52
ГЛАВА III. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПО ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
РЕГИСТРАЦИИ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО МЕСТУ
ЖИТЕЛЬСТВА В ПРЕДЕЛАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Изучая и систематизируя проблемы института регистрации граждан по
месту жительства, мы обобщали как существующую судебную и
процессуальную практику, так и подходы различных ученых по данному
вопросу.
Обязанность представлять определённые документы, подтверждающие
субъективное право гражданина на проживание в жилище, которое он
выбрал в качестве места жительства, одновременно выступает как мера,
обеспечивающая защиту прав граждан, проживающих в этом жилище
1
.
Разрешая споры, связанные с осуществлением членами семьи
собственника жилого помещения права пользования жилым помещением,
необходимо иметь в виду, что ч. 2 ст. 31 ЖК РФ не наделяет их правом на
вселение в данное жилое помещение других лиц.
Вместе с тем, учитывая положения ст. 679 ГК РФ о безусловном праве
нанимателя по договору найма и граждан, постоянно с ним проживающих, на
вселение в жилое помещение несовершеннолетних детей, а также ч. 1 ст. 70
ЖК РФ о праве родителей на вселение в жилое помещение своих
несовершеннолетних детей без обязательного согласия остальных членов
семьи нанимателя по договору социального найма и наймодателя, по
аналогии закона (ч. 1 ст. 7 ЖК РФ) с целью обеспечения прав
1
Постановление Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 № 4-П по делу о проверке
конституционности пунктов 10, 12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан Российской
Федерации с регистрационного учёта по месту пребывания и по месту жительства в
пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства
Российской Федерации от 17.07.1995 № 713 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения
11 июня 2019 г.
53
несовершеннолетних детей за членами семьи собственника жилого
помещения может быть признано право на вселение своих
несовершеннолетних детей в жилое помещение
1
.
Жилищный кодекс Российской Федерации (ч. 1 ст. 70 ЖК РФ) не
предусматривает возможности ограничения соглашением сторон права
пользования жилым помещением по договору социального найма вселенного
члена семьи нанимателя.
Отказ наймодателя в даче согласия на вселение других лиц в жилое
помещение может быть оспорен в судебном порядке.
Вместе с тем причины, по которым члены семьи нанимателя
отказывают в даче согласия на вселение в жилое помещение других лиц, не
имеют правового значения, а потому их отказ в таком согласии не может
быть признан судом неправомерным
2
.
Если на вселение лица в жилое помещение не было получено
письменного согласия нанимателя и (или) членов семьи нанимателя, а также
согласия наймодателя, когда оно необходимо (ч. 1 ст. 70 ЖК РФ), то такое
вселение следует рассматривать как незаконное и не порождающее у лица
прав члена семьи нанимателя на жилое помещение
3
.
Сам по себе факт проживания в спорном помещении и уплата
коммунальных платежей, согласно действующему законодательству
правового значения не имеет, поскольку основанием для возникновения
права на проживание в жилом помещении по договору социального найма не
является
4
.
1
П. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 № 14 «О некоторых
вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса
Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 17 июня 2019 г.
2
П. 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 № 14 «О некоторых
вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса
Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 11 июня 2019 г.
3
П. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 02.07.2009 № 14 «О некоторых
вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса
Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 17 июня 2019 г.
4
Определение Московского городского суда от 23.09.2016 № 4г-10797/2016 // СПС
«КонсультантПлюс». Дата обращения 11 июня 2019 г.
54
Разрешение вопроса о гражданских (жилищных) правах в порядке
административного судопроизводства не предполагается.
Защита гражданских (жилищных) прав, нарушенных, в том числе
актом, действием (бездействием) государственного органа, должна
осуществляться соответственно способами, установленными гражданским
законодательством, и в процедуре, установленной процессуальным законом
для разрешения споров о гражданских правах и обязанностях.
Если для разрешения спора суду необходимо исследовать и оценивать
вопросы о правах лиц, обратившихся за судебной защитой, на квартиру, в
частности, для целей регистрации в ней по месту пребывания, чего нормы
КАС РФ
1
не предусматривают, то требования заявителей и характер спорных
правоотношений свидетельствуют о том, что дело не подлежит
рассмотрению в порядке КАС РФ
2
.
