75
полномочия были обеспечены необходимыми для их выполнения
материальными и финансовыми ресурсами.
В части финансовых основ местного самоуправления можно выделить
следующие основные направления их совершенствования, которые
одновременно являются и частью государственной политики в этой сфере:
- совершенствование механизмов распределения предметов ведения,
полномочий и ответственности между уровнями публичной власти;
- реформирование налоговой системы России в части перераспределения
существующих налогов и сборов между уровнями бюджетной системы. Одним
из главных требований налоговой системы здесь является сбалансированность
финансовых ресурсов всех уровней бюджетной системы. Также особое место
следует уделить федеральным региональным местным целевым программам
поддержки местного самоуправления;
- расширение возможностей влияния муниципальных образований на
решения, принимаемые государством по вопросам, отнесенным к компетенции
органов местного самоуправления;
- повышение эффективности методов бюджетного планирования на всех
уровнях. Самым перспективным может являться переход к программно-
целевым методам планирования финансового обеспечения деятельности
муниципалитетов.
Также, при законодательном решении вопросов взаимодействия всех
уровней публичной власти в Российской Федерации, необходимо четко
определить функции каждого уровня публичной власти; механизмы
обеспечения выполнения данных функций; объем материальных и финансовых
ресурсов для исполнения возложенных на конкретный орган полномочий; а
также орган, осуществляющий распоряжение этими ресурсами.
Следует отметить, что практика наделения органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями сложилась
почти во всех российских регионах. Анализ законов субъектов Федерации о
наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями
76
показывает, что в большинстве из них порядок осуществления контроля не
установлен или установлен не полностью. Не всегда выполняются
обязательные требования к содержанию закона субъекта Федерации о
наделении органов местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями. Так, в некоторых региональных законах в качестве
контролирующих органов называют высший исполнительный орган
государственной власти субъекта Федерации и уполномоченные им органы
исполнительной власти. Есть и другие примеры, где роль контрольного органа
выполняет специализированный орган исполнительной власти в сфере
передаваемых государственных полномочий, который вправе привлекать к
контролю иные органы исполнительной власти субъекта Федерации.
Очевидно, что подобная размытость формулировок определения
контролирующих органов в региональных законах о наделении органов
местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
недопустима, поскольку расширяет пределы государственного контроля и
напрямую противоречит требованиям ч. 6 ст. 19 Федерального закона № 131-
ФЗ. Целесообразно устанавливать четкий перечень органов контроля за
исполнением местными органами власти государственных полномочий
непосредственно в соответствующем законе субъекта Федерации.
В целом для устранения пробела в действующем законодательстве
необходимо внести дополнения в главу 4 «Наделение органов местного
самоуправления отдельными государственными полномочиями» Федерального
закона № 131-ФЗ, которые бы четко определили порядок контроля над
осуществлением органами местного самоуправления отдельных
государственных полномочий.
Проблемы в сфере разграничения компетенции прокуроров и органов
государственного контроля (надзора) в осуществлении контроля и надзора за
деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления
Несмотря на то, что принятый в 2013 году Федеральный закон № 370-ФЗ
усовершенствовал процедуру осуществления прокурорского надзора, им так и
77
не была решена проблема дублирования в деятельности прокуроров и органов
контроля (надзора). В настоящее время согласно ч. 1 ст. 77 Федерального
закона № 131-ФЗ органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением
органами местного самоуправления и должностными лицами местного
самоуправления Конституции Российской Федерации, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, конституций (уставов),
законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных
образований, муниципальных правовых актов.
В свою очередь, в ч. 2 рассматриваемой статьи указанного закона
определено, что государственные контрольно-надзорные органы, включая
территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти и
региональные органы исполнительной власти, в соответствии с федеральными
законами и законами субъектов Федерации, осуществляют в пределах своей
компетенции контроль (надзор) за исполнением органами местного
самоуправления и соответствующими должностными лицами.
Анализ двух положений ставит под сомнение целесообразность
включения в предмет деятельности органов государственного контроля
(надзора) проверки на местном уровне исполнения (либо соблюдения)
Конституции Российской Федерации. Хотя в Федеральном законе № 131-ФЗ и
оговорено, что пределы такой контрольно-надзорной деятельности
охватываются лишь при решении органами местного самоуправления и
соответствующими должностными лицами вопросов местного значения и
осуществлении полномочий по решению указанных вопросов и иных
полномочий, закрепленных за ними в соответствии с федеральными законами,
уставами муниципальных образований, можно предположить, что речь в
данном случае идет о менее узкой, чем охватывается предметом прокурорского
78
надзора, сфере. Можно предположить, что в этой части имеет место
дублирование в деятельности прокуроров и органов контроля (надзора)
59
.
Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 298-ФЗ
60
в ст. 77 была введена
4 часть. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 77 Федерального закона № 131-ФЗ
положения настоящей статьи не применяются в случаях, если федеральными
законами установлен иной порядок организации и проведения контроля
(надзора) за деятельностью органов местного самоуправления и должностных
лиц органов местного самоуправления, а также к мероприятиям по контролю
(надзору), проводимым должностными лицами органов федеральной службы
безопасности.
Немаловажным в контексте характеристики предмета контрольно-
надзорной деятельности является вопрос о персонализации уполномоченных на
ее осуществление органов. Как представляется, в ст. 77 Федерального закона №
131-ФЗ целесообразно было бы конкретизировать виды федеральных
государственных органов, на которые федеральными законами возложено
проведение проверок в органах местного самоуправления. В отношении
соответствующих органов в субъектах Федерации подобную конкретизацию
можно было бы установить в региональных законах.
В настоящее время необходимы дальнейшие усилия по оптимизации
контрольно-надзорной деятельности не только на отраслевом уровне, но и на
уровне общих принципов исполнения контрольно-надзорных функций.
Для повышения эффективности государственного контроля предлагается
создать государственную информационную систему с целью автоматизации
следующих управленческих процессов:
59
Попов, Д.А. Государственный административный контроль за органами местного
самоуправления: проблемы и пути решения / Д.А. Попов // Государственная власть и
местное самоуправление. – 2015. – № 2. – С. 25.
60
О внесении изменений в ... статью 77 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон от 3
июля 2016 г. № 298-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2016. – № 27 (Ч. I). – Ст. 4231.
79
- формирование сводного плана проверок органов местного
самоуправления и контроль за его исполнением уполномоченными органами
власти и институтами гражданского общества;
- формирование единой сводной отчетности о проведенных проверках,
мониторинг и оценка результативности мероприятий государственного
контроля со стороны Генпрокуратуры РФ и Министерства экономического
развития РФ.
Сегодня, особенно в контексте проводимой руководством страны
политики, направленной на модернизацию системы контроля и надзора, этот
вопрос должен быть предметом особого внимания органов власти всех уровней.
В целом же, предстоит еще большая работа по завершению
реформирования системы местного самоуправления. Успешное воплощение
этого на практике возможно только в тесном и скоординированном
взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления.
В заключении главы следует отметить, что залогом дальнейшего
успешного развития федеративного государства является согласованная
деятельность всех уровней власти. Разграничение компетенции между
федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно
осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории
(географических, экономических, демографических, этнических и других),
чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные
максимально эффективно их осуществлять. Государство директивно
регулирует деятельность органов местного самоуправления, задавая им лишь
общие параметры по принципу «всё, что не запрещено...», население на местах
самостоятельно определяет характер и принципы деятельности созданных ими
органов местной власти.
80
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключение следует отметить, что взаимодействие органов
государственной власти и органов местного самоуправления – это их активная,
согласованная деятельность, выражающаяся в принятии решений и совершении
действий в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законами и
иными нормативно-правовыми актами, направленная на достижение единой
цели – решение вопросов местного значения и осуществление переданных
органам местного самоуправления государственных полномочий.
Местное самоуправление в России проделало сложный и противоречивый
путь развития. Его роль и значение в различные периоды истории неоднократно
менялись, в связи с чем менялась и система взаимоотношений местного
самоуправления и государственной власти. Конституцией России 1993 года
было провозглашен принцип независимости местного самоуправления и
невключения его в систему органов государственной власти. В 2003 году с
принятием закона № 131 «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» начался новый этап преобразований. Сегодня процесс
реформирования системы местного самоуправления вступил в решающую
стадию: с 2009 года Закон действует во всех субъектах Федерации без
исключения.
Однако уже первые результаты муниципальной реформы выявили явное
противоречие между принципами, заложенными в Европейской Хартии
местного самоуправления, Конституции России и практикой реализации
реформы, обуславливающей положение органов местного самоуправления в
общей системе управления государства. Федеральное и региональное
законодательство, финансовое и материально-техническое обеспечение
муниципальных образований неспособны обеспечить их автономию по
отношению к государственным органам власти. Одна из причин такого
положения, на наш взгляд, заключается в отсутствии четких представлений о
месте и роли местного самоуправления в обществе, различии между
81
государственной и муниципальной властью. Другой причиной является
нежелание органов государственной власти признавать право граждан на
местное самоуправление, что препятствует эффективному решению вопросов
местного значения и надлежащему исполнению муниципальными органами
делегированных государственных полномочий. Конституционная установка на
исключение местного самоуправления из системы органов государственной
власти нуждается в конкретизации, прежде всего, в плане уточнения принципов
взаимоотношений муниципального уровня публичной власти с региональным и
федеральным уровнями.
