наделены лишь правом принимать участие в проверках, проводимых
Ространснадзором (п. 27 ст. 13). Однако п. 25 ст. 12 и п. 26 ст. 13 закона «О
полиции»предусматривают полномочия органов внутренних дел об
инспектировании подразделений охраны юридических лиц с особыми
уставными задачами в порядке, установленном Правительством, и выдаче
обязательных для исполнения предписаний.
Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2011 года №
274129определяет порядок инспектирования полицией подразделений охраны
юридических лиц с особыми уставными задачами, в том числе
осуществляющих деятельность по обеспечению авиационной безопасности..
Таким образом, контрольные функции за обеспечением авиационной
безопасности полиция не утратила.
Оказание на платной основе услуг по охране аэропортов и одновременно
наличие контрольных полномочий противоречит законодательным принципам,
являясь благодатной почвой для злоупотреблений. Здесь возникает конфликт
интересов - полиция как государственный орган контролирует деятельность
подразделений по авиационной безопасности, которые конкурируют с
подразделениями полиции в области осуществления охранных услуг.
Если какой-либо вид деятельности могут осуществлять не только органы
государства, но иные юридические лица, данная деятельность не может
относиться к государственным функциям. В соответствии с ч. 1 ст. 11.1 закона
«О транспортной безопасности» федеральный государственный контроль
(надзор) в области транспортной безопасности осуществляется
уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно
их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации в
порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 04.10.2013 № 880 «Об утверждении
Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области
129 Постановление Правительства РФ от 16.04.2011 N 274 (ред. от 20.07.2011) «Об
утверждении Правил инспектирования полицией подразделений охраны юридических лиц с
особыми уставными задачами и подразделений ведомственной охраны» // «Собрание
законодательства РФ», 25.04.2011, N 17, ст. 2409.
61
транспортной безопасности»130 уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти по осуществлению федерального государственного
контроля (надзора) определена Федеральная служба по надзору в сфере
транспорта и ее территориальные органы..
Согласно ч. 8 ст. 11.1 закона «О транспортной безопасности» органам
МВД и ФСБ предоставлено лишь право принимать участие в проверках
Ространснадзора с использованием тест-предметов и тест-объектов в порядке,
установленном федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с
федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения
безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной
власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. До настоящего
времени данный порядок не утвержден..
Принципами осуществления государственного контроля являются
недопустимость проведения в отношении одного юридического лица
несколькими органами государственного контроля проверок исполнения одних
и тех же обязательных требований и четкое разграничение полномочий
уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля
органов государственной власти. Имеющуюся коллизию в соответствии с
разъяснениями Конституционного суда следует разрешать следующим
образом.: независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы
закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих
отношений, т.е. закона «О транспортной безопасности».
К сожалению, пока законодатель все эти противоречия не устранит,
правоприменителям придется преодолевать их путем выбора подлежащей
применению нормы из ряда имеющихся с учетом фактических обстоятельств
дела и по определенным коллизионным правилам. Преодоление юридических
130 Постановление Правительства РФ от 04.10.2013 N 880 (ред. от 23.08.2014) «Об
утверждении Положения о федеральном государственном контроле (надзоре) в области
транспортной безопасности» // «Собрание законодательства РФ», 14.10.2013, N 41, ст. 5193.
62
коллизий может осуществляться на основе применения следующих правил.: 1)
принципа отраслевого приоритета, т.е. приоритета нормы, предназначенной для
регулирования тех или иных отношений; 2) приоритета специальной нормы над
общей; 3) приоритета нормы, принятой позднее.
При этом каждый последующий принцип применяется только при
невозможности применения предыдущего. В одном из постановлений
Конституционный суд РФ указал, что, даже если в последующем законе
отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых
законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий
закон. Вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными
признаются нормы того закона, который специально предназначен для
регулирования соответствующих отношений. Из правовых позиций
Конституционного суда РФ также следует, что если ни один из указанных
принципов приоритета не может быть применен, то для преодоления коллизии
правовых норм необходимо руководствоваться общеправовыми принципами
гуманизма, справедливости и равенства.