В случае вселения истца и членов его семьи с учётом количества
зарегистрированных в квартире лиц на его долю будет приходиться менее
двух квадратных метров общей площади, что само по себе свидетельствует о
формальном характере регистрации
3
.
Наложение на квартиру ареста и запрета на осуществление
регистрационных действий по переходу права собственности и иных сделок
уполномоченными государственными органами и указание такого ареста в
Еином государственном реестре недвижимости не является основанием для
отказа в регистрации в этой квартире граждан по месту жительства.
Регистрация по месту жительства представляет собой
административный акт, который не является гражданско-правовой сделкой, а
ОМВД России не относятся к юридическим лицам, действия которых по
1
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 №
21-ФЗ (ред. от 27.12.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) // Собрание
законодательства РФ. 09.03.2015. № 10. Ст. 1391.
2
Апелляционное определение Московского городского суда от 26.09.2018 по делу № 33а-
6479/2018 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 11 июня 2019 г.
3
Апелляционное определение Московского городского суда от 18.09.2018 по делу № 33-
40842/2018 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 11 июня 2019 г.
55
регистрации гражданина по месту жительства влекут установление,
изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей
1
.
Регистрация по месту жительства в помещениях, которые являются
нежилыми, не осуществляется, даже если граждане там фактически
проживают и оборудовали их под жилища. В таком случае для регистрации
им сначала необходимо осуществить процедуру перехода имущества и
разряда нежилого в жилое.
Исковые требования о регистрации по месту жительства в таком
помещении не подлежат удовлетворению
2
.
Важно понимать и тот факт, что вселение несовершеннолетних детей к
их родителям возможно только при жизни родителей.
Так, отказывая истцу в удовлетворении заявленных требований, суд
исходил из того, что оспариваемое решение об отказе в регистрации по месту
жительства истца и её несовершеннолетнего сына на спорную жилую
площадь является правомерным, поскольку зарегистрировать ребёнка можно
по желанию по месту жительства либо матери, либо отца, однако в данном
случае мать несовершеннолетнего в спорном жилом помещении регистрации
не имеет.
Имевший ранее регистрацию отец несовершеннолетнего выписан по
причине смерти
3
.
Факт регистрации несовершеннолетнего ранее в спорном жилом
помещении правового значения для разрешения спора не имеет.
Отказывая в удовлетворении требований истцов об обязании ОВМ
ОМВД зарегистрировать их в спорном жилом помещении, суд указал, что
одним из документов, являющихся основанием для вселения в жилое
1
Апелляционное определение Московского городского суда от 22.08.2018 по делу № 33а-
6139/2018 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 17 июня 2019 г.
2
Апелляционное определение Московского городского суда от 20.07.2018 по делу № 33-
32212/2018// СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 15 июня 2019 г.
3
Апелляционное определение Московского городского суда от 22.05.2018 по делу № 33-
22135/2018 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 11 июня 2019 г.
56
помещение и, соответственно, регистрации по месту жительства, является
договор социального найма
1
.
Регистрация по месту жительства является следствием не только
выбора гражданином места жительства, но и наличия у гражданина права
пользования жилым помещением, в котором он намерен проживать
2
.
Принимая во внимание, что жилое помещение может быть служебным
и тогда оно предоставлено для временного проживания в нём на период
трудовых отношений, оно не может быть признано местом постоянного
жительства
3
, поскольку предоставляется не для постоянного проживания, а
на период действия контракта, её использование истцом носит временный
характер, следовательно, основания для постоянной регистрации истца и
членов его семьи в служебной квартире по месту жительства отсутствуют
4
.
Если же гражданин в установленном законом порядке с согласия в
письменной форме нанимателя и членов его семьи в спорную недвижимость
не вселяется, права пользования ею он не приобретает, договор социального
найма с ним не заключается, значит оснований для регистрации его самого
по месту жительства, даже если в этой недвижимости зарегистрированы его
несовершеннолетние дети, не имеется
5
.
Актуальной формой приобретения гражданами в собственность жилых
помещений в многоквартирных домах является вложение денежных средств
в их строительство.
Правоотношения между застройщиками и гражданами, желающими
приобрести квартиры, на протяжении последних двух десятков лет
регулировались различным образом, оформлялись различными договорами:
1
Апелляционное определение Московского городского суда от 26.03.2018 по делу № 33-
9399/2018 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 144 июня 2019 г.
