42
свидетельства о рождении граждан, не достигших 14-летнего
возраста;
паспорта каждого из законных представителей;
акт органа опеки и попечительства о назначении опекуна;
договора социального найма жилого помещения, заключенного в
соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации,;
свидетельства о государственной регистрации права на жилое
помещение;
выписку из Единого государственного реестра недвижимости;
договора найма жилого помещения государственного или
муниципального жилищного фонда, прошедшего государственную
регистрацию договор или иного документа, выражающего содержание
сделки с недвижимым имуществом либо иной документ.
Отделу полиции по вопросам миграции строго запрещено требовать,
чтоб гражданин:
представил документы и информацию или осуществил действия,
представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными
правовыми актами Российской Федерации;
представил документы и информацию, которые в соответствии с
нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными
правовыми актами уже и так находятся в распоряжении отдела полиции по
вопросам миграции и иных органов государственной и муниципальной
власти за исключением документов, предусмотренных частью 6 статьи 7
Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг»
1
.
1
Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 01.04.2019) «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства
РФ. 02.08.2010. № 31. Ст. 4179.
43
Плата за предоставление государственной услуги не взимается, что
означает абсолютно бесплатный, безвозмездный характер регистрации
граждан по месту их жительства и (или) пребывания.
Предоставление государственной услуги по регистрации по месту
жительства в России на практике состоит из следующих взаимосвязанных и
последовательных, установленных нормативно-правовыми подзаконными
актами административных процедур:
приёма и регистрации заявления и всего пакета документов,
требуемых для такой регистрации;
формирования и направления при необходимости
межведомственного запроса;
рассмотрения пакета документов их правовой экспертизы и
принятия решения;
оформления документов, которые и подтверждают результат
предоставления государственной услуги по регистрации граждан по месту
жительства;
выдачи документов, способных подтвердить факт регистрации
гражданина по месту жительства или пребывания – то есть
непосредственный результат предоставления рассматриваемой
государственной услуги.
Первым логичным шагом является предоставление (подача)
гражданином, выступающим здесь в роли заявителя, лично либо через
законных представителей или же по нотариально заверенной доверенности
всех надлежаще оформленных документов для предоставления собственно
услуги по государственной регистрации места жительства следующими
способами:
на бумаге (бумажном носителе) они предоставляются
непосредственно ответственному лицу с представлением всех оригиналов
документов;
44
также на бумаге (бумажном носителе), но в орган
регистрационного учёта (отдел полиции по вопросам миграции) при помощи
заказного или обычного письма (почтового отправления), с прикреплением
всех оригиналов документов;
в форме электронного документа с использованием Единого
портала.
Мы видим, что нормативные правовые акты, регулирующие порядок
регистрации, предусматривают её уведомительный характер и при этом
отдел полиции по вопросам миграции не обладает правом (возможностью)
осуществить проверку наличия подходящей для проживания площади
жилища, соответствия его санитарным и иным нормам, на этом основании он
не может и отказать в регистрации.
Указанный пробел позволяет гражданам создавать так называемые
«резиновые» квартиры (дома), в которых зарегистрированными бывают даже
не десятки, а сотни человек, не приходящихся друг другу даже
родственниками или же знакомыми, даже если заведомо, путём обычного
логического анализа ясно, что такое количество на маленькой площади не
сможет разместиться даже стоя, не то что постоянно проживать.
Правовые пробелы порождают такую ситуацию, при которой на одного
зарегистрированного человека приходится 0,5 квадратных метра жилой
площади – это абсолютный абсурд. Как здесь говорить о цели самого
института регистрации по месту жительства, если очевидно, что эта
регистрация формальна и никоим образом не уведомляет государство о
реальном месте жительства гражданина?
Мы считаем, что данный пробел необходимо устранять, создав,
например, закрепив текстуально в нормах действующего законодательства
положение о регистрации по месту жительства лиц, не связанных
отношениями родства и свойства, с условием соблюдения требований
санитарных правил.
45
Данная норма при этом не должна касаться членов семьи собственника
(нанимателя), она относится только к иным (третьим) лицам, которым
собственник (наниматель) предоставляет право вселиться в жилое
помещение
1
.
Существенным проблемным вопросом является осуществление
подразделениями по вопросам миграции регистрации граждан с
истребованием от них документов, являющихся основанием для регистрации.
Положение статьи 24 Правил регистрации позволяет регистрировать
лиц без определённого места жительства в случае отсутствия у гражданина
документа, удостоверяющего личность, по месту пребывания по адресу
организации социального обслуживания лиц без определённого места
жительства только на основании заявления лица о регистрации по месту
пребывания по форме № 1 на срок, согласованный с администрацией данной
организации, с выдачей свидетельства о регистрации по месту пребывания.