Исходя из всех этих принципов, обеспечивать антитеррористическую
защищенность объектов транспорта, так же как и всех других потенциальных
объектов террористических посягательств, должны уполномоченные органы
власти, которые были специально созданы для выполнения этих функций и
содержатся за счет налогов тех, кого обязаны охранять и защищать в силу
закона.
Опасность наметившейся в законодательстве тенденции переложить
государственные функции противодействия терроризму на субъекты
транспортной инфраструктуры заключается и в том, что, не желая нести
ответственность за обеспечение безопасности на объектах транспорта,
линейные отделы полиции во многих аэропортах категорически отказываются
принимать участие в досмотрах граждан при входе в аэровокзал. Аэропорты
Московского авиаузла при содействии транспортной прокуратуры вынуждены
были в судебном порядке попытаться обязать органы внутренних дел
принимать участие при осуществлении контроля на входах в пассажирские
терминалы. Учитывая возражения органов внутренних дел и действующее
63
законодательство, которое не предусматривает непосредственной обязанности
полиции по участию в проведении досмотра посетителей на входах в
аэровокзалы, и возложение обязанности за обеспечение транспортной
безопасности в целом на субъекты транспортной инфраструктуры, судом было
отказано в иске.
Принимая во внимание, что непосредственным предназначением полиции
является охрана общественного порядка, обеспечение общественной
безопасности, противодействие терроризму и контроль за оборотом оружия,
этот вопрос вообще не должен был возникнуть.
Приведем еще два коротких примера поправок в закон, которые
свидетельствуют о скорости их принятия, негативно повлиявшей на их
качество.
По инициативе МВД в Уголовный Кодекс Российской Федерации (далее
УК РФ)131 были внесены изменения в статью 263.1 УК РФ,
предусматривающую уголовную ответственность за нарушение требований в
области транспортной безопасности. Этот состав представляет собой
классический пример неосторожного преступления. Вопреки теории
уголовного права и положениям общей части Уголовного кодекса в
конструкцию неосторожного состава преступления вопреки закону впервые
включены квалифицирующие признаки умышленного состава преступления.:
группа лиц по предварительному сговору и организованная группа лиц.
Но ведь соучастие в неосторожном преступлении невозможно, и кто, как
не законодатель, должен это знать! В соответствии со ст. 32 УК РФ соучастием
в преступлении признается умышленное совместное участие двух и более лиц в
совершении умышленного преступления.
Результат такого законотворчества - невозможность практического
применения данных норм. Для сравнения: аналогичная норма (ст. 217.1.УК
РФ), предусматривающая уголовную ответственность за нарушение требований
обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов
топливно-энергетического комплекса, не претерпела никаких изменений в
131«Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от
06.07.2016) // «Собрание законодательства РФ», 17.06.1996, N 25, ст. 2954.
64
результате внесения изменений в законодательство о противодействии
терроризму.
Одновременно поправки были внесены и в Кодекс Российской Федерации
об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)132, причем
изменения коснулись только административной ответственности за нарушения
требований транспортной безопасности. Ужесточена ответственность
юридических и физических лиц. Максимальная санкция для юридического лица
теперь составляет 500 тыс. руб. или приостановление деятельности на срок до
90 суток. Максимальная санкция аналогичного состава, касающегося
защищенности объектов топливно-энергетического комплекса, в 10 раз меньше
- 50 тыс. руб.
Согласно ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ, административный штраф, равно как
любое другое административное наказание, является установленной
государством мерой ответственности за совершение административного
правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых
правонарушений. Соответственно, устанавливаемые Кодексом размеры
административных штрафов должны соотноситься с характером и степенью
общественной опасности административных правонарушений.
Чем руководствовался законодатель, устанавливая столь разные санкции
за аналогичные деяния с аналогичными последствиями, с одинаковым
характером и степенью опасности для конституционно признаваемых
ценностей, объяснить сложно.
Дефектность права в целом и законодательства в частности - серьезная
правовая проблема. Между тем одного лишь выявления правовых дефектов
явно недостаточно для того, чтобы последние исчезли. Для этого необходимо
найти пути устранения либо минимизации указанной дефектности. И субъекты
транспортной инфраструктуры готовы искать эти пути вместе с
законодательной властью.
132«Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» от
30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 06.07.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.10.2016) //
«Собрание законодательства РФ», 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.
