55
выдачу разрешений органам местного самоуправления на отдельные
юридические действия.
Соответственно, формы взаимоотношений и будут зависеть от вида
координационных действий, совершаемых в отношении органов местного
самоуправления. Например, участие органов местного самоуправления в
законопроектной или нормотворческой деятельности органов государственной
власти предполагает такую форму взаимоотношений, как совместная работа,
сотрудничество. Подготовка методических материалов предполагает такую
форму взаимоотношений, как консультирование, разъяснение, толкование и т.д.
Формы взаимоотношений органов государственной власти Российской
Федерации и органов местного самоуправления могут возникать только на
основе законодательства, поэтому основанием их возникновения могут быть и
публично-правовые, и гражданско-правовые нормы права.
Вступление во взаимоотношения и прекращение взаимоотношений
указанных органов власти также может осуществляться только на базе норм
права
46
.
Исторически взаимоотношение органов власти субъектов федерации и
местного самоуправления проявлялось по следующим направлениям:
- во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуждении
проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;
- во-вторых, в проведении выборов в центральные органы
и Территориальные органы власти в формировании исполнительных
местных органов;
- в-третьих, в организации работы по исполнению законов;
- в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.
Специфическим являлось взаимоотношение советских органов – это была
строгая иерархия властных структур, в том числе и представительных органов.
46
Карташов, В.Г. Взаимодействие органов государственной власти субъекта
Российской Федерации и органов местного самоуправления / В.Г. Карташов //
Конституционное и муниципальное право. – 2007. – № 19. – С. 35.
56
Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого
централизованного управления всеми экономическими и социальными
процессами в стране.
Местные Советы вместе с формально подчиненными им исполкомами
призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные
органы власти, именно этим обеспечивалось единство государственной власти,
государственного управления. Такая модель взаимоотношения исходит из
принципа «демократического централизма»
47
.
Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти
субъектов и органов местного самоуправления осуществляется на основе
следующих основных принципов:
- законности;
- сочетания интересов населения субъекта и соответствующего
муниципального образования, учета исторических и местных традиций;
- самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их
полномочий;
- взаимного согласия органов государственной власти и органов местного
самоуправления при осуществлении вопросов, требующих совместного
решения;
- обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами
при осуществлении вопросов, требующих совместного решения;
- добровольности заключения договоров и соглашений;
- взаимной ответственности;
- гласности
48
.
Федеративный характер Российского государства, система разделения
властей на региональном уровне определяют важное место и полномочия
органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе
47
Васильев, А.А. Система муниципального управления / А.А. Васильев. – М. :
КНОРУС, 2010. – С. 259.
48
Там же. – С. 260.
57
высшего должностного лица субъекта Федерации в сфере обеспечения
координации деятельности и организации взаимодействия органов власти
субъектов Федерации с органами местного самоуправления.
Поэтому взаимоотношения органов местного самоуправления с органами
государственной власти субъектов Российской Федерации могут возникать по
поводу реализации:
- органами государственной власти субъектов Российской Федерации
своих полномочий;
- органами местного самоуправления вопросов местного значения;
- органами местного самоуправления переданных отдельных
государственных полномочий.
Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской
Федерации с органами местного самоуправления могут возникать по поводу:
- проведения совместных совещаний и совместного обсуждения тех или
иных вопросов;
- создания совместных комиссий, рабочих групп и работы в них;
- проведения взаимных консультаций;
- заключения соглашений о взаимодействии и координации деятельности;
- взаимного представительства сторон;
- принятия совместных нормативно-правовых актов;
- передачи части своих полномочий в соответствии с Конституцией РФ,
федеральным и региональным законодательством.
Реализация законодательной инициативы представительными органами
местного самоуправления в законодательном (представительном) органе
государственной власти субъекта Российской Федерации является одной из
форм реализации органами государственной власти субъектов Российской
Федерации своих полномочий и реализации органами местного
самоуправления вопросов местного значения.
Участие в работе создаваемых органами государственной власти
субъектов Российской Федерации на паритетных началах с органами местного
58
самоуправления совещательных органов (согласительные комиссии и прочие)
относится к одной из форм взаимоотношений указанных органов власти,
относящихся к реализации органами государственной власти субъектов
Российской Федерации своих полномочий. Например, в городе Москве в
административных округах и районах работает много координационных
советов, создаются совместные рабочие группы, согласительные комиссии,
состоящие из представителей префектур административных округов, управ
районов, органов местного самоуправления – муниципальных собраний и
муниципалитетов
49
.
При реализации органами местного самоуправления вопросов местного
значения они могут вступать во взаимоотношения с органами государственной
власти субъектов Российской Федерации при подготовке целевых и отраслевых
программ развития отдельных сфер и отраслей управления (здравоохранения,
спорта, культуры, бытового, коммунального или торгового обслуживания
населения и т.д.), при заключении договоров о совместной деятельности в
интересах населения и т.д.