Учитывая, что заявителями на предоставление государственной услуги
могут выступать иностранные граждане, предлагаем дополнить указанную
статью Правил регистрации нормой следующего содержания:
«В случае отсутствия у гражданина документа, удостоверяющего
личность, регистрация по месту его пребывания производится только после
процедуры установления личности и проведения проверки наличия
гражданства Российской Федерации».
Таким образом, исчерпывающий перечень документов, необходимых в
соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления
государственной услуги, которые находятся в распоряжении
государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов,
участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг,
и которые заявитель вправе представить, а также способы их получения
заявителями, в том числе в электронной форме, порядок их представления
1
Калинина С.В., Сандугей А.Н. Актуальные проблемы осуществления регистрационного
учёта граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации // Миграционное право. - 2017. - № 4. С. 11 - 13.
46
закреплены в Административном регламенте, который и устанавливает
административную процедуру осуществления регистрационного учёта
граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства.
2.2. Особенности регистрации новорождённых и
несовершеннолетних детей по месту жительства: административно-
правовой аспект
Сразу же после рождения ребёнка родители обязаны получить не
только свидетельство о его рождении, но и поставить его на
регистрационный учёт по месту жительства.
Так как регистрация по месту жительства - это регистрация по месту
постоянного или преимущественного проживания гражданина, вопрос о
регистрации тесно связан с правом на вселение в жилое помещение.
Жилищный кодекс Российской Федерации (далее - ЖК РФ)
предусматривает безусловное право на вселение (а следовательно, и
регистрацию) несовершеннолетнего в квартиру, где зарегистрированы один
или оба из его родителей.
В соответствии с п. 1 ст. 70 ЖК РФ на вселение к родителям их
несовершеннолетних детей не требуется согласие остальных членов семьи
нанимателя и согласие наймодателя.
В отношении жилых помещений, находящихся в собственности
граждан, такое правило ЖК РФ не предусмотрено. Однако Верховный Суд
РФ в Постановлении Пленума от 02.07.2009 № 14 «О некоторых вопросах,
возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса
Российской Федерации» разъяснил, что по аналогии закона (ч. 1 ст. 7 ЖК
РФ) с целью обеспечения прав несовершеннолетних детей за членами семьи
собственника жилого помещения может быть признано право на вселение
своих несовершеннолетних детей в жилое помещение.
Такая же аналогия может быть применена к помещениям
специализированного жилого фонда.
47
Документы о регистрации несовершеннолетнего по месту жительства
должны быть поданы в орган регистрационного учёта (например, МФЦ
(многофункциональный центр), или на единый портал предоставления
государственных услуг).
По общему правилу, регистрируя своего несовершеннолетнего ребёнка,
гражданин предоставляет:
документ, удостоверяющий его собственную личность и
свидетельство о рождении (об установлении опеки) ребёнка;
заявление установленной формы о регистрации по месту
жительства;
документ, являющийся в соответствии с жилищным
законодательством Российской Федерации основанием для вселения в жилое
помещение – то есть сам факт регистрации одного из родителей
новорождённого ребёнка является достаточным основанием.
В случае, если они от этой обязанности уклоняются, им грозит
ответственность по положениям статьи 19.15.2 КоАП РФ.
Граждане Российской Федерации освобождаются от административной
ответственности за нарушение правил регистрации гражданина Российской
Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом
помещении в случае представления документированной информации о том,
что они являются супругами, детьми (в том числе усыновленными),
супругами детей, родителями (в том числе приёмными), супругами
родителей, бабушками, дедушками, внуками нанимателей (собственников)
жилого помещения, имеющих регистрацию по месту жительства в данном
жилом помещении.
Но данное основание не исключает ответственности родителей,
являющихся собственниками и / или нанимателями жилого помещения не
только по вселению, но и по регистрации по месту жительства
несовершеннолетних новорождённых детей.
48
Отсутствие регистрации по месту жительства существенно усложняет
доступ ребёнка к огромному комплексу социальных услуг:
к прикреплению к поликлинике,
к приходу патронажной сестры (что необходимо в первые
полгода жизни ребёнка),
к получению им различных документов, к постановке в очередь в
детские дошкольные учреждения и т.п.
Так, дошкольное образование направлено на формирование общей
культуры, развитие физических, интеллектуальных, нравственных,
эстетических и личностных качеств, формирование предпосылок учебной
деятельности, сохранение и укрепление здоровья детей дошкольного
возраста.