65
2.2. Г осударственный контроль (надзор) на транспорте
Государственный контроль (надзор) на транспорте регламентируется, как
отмечено выше, транспортными уставами, кодексами и изданными на их
основе нормативными актами. Так, согласно ст. 28 ВК РФ, целью
государственного надзора в области гражданской авиации является
обеспечение безопасности полетов воздушных судов, авиационной
безопасности (защищенности авиации от незаконного вмешательства) и
качества выполняемых в гражданской авиации работ и оказываемых услуг.
Контроль осуществляется путем проведения плановых и внеплановых
проверок. Закон регламентирует основания и порядок проведения проверок. К
отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора и
проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в
гражданской авиации, как и на других видах транспорта, применяются
положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите
прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля»133 с учетом установленных транспортным законодательством
особенностей.
ВК РФ определяет службы, ответственные за обеспечение безопасности
(службы авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделения
ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти,
уполномоченного в области транспорта, а также органы внутренних дел,
службы авиационной безопасности эксплуатантов, а также уполномоченные
органы, наделенные этим правом федеральными законами); организационно
правовые формы обеспечения безопасности (предотвращение доступа
посторонних лиц и транспортных средств в контролируемую зону аэропорта
или аэродрома; охрана воздушных судов на стоянках; предполетный и
послеполетный досмотра, передача персональных данных пассажиров
133 Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. и доп., вступ. в
силу с 04.07.2016) // «Собрание законодательства РФ», 29.12.2008, N 52 (ч. 1), ст. 6249.
66
воздушных судов в автоматизированные централизованные базы персональных
данных о пассажирах и др.); организационно-правовые формы контроля за
обеспечением авиационной безопасности, полномочия контролирующих
органов; требования к проведению расследования авиационных происшествий..
Аналогичные положения установлены другими транспортными уставами
и кодексами.. Так, на морском транспорте государственный надзор
осуществляется в целях обеспечения безопасности судоходства, охраны
человеческой жизни на море, безопасности портовых сооружений, в целях
надлежащего качества оказания услуг и выполнения работ. Статья 6 КТМ РФ
установлено, что государственный надзор за торговым мореплаванием -
компетенция федерального органа исполнительной власти по надзору в сфере
транспорта, в части обеспечения безопасности плавания судов
рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства
- федерального органа исполнительной власти в области рыболовства.
Федеральный орган исполнительной власти по надзору в сфере транспорта
осуществляет расследование аварий или инцидентов на море в соответствии с
положением, утвержденным федеральным органом исполнительной власти в
области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной
власти в области рыболовства и федеральным органом исполнительной власти
в области обороны. Государственный надзор за спортивными парусными
судами, прогулочными судами, а также маломерными судами, используемыми
в некоммерческих целях, осуществляется в порядке, установленном
Правительством РФ.
На внутреннем водном транспорте государственный надзор
осуществляется в целях обеспечения безопасности судоходства, охраны
человеческой жизни на внутренних водных путях, безопасности портовых и
судоходных гидротехнических сооружений и внутренних водных путей, а
также в целях обеспечения надлежащего качества оказания услуг и выполнения
работ (ст. 4 КВВТ РФ). Орган государственного надзора в соответствии с
положением о расследовании транспортных происшествий на ВВТ,
утвержденным федеральным органом исполнительной власти в области
транспорта, осуществляет расследование транспортных происшествий. Этот
67
орган обеспечивает также надзор за деятельностью капитанов бассейнов
внутренних водных путей по осуществлению государственного портового
контроля.
Государственный надзор в области автомобильного транспорта и
городского наземного электрического транспорта проверяет соблюдение
юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении
своей деятельности требований, установленных Уставом автомобильного
транспорта и городского наземного электрического транспорта, другими
федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Устав, как
и другие транспортные уставы и кодексы, определяет виды проводимых
проверок, основания их проведения, компетенцию должностных лиц,
осуществляющих контроль.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
функции по контролю (надзору) на транспорте, является Федеральная служба
по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор). Так, Ространснадзор
осуществляет контроль (надзор) в сфере гражданской авиации, использования
воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного
обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации,
авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские
порты), внутреннего водного, железнодорожного транспорта, автомобильного и
городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов
безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного
хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на
метрополитене134. Положение о Ространснадзоре утверждено постановлением
Правительства РФ от 30.07.2004 № 398135.
