, секретарь и его члены. Исполкомы
функционировали в режиме двойного соподчинения: Совету их избравшему и
исполкому вышестоящего Совета. Важнейшим недостатком данной системы
является высокая зависимость местных Советов от исполкомов. Хотя в теории
исполкомы были подотчетны Советам, но все это носило лишь формальный
характер, все управление принималось именно исполкомами.
Все это и можно считать недостатками: несамостоятельность местных
советов в реализации своих обязанностей, доминирование исполкомов, высокая
степень централизации, зависимость всех уровней власти от коммунистической
партии. За все время действия советской власти данные проблемы преодолеть
не удалось.
Анализируя исторические взаимоотношения государственной власти и
местного самоуправления, можно выявить некоторые сходные черты: все
органы являлись институтами общественного развития, каждая система имела
свою территориальную организацию. Источником власти являлся народ, и он
же осуществляют публичную власть в различных формах (государственной и
муниципальной).
Попытки в реализации государственной и общественной теории местного
самоуправления и опыт советского государства говорит в том, что ни одна из
теорий реализована быть не может, она всегда осуществляется в конкретной
политической и исторической среде.
Учитывая возможность, когда органы местного самоуправления
занимаются реализацией государственных задач, необходимо обеспечить
жесткий контроль государства. Но у местной власти должны быть свои ресурсы
30
для выполнения местных задач и отдельных государственных полномочий. Это
возможно при условии, если местная власть по своей природе является
государственной. Однако если учитывать опыт реформ 1890-1892, чрезмерное
огосударствление местной власти, тоже приводит к неэффективности и
формирует протестские отношения со стороны населения.
Российское местное самоуправление формировалось в доминирующей
роли государства, также государство выступало как главный инициатор в его
организации и являлось необходим условием в развитии местного
самоуправления, выражала политическую поддержку.
Следует отметить, что ни хозяйственная, ни государственная модели
местного самоуправления не смогли полностью проявить себя в российских
реалиях, но они принесли некоторые позитивные результаты в общественную
жизнь. Это приводит к мысли, что современная модель должна включать в себя
разумную долю государственной основы.
Решение проблем муниципальной реформы прямо или косвенно связано с
общей проблемой соотношения государственной власти и местного
самоуправления, в том числе с отношениями «по вертикали» внутри системы
народовластия. Как справедливо отмечается в литературе, до сих пор в
государствоведческой науке местное самоуправление представляется либо как
совершенно обособленный от государственной власти институт, либо как ее
прямое продолжение на местном уровне. Но комплексный подход к
организации государственного управления и местного самоуправления как
единой системы управления, осуществляемой в рамках функционирования
единой публичной власти в России, до сих пор не сформирован.
Конституционные принципы самостоятельности местного
самоуправления привели на деле не только к отделению местного
самоуправления от государства, но, к сожалению, и к отделению государства от
самоуправления.
Местное самоуправление по своей природе встроено в систему
публичной власти, основанной на признании человека, его прав и свобод
31
высшей ценностью, на принципах демократизма, правового государства и т.д.
Российская конституционная модель не предусматривает отделения местного
самоуправления от государства. Такое местное самоуправление было бы
неэффективным в «собственных» вопросах и бесполезным в решении
общегосударственных задач. Как представляется, идейный спор между
государственной и общественной моделями местного управления следовало бы
перевести в плоскость обсуждения деталей муниципальной автономии: какие
конкретно полномочия, в каком объеме и с каким финансовым обеспечением
следует передать на местный уровень власти, а также какими способами
защитить автономию органов местного самоуправления по их
осуществлению
26
.
Отправной точкой формирования современной системы организации
публичной власти на местном уровне стало зафиксированное Конституцией РФ
1993 г.
27
изменение основ конституционного строя страны. Признание
Конституцией РФ автономии низового уровня публичной власти явилось
революционным шагом, отрицавшим существовавшую десятилетиями систему
единства системы Советов сверху донизу.
Но это, безусловно, прогрессивное конституционное положение о
раздельности рассматриваемых уровней власти не упоминает о сотрудничестве,
общих задачах органов государства и местного самоуправления, о единых
целях и направлениях деятельности органов государства и местного
самоуправления как разных формах единого целого – власти народа. Так, Ст. 3
Конституции РФ предусматривает, что власть народа осуществляется им как
непосредственно, так и через органы государственной власти и местного
самоуправления.
26
Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое
исследование / под ред. Т.Я. Хабриевой. – М.: Эксмо, 2010. – С. 117.
27
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12
декабря 1993 г. (с изм. от 21 июля 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 31.
– Ст. 4398.