При этом непосредственное (и крайне важное для обеспечения
безопасности и финансового благополучия ребёнка работающими
родителями) право на посещение детского сада имеет каждый гражданин
Российской Федерации возрастом до семи лет.
Социальное положение, национальность, место жительства не могут
стать причиной отказа в приёме ребёнка в дошкольные учреждения, которые
делятся на два типа:
ясли (предназначены для детей в возрасте от 2 месяцев до 3 лет);
детский сад (предназначен для детей от 3 лет).
Чтобы получить место в группе детского сада или яслей, нужно встать
в электронную очередь, и в нужное время получить направление.
Записываться в очередь на посещение дошкольного учреждения можно
одновременно в несколько детских садиков (но не более 5).
С 2012 года регистрация в электронной очереди считается
обязательной, без неё ребёнка невозможно оформить в дошкольное
учреждение.
Место можно получить после предъявления следующего пакета бумаг:
оформленного заявления;
49
национального паспорта;
медицинской справки о прохождении стандартного
медицинского осмотра и отсутствии болезней из списка;
свидетельства о рождении;
документа, подтверждающего временную или постоянную
регистрацию ребёнка, в районе, где расположен детский сад (ясли).
Итак, мы видим, что при отсутствии регистрации по месту жительства
встать в очередь для посещения яслей или детского сада попросту
невозможно.
Основанием для привлечения к административной ответственности
могут стать, в частности, данные о том, что один из родителей (чаще,
конечно, отец) нарушил без уважительных причин срок уведомления органа
регистрационного учёта о проживании этого несовершеннолетнего
гражданина – своего новорождённого ребёнка.
В соответствии с п. п. 35 - 37 Правил в случае непредставления
гражданином в орган регистрационного учёта для регистрации по месту
пребывания или по месту жительства заявления по установленной форме и
иных документов в срок, установленный законодательством РФ, наниматель
(собственник) жилого помещения, в котором проживает гражданин, по
истечении установленного законодательством РФ срока уведомляет в
течение 3 рабочих дней орган регистрационного учёта о проживании
гражданина в указанном жилом помещении.
Нарушение срока уведомления органа регистрационного учёта о
проживании гражданина без регистрации влечет ответственность нанимателя
(собственника) жилого помещения в соответствии с законодательством РФ.
При этом согласно п. 2 ст. 20 ГК РФ местом жительства
несовершеннолетних, не достигших 14 лет, или граждан, находящихся под
опекой, признаётся место жительства их законных представителей -
родителей, усыновителей или опекунов.
50
При этом право новорождённого ребёнка проживать по месту
жительства своего родителя установлено в силу закона. Кроме того, каких-
либо сроков по регистрации новорожденных детей законодательством не
предусмотрено.
В формальном юридическом смысле ребёнок не получает никакого
правового статуса без свидетельства о его рождении и никакого доступа ко
всем социальным благам без регистрации по месту жительства. Эта привязка
является необходимой не только для надлежащего медицинского ухода, но и
для, например, обеспечения дополнительным питанием с молочной кухни,
реализации права на дошкольное образование, на доступ к развивающим
кружкам и секциям, а в последствии – и на выбор среднего учебного
заведения и т.д.
Это означает, что конкретный адрес регистрации играет ключевую
роль, а родители, не выполнившие действий по регистрации своих
несовершеннолетних детей не выполняют в полной мере своих закреплённых
нормами закона – от Конституции и Семейного кодекса Российской
Федерации
1
до широкого спектра подзаконных актов – родительских
обязанностей.
Они фактически лишают несовершеннолетнего ребёнка возможности
развиваться в достойных условиях, при этом ещё и не уведомляя государство
– например, в лице органов опеки и попечительства, что есть граждане
(новорождённые дети), которые нуждаются в защите и реализации при
помощи взрослых – законных представителей, а при их отсутствии органов,
уполномоченных на то законом – своих прав и законных интересов.
По сложившейся практике, органы опеки и попечительства быстро
получают «сигналы» из поликлиник, что дети, проживающие на
определённой территории, не имеют там регистрации – и должны
1
Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. от 29.05.2019) //
Собрание законодательства РФ. 01.01.1996. № 1. Ст. 16.
51
реагировать, проверяя, не злоупотребляют ли родители новорождённых
своими обязанностями.
Следовательно, мы приходим к выводу, что родители обладают
фактической обязанностью по постановке своих новорождённых детей на
регистрационный учёт по месту жительства, поскольку в противном случаем
им и их детям будет закрыт доступ к государственным и муниципальным
услугам различного социального характера.