Степень децентрализации власти определяется объективными
потребностями развития всего общества; поэтому на местный уровень должен
быть передан тот необходимый объем полномочий, который обеспечит
максимально эффективное решение местных вопросов и вопросов,
государственного значения, переданных муниципалитетам. Чрезмерная
централизация власти приводит к невозможности решать вопросы местного
значения самим населением и органами власти им избранными и
подконтрольными. В связи с этим, возникает необходимость в разрешении
противоречия между существующими конституционными принципами
взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и
органов местного самоуправления, с одной стороны, и практикой их
осуществления, с другой.
От эффективного взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления зависит не только успешная реализация
муниципальной реформы, но и решение многих вопросов развития Российского
государства. Хотя в соответствии с Конституцией Российской Федерации
органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной
власти, на практике они тесно связаны и взаимодействуют по всем
направлениям деятельности муниципальных образований (от бюджетных до
организационно-правовых). От того насколько последовательно и
целенаправленно будет осуществлено это взаимодействие, зависит
82
действенность и эффективность решения задач государственного и
муниципального управления.
В обобщении можно выделить четыре основных формы организации
эффективного взаимодействия органов местного самоуправления и
государственной власти:
1) представительство муниципального образования в законодательном
(представительном) органе субъекта Российской Федерации;
2) среди организационно-правовых способов взаимодействия
региональных органов власти и органов местного самоуправления не
менее важное место
занимают договорные способы взаимодействия;
3) совместно создаваемые государственно-муниципальные организации,
выполняющие общекоординационные задачи и функции.
Однако необходимо отметить, что состояние местного самоуправления во
многих регионах не соответствует современным требованиям и усугубляется
множеством проблем, существенно снижающих возможности укрепления
муниципальной автономии, а именно:
- низкая эффективность управления со стороны местных органов власти
как следствие проводимой реорганизации;
- слабый уровень профессиональной подготовки кадров;
- недостаток финансовых средств, выделяемых для исполнения
закрепленных полномочий;
- отсутствие необходимых организационных и материально-технических
условий для функционирования муниципальных органов власти.
Таким образам, в России многие тенденции в отношениях государства и
местного самоуправления носят характер, противоположный развитию этих
отношений в зарубежных демократических государствах. Формирование
данной модели обусловлено как отсутствием необходимых политико-
нормативных, финансово-экономических условий функционирования местного
83
самоуправления, так и недостаточной самоорганизацией жителей в решении
вопросов местного значения.
Предпринятый анализ взаимоотношений региональных органов власти и
органов местного самоуправления позволлил сформулировать предложения, по
разрешению противоречий и оптимизации взаимодействия органов
государственного и муниципального управления.
Так, залогом дальнейшего успешного развития федеративного
государства является согласованная деятельность всех уровней власти.
Разграничение компетенции между федеральными, региональными и
муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом
особенностей соответствующей территории (географических, экономических,
демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия
возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их
осуществлять. Государство директивно регулирует деятельность органов
местного самоуправления, задавая им лишь общие параметры по принципу
«всё, что не запрещено...», население на местах самостоятельно определяет
характер и принципы деятельности созданных ими органов местной власти.
В целом же, предстоит еще большая работа по завершению
реформирования системы местного самоуправления. Успешное воплощение
этого на практике возможно только в тесном и скоординированном
взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления.
84
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным
голосованием 12 декабря 1993 г. (с изм. на 21 июля 2014 г.) // Собрание
законодательства РФ. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (Ч. 1) : федеральный
закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (с изм. на 28 марта 2017 г.) // Собрание
законодательства РФ. – 1994. – № 32. – Ст. 3301.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации : федеральный закон от
31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изм. на 3 июля 2016 г.) // Собрание
законодательства РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3823.
4. Налоговый кодекс Российской Федерации (Ч. 1) : федеральный
закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с изм. на 28 декабря 2016 г.) // Собрание
законодательства РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3824.
5. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления :
федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства
РФ. – 1998. – № 15. – Ст. 1695.
6. Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 1999 г. №
184-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.
7. Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации : федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ
(ред. от 3 апреля 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 40. – Ст.
3822.
8. О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон от 27