15
выраженную иерархическую структуру в зависимости от масштабов,
сложностей, приоритетности решаемых государством задач.
По мере реализации основных и обеспечивающих целей возникает
огромное многообразие побочных задач, призванных обеспечивать
целостность, динамизм и надежную управляемость государства как системы.
Сформировать структуру целей государственного управления, расположить их
в строго иерархическом порядке, проследить взаимосвязь между целями
разного содержания, их логику и взаимную увязку при достижении основной
цели позволяет прием, получивший название «древа целей». Древо целей в
государственном управлении есть способ формирования структуры целей
программы государственного развития, обеспечивающий взаимосвязь
множества целей и подцелей разного содержания (социальных, политических,
экономических, духовных и т.д.), их согласование для достижения
качественных изменений в заданном направлении. Древо целей имеет
иерархическую структуру. В ней, по существу, представлена общая стратегия
государственного управления, что придает ему системно-организованный
характер
15
.
При формировании древа целей государственного управления субъект
управления должен обладать исчерпывающей информацией о потребностях и
интересах общества, социальных групп, граждан государства, т.е. о нуждах
общества в государственном управлении. Ему необходимо иметь четкое
представление о ресурсной базе в самом широком смысле, включая
материальные, финансовые, интеллектуальные, организационные возможности,
правовое обеспечение и т.д. Это должно по возможности свести к минимуму
элемент субъективизма при определении целей управления.
Реализация целей государственного управления осуществляется через
систему функций, т.е. взаимосвязанную совокупность стандартизированных
действий субъекта управления, нормативно регулируемых и контролируемых
15
Система государственного и муниципального управления / под ред. Ю.Н. Шедько. –
М.: Юрайт, 2013. – С. 38.
16
уполномоченными на то государственными и социальными институтами. В
системе функций раскрывается назначение и значимость выполняемых
действий.
Функции государственного управления – это роль, которую выполняет
государственный аппарат (управляющая система государства или ее элементы)
для того, чтобы побудить, направить, организовать общественную
жизнедеятельность (управляемые государством объекты), оказать на нее
влияние для достижения поставленных целей. В функциях государственного
управления проявляется сущность этого вида деятельности.
Государство представляет собой целостный субъект управления, и его
управленческая деятельность, реализуемая через отдельные функции,
охватывает всю иерархию государственных органов, их звеньев и подсистем.
Общественные функции государства как социального института воплощаются
через реализацию его управленческих функций, которые оно выполняет как
властный институт политической системы. В свою очередь функции
государственного управления реализуются через управленческие функции
государственных органов. По субъекту воздействия, по объему (масштабу), по
средствам и по характеру воздействия на объект управления их можно
разделять на социально-организационные и внутриорганизационные.
Социально-организационные функции государственного управления
направлены на все многообразие общественных процессов, происходящих во
внутригосударственной жизни. В них заключен основной смысл
управленческой деятельности государства, реализуется его предназначение по
выполнению своих обязанностей перед обществом.
Внутриорганизационные функции государственного управления
нацелены на организацию, упорядочение, активизацию деятельности всех
структур государственного аппарата, придание ей определенности и
динамизма.
Разнообразие методов и средств государственного управления позволяет
сделать процесс управления гибким, динамичным, эффективным. Проблема
17
соотношения целей, методов и средств их достижения становится особенно
актуальной в том случае, когда способы реализации целей обретают
характер, противоречащий их содержанию и назначению
16
.
Таким образом, государственное управление представляет собой процесс
регулирования отношений внутри государства посредством распределения
сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями
власти.
Выделяют следующие признаки государственного управления: это вид
государственной управленческой деятельности; деятельность носит
юридически властный, исполнительно-распорядительный характер;
деятельность осуществляется постоянно, непрерывно и планово; деятельность
осуществляется на основании и во исполнение законов (подзаконодательная
деятельность); характеризуется наличием вертикальных (иерархических) и
горизонтальных связей; осуществляется в различных формах (правовых и
неправовых); обеспечивается посредством системы гарантий; нарушение
управленческой деятельности влечет за собой наступление негативных
последствий (правоограничений).
1.2. Сущность и основные характеристики местного самоуправления в
Российской Федерации
На сегодняшний день существует множество различных понятий
местного самоуправления. Но все эти понятия объединены тем, что местное
самоуправление осуществляется непосредственно самим населением на местах.
Общепризнанные установки и ценности международной демократии,
составляющие теоретическую базу местного самоуправления, получили
отражение в Европейской Хартии местного самоуправления – документе,
принятом Советом Европы 15 октября 1985 г. В Европейской Хартии дается
следующее определение местного самоуправления:
16
Глазунова, Н.И. Система государственного и муниципального управления / Н.И.
Глазунова. – М.: Проспект, 2010. – С. 54.
18
«Под местным самоуправлением понимается право и реальная
способность органов местного самоуправления регламентировать
значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках
закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из
членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего
голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им
исполнительными органами. Это положение не исключает обращения к
собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия
граждан там, где это допускается по закону»
17
.