2
Апелляционное определение Московского городского суда от 04.10.2017 по делу № 33-
36981/2017 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 11 июня 2019 г.
3
Апелляционное определение Московского городского суда от 04.10.2017 по делу № 33-
36981/2017 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 10 июня 2019 г.
4
Апелляционное определение Московского городского суда от 18.12.2017 по делу № 33-
49601/2017 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 13 июня 2019 г.
5
Апелляционное определение Московского городского суда от 02.03.2017 по делу № 33-
7378/2017 // СПС «КонсультантПлюс». Дата обращения 16 июня 2019 г.
57
подряда,
долевого участия в строительстве,
совместной деятельности,
купли-продажи квартиры с рассрочкой платежа,
безвозмездной передачи квартиры в собственность,
уступки требования (цессии),
возмездным договором с трудовым участием гражданина-
дольщика и посредством иных сделок.
Вопросы, возникающие при внесении гражданами денежных средств в
строительство многоквартирных домов, неоднократно являлись предметом
рассмотрения Верховного Суда РФ
1
.
В целях упорядочивания правоотношений по участию в строительстве
многоквартирных домов 30 декабря 2004 г. принят Федеральный закон №
214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и
иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые
законодательные акты Российской Федерации»
2
(далее - Закон о долевом
участии в строительстве), но он не распространяется на правоотношения по
вложению денежных средств в строительство объектов, разрешения на
строительство которых выданы до его вступления в силу (до 1 апреля 2005
г.).
Однако и по настоящее время продолжается строительство объектов в
виде многоквартирных домов, разрешения на которые выданы до вступления
1
Обзор практики разрешения судами споров, возникающих в связи с участием граждан в
долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости,
утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 4 декабря 2013 г. // СПС
«КонсультантПлюс». Дата обращения 16 июля 2019 г.; Обзор судебной практики
разрешения дел по спорам, возникающим в связи с участием граждан в долевом
строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости, утвержденный
Президиумом Верховного Суда РФ 19 июля 2017 г. // СПС «КонсультантПлюс». Дата
обращения 15 июля 2019 г.
2
Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ (ред. от 27.06.2019) «Об участии в долевом
строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении
изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 03.01.2005. № 1 (часть 1). Ст. 40.
58
в силу Закона о долевом участии в строительстве, а также продолжают
рассматриваться споры в отношении таких объектов, учитывая, что сроки
завершения строительства таких объектов многократно нарушены.
Верховным Судом РФ не раз подчеркивалось, что подлежат защите
имущественные права граждан, вложивших денежные средства в
строительство многоквартирных жилых домов независимо от формы
заключенного договора на вложение денежных средств в строительство и на
данные правоотношения распространяются положения Закона РФ от 7
февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей», в том числе и на
правоотношения по участию в долевом строительстве в соответствии с
Законом о долевом участии в строительстве в части, не урегулированной
последним.
Такое положение помогло защите имущественных прав и интересов
граждан на результаты вложения денежных средств.
Вместе с тем и после признания права собственности в судебном
порядке на квартиру возникают сложности в осуществлении
государственной регистрации права на этот вид недвижимости.
З. обратился в суд с заявлением о признании недействительным отказа
Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и
картографии по Московской области (далее - Управление Росреестра по МО)
в государственной регистрации своего права собственности на долю в не
завершенном строительством объекте недвижимости в виде двухкомнатной
квартиры, расположенной в недостроенном многоквартирном доме в г.
Подольске
1
.
В обоснование заявления З. указал, что на спорное помещение за ним
признано право собственности решением суда от 3 июня 2014 г., вступившим
в законную силу.
1
Николаев М.Н. О некоторых вопросах регистрации прав на квартиры в не завершенных
строительством многоквартирных домах // Комментарий судебной практики / отв. ред.
К.Б. Ярошенко. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве РФ, КОНТРАКТ, 2019. - Вып. 24. С. 4 - 14.
59
В регистрации права ему отказано в связи с тем, что в государственном
кадастре недвижимости отсутствуют сведения о спорной квартире и, кроме
того, регистрация права на долю в не завершенном строительством доме как
объекте недвижимого имущества законом не предусмотрена.
Решением Подольского городского суда от 4 сентября 2015 г.
заявление З. удовлетворено.