32
Вместе с тем признание возможности органов самоуправления выполнять
государственные полномочия, обязанность решений этих органов,
регулирование статуса местного самоуправления законом дает основание
говорить о весьма относительном характере его «отделения» от государства.
Так, согласно Конституции РФ органы местного самоуправления могут
наделяться законами отдельными полномочиями государственных органов с
передачей необходимых для этого финансовых и иных материальных ресурсов.
Реализация переданных полномочий подконтрольна органам государственной
власти. По сути дела, должностные лица муниципальных образований,
ответственные за осуществление полномочий государства, встраиваются в
систему государственного управления.
Таким образом, Конституция Российской Федерации 1993 года утвердила
местное самоуправление одной из основ конституционного строя российского
государства. В Конституции было определено, что местное самоуправление,
которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного
значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной
собственностью, самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не
входят в систему органов государственной власти.
Однако действительное возрождение местного самоуправления началось
с принятием в августе 1995 года Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Большую роль в этом процессе сыграло принятие в сентябре 1997 года
Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в
Российской Федерации» (в настоящее время утратил силу).
Это был относительно благоприятный период для местного
самоуправления, поскольку федеральная государственная власть оказывала
существенную поддержку его органам. В 1995 и 1999 годах были приняты и в
основном реализованы две федеральные программы государственной
поддержки местного самоуправления. При Президенте РФ был создан и
успешно действовал Совет по местному самоуправлению. Аналогичные советы
33
были созданы при Правительстве РФ и при Председателе Государственной
Думы.
В марте 1998 года Россия ратифицировала Европейскую хартию местного
самоуправления – основополагающий документ международного права,
утверждающий нормы-принципы организации самоуправления городов и
поселений. В мае 1998 года Совет по местному самоуправлению при
Президенте РФ принял решение о разработке целостной концепции развития
местного самоуправления в Российской Федерации. Важным этапом стал и указ
Президента РФ от 15 октября 1999 года № 1370
28
, которым были утверждены
Основные положения государственной политики в области развития местного
самоуправления в Российской Федерации.
Следует отметить, что полномасштабное реформирование местного
самоуправления в условиях федерации побудили внести существенные
коррективы в систему правового регулирования, основной смысл которых
заключался в том, чтобы конкретные гарантии осуществления местного
самоуправления были вынесены на уровень федерального законодательства.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
29
фактически
упразднил модель рамочного федерального регулирования организации
местного самоуправления. Формула п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ о том,
что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации относится установление общих принципов организации местного
самоуправления, была истолкована федеральным законодателем весьма гибко:
к числу указанных общих принципов был отнесен огромный массив норм
материального и процессуального права. В частности, в Федеральном законе
весьма подробно определяются территориальные основы местного
28
Об утверждении Основных положений государственной политики в области
развития местного самоуправления в Российской Федерации : указ Президента РФ от 15
октября 1999 г. № 1370 // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5011.
29
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (с изм. на 9 января 2017 г.) //
Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 48. – Ст. 3822.
34
самоуправления, тем самым фактически программируется состав
муниципальных образований во всех субъектах Российской Федерации.
Таким образом, большинство вопросов организации местного
самоуправления стало регулироваться данным Федеральным законом и иными
федеральными законами либо в уставах и иных нормативно-правовых актах
органов местного самоуправления. Полномочия органов государственной
власти субъектов Федерации по регулированию вопросов организации
местного самоуправления значительно сузились: как правило, соответствующее
законодательное регулирование со стороны субъектов Федерации возможно
только в случаях, предусмотренных в федеральном законе. Из полномочий
субъектов Федерации было исключено полномочие по принятию собственных
законов о местном самоуправлении. Отметим, что в тех субъектах Федерации,
где законы с таким наименованием сохранились, их содержание, как правило,
ограничивается решением частных вопросов, прямо предусмотренных
федеральным законом (наделение отдельными государственными
полномочиями, наименование органов местного самоуправления, правовое
положение выборного должностного лица местного самоуправления и др.).
«Переходный период», отодвинувший полномасштабную реформу
сначала на три, а в итоге на шесть лет, позволил субъектам Федерации
адаптировать под свои возможности темпы и формы реализации основных
положений реформы
30
.
В целом по своему содержанию Федеральный закон от 6 октября 2003 г.
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» направлен на преодоление недостатков первоначального
постсоветского этапа развития местного самоуправления. Муниципальная
реформа приобрела более управляемый и универсальный характер
31
.
30
Васильев, В.И. Муниципальная реформа: состояние и перспективы / В.И. Васильев
// Журнал российского права. – 2014. – № 6. – С. 8.
31
Мельникова, Р.И. Реформа местного самоуправления в системе демократических
преобразований России / Р.И. Мельникова, И.А. Мельникова // Власть. – 2016. – № 3. – С. 23.