Что касается российского законодательства, Федеральный закон «Об
общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятый в
1995 г. (в дальнейшем – Федеральный закон 1995 г.), гласит: «Местное
самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая
Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою
ответственность деятельность населения по решению непосредственно или
через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из
интересов населения, его исторических и иных местных традиций»
18
. В новой
редакции того же закона от 2003 г., вступившей в силу с 1 января 2006 г. (в
дальнейшем – Федеральный закон 2003 г.), говорится: «Местное
самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом
своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных
федеральными законами – законами субъектов Российской Федерации,
самостоятельное и под свою ответственность решение населением
непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов
местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и
17
О ратификации Европейской хартии местного самоуправления : федеральный закон
от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 15. – Ст. 1695.
18
В настоящее время утратил свою силу.
19
иных местных традиций»
19
. Сопоставление приведенных формулировок
показывает, что в Федеральном законе 1995 г. акцент сделан на местное
самоуправление как на деятельность населения, а в Федеральном законе 2003 г.
– как на форму осуществления народом своей власти. Представляется, что
важным является и то, и другое.
Отличие формулировок российских законов от Европейской Хартии
местного самоуправления в том, что в Хартии особо выделяется деятельность
органов местного самоуправления, которая заключается с возможностью
обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда
как российское законодательство упоминает прежде всего само население и уж
затем – органы местного самоуправления. В то же время Европейская Хартия
говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного
самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность,
прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом
в российском местном самоуправлении. Вступление России в Совет Европы и
ратификация в 1998 г. Европейской Хартии требуют учета всех ее отправных
положений. Европейской Хартией установлено, что принцип местного
самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по
возможности в конституции страны.
В соответствии с принципом народовластия, единственный
источник власти – народ. В Конституции России (Ст. 3) определено, что народ
РФ осуществляет свою власть непосредственно, а также через государственные
и муниципальные органы. Исходя из данного тезиса, можно сделать вывод о
публичной природе местного самоуправления, которая идентична природе
государственной власти
20
.
19
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 3 апреля 2017 г.) //
Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.
20
Брежнев, О.В. Федеральное законодательство об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы применения, тенденции
развития, перспективы совершенствования / О.В. Брежнев // Государственная власть и
местное самоуправление. – 2010. – № 4. – С. 16.
20
Тот фактор, что носителем суверенитета и единственным источником
власти в Российской Федерации признается ее многонациональный народ, а
органы государственной власти и органы местного самоуправления имеют
своим источником власть народа, обусловливает публичный характер как
органов государственной власти, так и органов местного самоуправления и их
общую природу. Таким образом, муниципальная власть и власть
государственная являются в равной степени формами публичной власти – власти
народа. Как самостоятельный уровень публичной власти, базирующийся на
принципах демократии, местное самоуправление признается многими
современными исследователями – В.И. Васильевым, О.А. Давыденко, О.Е.
Кутафиным, И.И. Овчинниковым.
Кроме того, положение статьи 12 Конституции РФ является
основополагающим принципом организации публичной власти в Российской
Федерации, который вместе с принципом разделения властей (деление властей
по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по
вертикале). Каждый из этих уровней публичной власти организационно
обособлен и самостоятелен в пределах своей компетенции. В поддержку
высказываемой точки зрения можно привести позицию О.А. Давыденко, И.И.
Овчинникова о том, что власть, существующая в государстве, по вертикали
может быть разделена на государственную и муниципальную
21
.
Следует выделять трехуровневую организацию публичной власти,
осуществляемую в форме государственной власти Российской Федерации,
государственной власти субъектов Российской Федерации и местного
самоуправления. При этом в схеме публичной власти, осуществляемой в городе
Москве, местное самоуправление занимает обособленное место, совпадая при
этом с нижним уровнем в трехзвенной системе органов исполнительной власти
города Москвы как субъекта РФ – управами районов, с которыми органы
21
Овчинников, И.И. Муниципальное право России / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев.
– М. : Эксмо, 2012. – С. 81.
21
местного самоуправления находятся в параллельных институциональных
плоскостях.
Анализ действующего законодательства и научных исследований о
местном самоуправлении позволяет выделить основные признаки публичного
характера муниципальной власти:
1) закрепление местного самоуправления в Конституции РФ и
федеральном законодательстве как самостоятельного института власти;
2) осуществление местного самоуправления и распространения
юрисдикции органов местного самоуправления на определенной территории;
3) органы местного самоуправления внутригородских муниципальных
образований:
- наделены властными полномочиями, основанными на законах и иных
нормативных актах;
- издают нормативные правовые акты в рамках своей компетенции;
- их решения обязательны на всей территории внутригородского
муниципального образования.