Суд исходил из того, что вступившие в законную силу судебные
постановления являются обязательными для всех без исключения органов
государственной власти, органов местного самоуправления, общественных
объединений и должностных лиц, граждан, организаций и подлежат
неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
Статьей 25.1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с
ним»
1
(действовавшей в период существования спорных правоотношений)
(далее - Закон о государственной регистрации прав на недвижимое
имущество) в целях защиты прав граждан, участвующих в строительстве
многоквартирного жилого дома, предусмотрена государственная регистрация
договора участия в долевом строительстве и прав участников долевого
строительства на объект долевого строительства, а поэтому доводы
ответчика об отсутствии правовых оснований для регистрации права
заявителя на долю в праве собственности на недвижимое имущество,
приобретенное им на основании договора инвестирования строительства
жилого дома, являются необоснованными.
Апелляционным определением Судебной коллегии по
административным делам Московского областного суда от 9 марта 2016 г.
решение Подольского городского суда от 4 сентября 2015 г. отменено и по
делу постановлено новое решение об отказе в удовлетворении заявления З.
1
Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О государственной
регистрации недвижимости» (с изм. и доп., вступ. в силу с 16.09.2019) // Российская
газета. № 156. 17.07.2015.
60
Судом апелляционной инстанции отмечено со ссылкой на п. 1 ст. 28
Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и абз.
12 п. 1 ст. 20 названного Закона, что в государственной регистрации может
быть отказано в случае, если осуществление государственной регистрации
права собственности не допускается в соответствии с п. 1.2 указанной ст. 20,
а именно не допускается осуществление государственной регистрации права
на объект недвижимого имущества, который не считается учтенным в
соответствии с Законом о кадастровой деятельности, за исключением
случаев, предусмотренных законом.
При проведении в соответствии с п. 1 ст. 13 Закона о государственной
регистрации прав на недвижимое имущество правовой экспертизы
представленных на государственную регистрацию документов
регистратором выявлено, что квартира не учтена в соответствии с Законом о
кадастровой деятельности.
Таким образом, может возникнуть ситуация, когда заявители являются
собственниками долей в виде квартир в не завершенном строительством
жилом многоквартирном доме на основании судебных решений, однако не
могут зарегистрировать право собственности.
При этом из решений суда о признании за истцами права
собственности на доли в виде квартир в не завершенном строительством
жилом доме следует, что разрешение застройщику на строительство жилого
дома выдано до вступления в силу Закона о долевом участии в
строительстве, следовательно, данный Закон не распространяется на
правоотношения с участием истцов.
Разрешая иски граждан о признании за каждым из истцов права
собственности на доли в виде квартир, суд расценивал заключенные
гражданами договоры инвестирования как основания возникновения прав
собственности на объекты инвестирования.
Безусловно, следует согласиться с высказанной правовой позицией,
поскольку участие физических лиц в инвестировании строительства не
61
преследовало целью извлечение прибыли, а следовательно, такие действия не
имели отношения к предпринимательской деятельности со стороны
физических лиц.
Поэтому признание права собственности за истцами явилось
следствием заключения ими сделок, правовой природой которых не была их
деятельность по извлечению прибыли, а была именно покупка истцами
будущей недвижимой вещи, т.е. заключение договоров купли-продажи
будущей недвижимой вещи с условием её предварительной оплаты.
Такие договоры не подпадают под правоотношения по участию в
долевом строительстве.
В то же время права истцов на квартиры в недостроенных
многоквартирных домах получили защиту на основании решений суда о
признании права собственности.
Когда многоквартирный дом к моменту разрешения спора о правах на
квартиры в нём не принят в эксплуатацию, является не завершенным
строительством, признание права собственности за инвестором возможно на
долю в не завершенном строительством многоквартирном доме в виде
квартиры в соответствии с договором.
Само по себе признание права на долю в объекте незавершённого
строительства в виде квартиры не свидетельствует в последующем о долевом
характере правоотношений на весь многоквартирный дом, включая жилые
помещения в нем, так как предметом сделок не являлось создание общей
долевой собственности, цель инвестирования, как и участия в долевом
строительстве многоквартирных домов, заключается в получении
гражданами прав на отдельные обособленные помещения в виде квартир.
Вот почему не требуется выражения признаваемой доли в виде
арифметической дроби, а достаточно признания права собственности на
долю в виде квартиры.