В полномочиях Ространснадзора - контроль и надзор за соблюдением
законодательства РФ, в том числе международных договоров.: о гражданской
авиации; торговом мореплавании; внутреннем водном транспорте, о порядке
134 Васильев Ф.П. Духно Н.А. Правовое положение Ространснадзора в области
обеспечения безопасности на современном этапе //Таврический научный обозреватель
www.tavr.science № 1 (сентябрь), 2015. С.18.
135 Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 (ред. от 20.07.2016) «Об
утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» //
«Собрание законодательства РФ», 09.08.2004, N 32, ст. 3345.
68
осуществления международных автомобильных перевозок (транспортный
контроль) (за исключением пунктов пропуска через государственную границу
РФ); о безопасности движения и эксплуатации транспорта, об обеспечении
пожарной безопасности, транспортной (антитеррористической) безопасности; о
перевозке опасных грузов136. Служба осуществляет лицензирование видов
деятельности, отнесенных к ее компетенции; выдает разрешительные и другие
документы, участвует в работе по определению технического состояния
(комиссованию.) транспортных средств, проводит аттестации, расследование
аварий или инцидентов, выполняет функции главного распорядителя и
получателя средств федерального бюджета в установленном объеме и пр.
Ространснадзор имеет свои территориальные органы. Изданы
нормативные акты - от постановлений Правительства РФ (например, от
26.05.2011 № 418) до приказов Ространснадзора, посвященных вопросам
осуществления органами Ространснадзора возложенных на них функций;
административные регламенты по осуществлению важнейших надзорных
функций (утверждаются приказами Минтранса).
Государственные транспортные инспекторы вправе запрашивать
информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;
беспрепятственно по предъявлении установленных документов посещать и
обследовать используемые юридическими лицами, физическими лицами,
объекты инфраструктуры транспорта, подвижной состав, суда, проводить
необходимые исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы
и другие мероприятия по контролю; выдавать предписания об устранении
нарушений, составлять протоколы об административных правонарушениях,
рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и
принимать меры по их предотвращению, направлять в уполномоченные органы
материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения
вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений.
136 Анохина С.Ю., Васильев Ф.П., Дугенец А.С., Николаев А.Г., Ускова А.С.,
Дембицкая И.Л., Лятифова Т.С. Осуществление государственного надзорно-контрольных
функций в России и их научно-теоретическое толкование в административном праве на
современном этапе// Вестник Московского университета МВД России № 5 — 2014 г. С. 146.
69
К органам, контролирующим деятельность на транспорте, относятся
органы федерального государственного пожарного надзора, экологического
надзора, санитарно-эпидемиологического надзора, надзора в области
промышленной безопасности, надзора за соблюдением трудового
законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы
трудового права, метрологического надзора (п. 8 ст. 5 КВВТ и др.)137. Таким
образом, к названным органам относятся органы Государственной
противопожарной службы, Федеральной службы по надзору в сфере
природопользования, Федеральной службы по труду и занятости, Федеральной
службы по экологическому, технологическому и атомному надзору,
Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека, Государственной санитарно-эпидемиологической
службы, Федерального агентства по техническому регулированию и
метрологии.
В частности, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по
выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому
регулированию в сфере защиты прав потребителей, а также по организации и
осуществлению федерального государственного надзора в области защиты прав
потребителей, а также по организации и осуществлению федерального
государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального
государственного надзора в области защиты прав потребителей в том числе на
транспорте138. Введены должности главных государственных санитарных
врачей на транспорте и их заместителей (Положение о Роспотребнадзоре,
утвержденное постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 332139).
137 Васильев, Ф. П. Духно Н.А. Корякин В.М. Современное толкование о транспортной
безопасности в России и ее административно-правовое регулирование //Крымский научный
вестник. — 2015. — № 5. С.12.
138Бережкова Н.Ф. Совершенствование административно-правовых норм современной
России // Административное право и процесс № 7 2012. С. 67.
139 Постановление Правительства РФ от 30.06.2004 N 322 (ред. от 01.07.2016) «Об
утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав
70