Кроме того, по вопросу об отнесении муниципальной власти к публичной
власти и о единстве публичной власти четко сформулирована позиция
Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой:
- организация публичной власти на местах может осуществляться как
органами государственной власти местного уровня, так и муниципальными
органами, не входящими в систему органов государственной власти субъекта
Федерации;
- понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их
государственной природе, публичная власть может быть и муниципальной;
- в соответствии со статьей 130 (часть 2) Конституции Российской
Федерации местное самоуправление – как публичная (муниципальная) власть –
осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм
прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного
самоуправления.
22
- население муниципального образования не может отказаться путем
референдума от реализации права на организацию местного самоуправления,
поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного
самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации
22
.
Российское законодательство признает основным субъектом права на
самоуправление население городских и сельских поселений, что обусловлено
положениями Конституции РФ о местном самоуправлении как форме
народовластия. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
население осуществляет свою власть «непосредственно и (или) через органы
местного самоуправления». Таким образом, органы местного самоуправления
из рамок дефиниции местного самоуправления не выведены, хотя акцент явно
смещен в сторону населения. Однако на практике население принимает участие
в местном самоуправлении нерегулярно, особенно это касается городов
федерального значения – в форме муниципальных выборов, публичных
слушаний и осуществлении территориального общественного самоуправления.
Лишь в малочисленных поселениях местное самоуправление осуществляется
непосредственно сходом граждан. Текущая же деятельность по решению
местных дел осуществляется именно через органы местного самоуправления,
на которые такое бремя возложено законом. Основные полномочия по
осуществлению местного самоуправления и соответствующие финансовые и
материальные ресурсы предоставлены именно органам местного
самоуправления, которые должны нести всю полноту ответственности за
решение вопросов местного значения.
Очевидно, организационная обособленность органов местного
самоуправления выступала в качестве гарантии самостоятельности таковых в
отношениях с органами государственной власти, отражая одновременно
структурное разделение властей по вертикали. Вместе с тем, определить
местное самоуправление в качестве власти позволяет природа данного
22
Бабичев, И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного
самоуправления / И.В. Бабичев // Местное право. – 2015. – № 6. – С. 5.
23
публично-правового явления, а так же источник этой власти. Первое
выражается в прерогативах муниципальной власти на территории
муниципальных образований, второе производно от власти народа. Потому
муниципальная власть есть публичность в масштабе муниципального
образования.
При этом, несмотря на то, что государственная власть – публичность в
масштабе страны, местные дела не безразличны государству и не случайно
некоторые государственные вопросы реализуются на уровне местного
самоуправления. Известна иная позиция относительно роли
местного самоуправления, согласно которой, местное самоуправление нацелено
на выполнение тех или иных административных полномочий, имеющих
исключительно местное значение, без вмешательства в политику
государства согласно доктрине «муниципальная власть – вне политики»
23
.
Практика осуществления местного самоуправления показала,
что отсутствие должного внимания со стороны государства к институту
муниципальной власти, в части политического значения последней, приводит к
целому ряду негативных последствий.
Качественный состав органов местного самоуправления сказывается
на степени участия местных жителей в осуществлении местного
самоуправления, на уровне внимания со стороны глав местного
самоуправления к насущным проблемам муниципальных образований, на
уровне соблюдения федерального законодательства при осуществлении
законотворчества.
При условии понимания и признания муниципальной власти,
как таковой, возможна реальная децентрализация, реальное
разделение властей и, соответственно, реальное соблюдение прав и свобод
23
Осипян, Б.А. Истоки идей публичной власти в форме народного самоуправления /
Б.А. Осипян // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 5. – С. 8.
24
человека. Власть только тогда является властью, когда она самостоятельна в
осуществлении своих полномочий.
Самостоятельность местного самоуправления, как власти, в
системе разделения властей, это: финансовая самостоятельность, наличие
местного бюджета; состоятельность органов местного самоуправления (в
том числе самостоятельность в отношении с государственными органами,
которая производна от порядка формирования органов местного
самоуправления посредством местных выборов и самостоятельное
осуществление полномочий); самостоятельность населения в реализации права
на местное самоуправление; самостоятельная ответственность органов и
должностных лиц местного самоуправления.
Финансовая самостоятельность гарантирована муниципальной
собственностью, местными налогами, сборами, муниципальным бюджетом.
Организационная самостоятельность органов местного самоуправления,
по-видимому, не исчерпывается конституционной формулой их
организационного обособления от государственных органов. Федеральное
законодательство содержит прямой запрет на образование органов местного
самоуправления и назначение должностных лиц местного самоуправления
органами государственной власти и государственными должностными лицами.
Одновременно, организационная самостоятельность муниципальных органов
определена возможностями местных жителей муниципального образования по
формированию данных органов посредством участия в муниципальных
выборах. Статья 131 Конституции 1993 г. закрепляет, что структура органов
местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Решения органов местного самоуправления и должностных
лиц местного самоуправления обязательны для исполнения на территории
муниципального образования и могут быть отменены органами или