Для обеспечения надлежащего исполнения органами местного
самоуправления переданных отдельных государственных полномочий органы
государственной власти субъектов Российской Федерации могут давать
разъяснения о порядке применения той или иной нормы права,
консультировать должностных лиц местного самоуправлении о толковании
норм законодательства субъекта Российской Федерации, участвовать в
разрешении споров и конфликтов во внесудебном порядке, возникающих при
осуществлении органами местного самоуправления переданных полномочий
органов государственной власти субъекта Российской Федерации
50
.
49
Варфоломеев, А.Г. Взаимодействие государственных органов власти и органов
местного самоуправления в решении проблем развития муниципальных образований / А.Г.
Варфоломеев // Молодой ученый. – 2014. – № 19. – С. 279.
50
Федоров, М.Е. Проблемы реализации полномочий и предметов ведения на
региональном и муниципальном уровнях / М.Е. Федоров // Федерализм. – 2009. – № 1. – С.
250.
59
В целом взаимоотношения органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления можно
охарактеризовать как координационные, поскольку в них превалируют
административно-властные начала, при которых наблюдаются и
властеотношения (при реализации переданных государственных полномочий),
и партнерские взаимоотношения (при заключении различных публично-
правовых договоров (соглашений).
В отдельных случаях на правительственном уровне может
устанавливаться обязанность органов власти субъектов Российской Федерации
и органов местного самоуправления вступать в те или иные взаимоотношения.
Например, в целях создания благоприятных условий для совместного
осуществления деятельности государственных и муниципальных органов
власти в сфере регулирования тарифов и надбавок к тарифам Правительством
России определен порядок взаимодействия органов государственной власти
субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на
товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного
самоуправления, осуществляющими регулирование тарифов и надбавок
организаций коммунального комплекса.
Однако такое понуждение к взаимодействию скорее является
исключением из правила и характерно только для начальных этапов создания
какой-либо отраслевой системы управления.
В целом инициатива вступления в указанные взаимоотношения
может принадлежать и органам государственной власти субъектов Российской
Федерации, и органам местного самоуправления, поскольку и органы
государственной власти субъектов Российской Федерации, и органы местного
самоуправления самостоятельны при реализации установленной им
компетенции
51
.
51
Васильев, А.А. Система муниципального управления / А.А. Васильев. – М.:
КНОРУС, 2013. – С. 262.
60
Таким образом, взаимодействие органов региональной власти и органов
местного самоуправления осуществляется в следующих основных формах:
1. Органы государственной власти субъекта создают необходимые
правовые, организационные и материально-финансовые условия для
становления и развития местного самоуправления, оказывают содействие
населению в осуществлении права на местное самоуправление, способствуют
обеспечению гарантий осуществления органами местного самоуправления
своих полномочий по решению вопросов местного значения, принимают
программы поддержки местного самоуправления, создают и развивают систему
подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться соответствующим
законом отдельными государственными полномочиями с одновременной
передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых
средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна органам
государственной власти.
3. Органы государственной власти региона и органы местного
самоуправления области осуществляют межбюджетные отношения.
4. Представительные органы местного самоуправления обладают правом
законодательной инициативы в представительном органе субъекта.
5. Обращения органов и должностных лиц местного самоуправления
подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, к
которым они направлены. Соответственно обращения органов государственной
власти в обязательном порядке подлежат рассмотрению органами и
должностными лицами местного самоуправления, к которым они адресованы.
6. Органы государственной власти и органы местного само-
управления осуществляют организационное и информационное
взаимодействие.
61
2.3. Распределение полномочий по уровням государственной власти
Конституция Российской Федерации разграничивает предмет ведения
Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов и предметы ведения субъектов Российской Федерации. В
статьях 71 и 72 Конституции приведен исчерпывающий перечень,
соответственно, предметов ведения Российской Федерации и предметов
совместного ведения. Статья 73 провозглашает, что вне пределов ведения
Российской Федерации и полномочий Poссийской Федерации по предметам
совместного ведения субъекты Pocсийской Федерации осуществляют
собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных
нормативных правовых актов.
Согласно статье 72 Конституции, установление общих принципа
организации местного самоуправления относится к предметам совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов. Порядок разграничения
полномочий по предметам совместного ведения установлен статьей 76
Конституции Российской Федерации и состоит в том, что по этим вопросам
издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются
законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.
Таким образом, предметы ведения и полномочия местного
самоуправления устанавливаются федеральным законом и могут
конкретизироваться законами субъектов Российской Федерации
Конкретные полномочия органов федеральной и государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления
закреплены в Федеральном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Следует отметить, что в 2014 году, прошедшим под знаком 150-летия
российского земства, был законодательно оформлен новый этап
муниципального строительства в нашей стране. Его базовым законом стал
Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ «О внесении изменений в
62
статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов РФ» и Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ»
52
, Затем были
приняты Федеральный закон от 23 июня 2014 года № 165-ФЗ
53
, Федеральные
законы от 29 ноября 2014 года № 382-ФЗ
54
и № 383-ФЗ
55
(которыми были
внесены соответствующие изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы, в
том числе в Налоговом кодексе был установлен институт местных торговых
сборов), Федеральный закон от 29 декабря № 485-ФЗ
56
(который уточнил
институт перераспределения полномочий между региональным и местным
уровнями власти) и, наконец, уже в 2015 году – Федеральный закон от 3
февраля № 8-ФЗ
57
, которым были введены еще два (к имеющимся трем)
способа избрания главы муниципального образования.
Концептуальной основой нового этапа муниципального строительства
явилось существенное повышение роли субъектов РФ в организации местного
52
О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов госу-
дарственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» : федеральный
закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ (с изм. на 3 февраля 2015 г.) // Собрание законодательства
РФ. – 2014. – № 22. – Ст. 2770.
53
О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты
Российской Федерации : федеральный закон от 23 июня 2014 г. № 165-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. – 2014. – № 26 (Ч. I). – Ст. 3371.
54
О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской
Федерации : федеральный закон от 29 ноября 2014 г. № 382-ФЗ // Собрание законодательства
РФ. – 2014. – № 48. – Ст. 6663.
55
О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации : федеральный
закон от 29 ноября 2014 г. № 383-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2014. – № 48. – Ст.
6664.
56
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и
органами государственной власти субъекта Российской Федерации : федеральный закон от
29 декабря 2014 г. № 485-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2015. – № 1 (Ч. I). – Ст. 38.
57
О внесении изменений в статьи 32 и 33 Федерального закона «Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» : федеральный закон от 3 февраля 2015 г. № 8-ФЗ
// Собрание законодательства РФ. – 2015. – № 6. – Ст. 886.
63
самоуправления на своих территориях, что отвечает природе и правовым
основам федеративного государства. При этом все правовые новеллы могут
быть условно разделены на несколько направлений.
Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ предусмотрел
возможность создания законами субъектов РФ двух новых видов
муниципальных образований – городских округов с внутригородским делением
и внутригородских районов.
Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-ФЗ передал значительное
число вопросов местного значения от сельских поселений муниципальным
районам, поскольку органы местного самоуправления подавляющего
большинства сельских поселений не могли эффективно решать многие вопросы
местного значения в связи с отсутствием у них необходимых финансовых,
материальных и кадровых ресурсов. Решение о троекратном сокращении
базового перечня вопросов местного значения для сельских поселений,
направленное на укрепление местного самоуправления и улучшение качества
предоставления муниципальных услуг на селе, должно обеспечить
согласованность реальных возможностей органов местного самоуправления
муниципальных образований решать возложенные на данный уровень власти
задачи.
Субъектам РФ поручено своими законами своевременно дополнять
перечень вопросов местного значения сельских поселений с учетом имеющейся
региональной и местной специфики. Как показывает мониторинг, проводимый
Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам
местного самоуправления, эта работа ведется субъектами РФ весьма активно: в
30 из 54 субъектов РФ, которые направили в Комитет информацию об
изменении регионального законодательства, за сельскими поселениями
закрепляются дополнительные вопросы местного значения. Отдельно следует
отметить введение в законодательство такого нового института, как
перераспределение полномочий. Федеральный закон от 27 мая 2014 года №
136-ФЗ предоставил субъектам РФ право своими законами осуществлять
64
перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и
органами государственной власти субъекта РФ (за исключением ряда
полномочий органов местного самоуправления, обеспечивающих
конституционный принцип самостоятельности муниципальных образований).
В целях учета особенностей организации структуры органов местного
самоуправления в разных субъектах РФ и оптимизации моделей местной власти
применительно к конкретным региональным и местным условиям,
федеральный законодатель Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136-
ФЗ предоставил возможность определять законами субъектов РФ способы
формирования и (или) избрания представительных органов муниципальных
районов, городских округов с внутригородским делением, а также способы
избрания глав муниципальных образований. Федеральным законом от 3
февраля 2015 года № 8-ФЗ расширено число возможных способов избрания
глав муниципальных образований, а также вариантов исполнения ими
полномочий главы местной администрации. В частности, Федеральным
законом от 3 февраля 2015 года № 8-ФЗ установлен способ избрания главы
муниципального образования представительным органом муниципального
образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по
результатам конкурса.
Одновременно в целях установления единого статуса глав
муниципальных образований и избежания коллизии статусов главы
муниципального образования и депутата представительного органа этого же
муниципального образования, встречающегося и способного встречаться на
практике, федеральный законодатель предусмотрел прекращение полномочий
депутатов представительных органов, избираемых главами муниципальных
образований. Изменения в сфере местного самоуправления потребовали и
внесения изменений в структуру бюджетной системы РФ
58
.
58
Бабичев, И. Муниципальная реформа 2014 года : некоторые предварительные итоги
и задачи на будущее / И. Бабичев // Муниципальная власть. – 2015. – № 6. – С. 11.