31
ГЛАВА 2. ПОДГОТОВКА И ПРИМЕНЕНИЯ
АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ В СФЕРЕ РЕАЛИЗАЦИИ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1. Требования к подготовке административных регламентов
Административная реформа является одной из основных задач
российского государства в краткосрочной и среднесрочной перспективе.
Именно повышение эффективности и действенности государственного
управления, осуществляемого с помощью инструментов административной
реформы, создает условия для всех аспектов деятельности органов власти
страны. Административная реформа предусматривает реализацию мер в ряде
областей. Каждый из них может быть предметом тщательного рассмотрения с
точки зрения его правового регулирования, поскольку в качестве инструмента
оптимизации власти административная реформа выражается в правовых
формах.
Одной из актуальных областей административной реформы является
разработка и внедрение административных регламентов, разделенных на
административные регламенты для предоставления государственных услуг и
административные регламенты для выполнения государственных функций.
Ввиду того, что административные и управленческие процессы в органах
исполнительной власти всех уровней государственной власти недостаточно
организованы и зачастую неэффективны, эту область административной
реформы можно по праву считать одной из ключевых
1
.
Еще в Послании Президента Российской Федерации в 2003 году была
поставлена задача повысить эффективность государственного аппарата, в том
числе путем совершенствования административных процедур взаимодействия
гражданина и государства. Однако среди приоритетных областей
1
Захарова Е.В. Практическое применение административных регламентов исполнения
государственных функций и оказания государственных услуг // NovaUm.Ru. 2018. № 12. С.
129-130.
32
административной реформы стандартизация и регулирование не были
определены. В то же время уже в 2004 году Федеральный закон № 79-ФЗ
предписывал разработку официальных положений для государственных
служащих на основе административных регламентов, тогда как понятие
«административные регламенты» не было сформулировано в названном
Федеральном законе.
Недостаток устранен Типовым Положением о взаимодействии
федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением
Правительства Российской Федерации № 30 от 19 января 2005 года, в котором
закреплена структура административного регламента федерального органа
исполнительной власти. Административный регламент федерального органа
исполнительной власти, согласно второму абзацу пункта 1.2 Типового
регламента, состоит из: регламента органа; административный регламент
выполнения государственных функций и административный регламент
предоставления государственных услуг; официальные положения
государственных служащих. Таким образом, существует несколько типов
нормативных актов, каждый из которых имеет определенную специфику.
Здесь следует отметить, что существует определенный «разрыв» между
регламентом органа в целом и должностным регламентом конкретного
государственного служащего. регламент конкретного должностного лица. Он
заключается в том, что функции исполнительных органов выполняются
структурными подразделениями этого органа или в их взаимодействии, а
должностные лица также действуют внутри подразделений, то есть с
определенной подчиненностью. Кроме того, наличие другого уровня
регулирования, хотя оно выглядит как усложнение системы регулирования,
позволяет «консолидировать» и дублировать элементы административной
процедуры, более четко обеспечивая ответственность руководства структурных
подразделений за прохождение этих этапов. Таким образом, целесообразно
33
включить административный регламент его структурных подразделений в
административный регламент исполнительного органа
1
.
Основным достижением этих типовых положений является нормативное
установление обязанности федеральных органов исполнительной власти по
разработке административных регламентов для выполнения государственных
функций и административных регламентов по предоставлению
государственных услуг. Впервые были определены наиболее важные
характеристики административного регламента: описание последовательности
действий по выполнению государственных функций (предоставление
государственных услуг) и нормативные сроки осуществления таких действий.
Определенным шагом к правовому регулированию развития
административного регулирования является Постановление Правительства
Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452, которым утверждены
Типовые положения о внутренней организации федеральных органов
исполнительной власти (далее - Типовой регламент внутренней организации). В
названных Типовых правилах определено, что порядок и сроки разработки
административных регламентов исполнения государственных функций и
предоставления государственных услуг устанавливаются Правительством
Российской Федерации. Кроме того, уточнены структурные элементы
административного регламента: административные процедуры,
обеспечивающие реализацию функций федерального органа исполнительной
власти; административные процедуры для обеспечения эффективной работы
структурных подразделений исполнительного органа и административные
процедуры для обеспечения реализации прав граждан (пункт 1.20). В Типовых
правилах также подчеркивается необходимость того, чтобы каждый
федеральный орган исполнительной власти имел утвержденный перечень
предоставляемых государственных услуг (пункт 1.21 Типовых правил),
который должен быть размещен в Интернете на официальном сайте
1
Катаева О.В., Муленко Н.В. Современные требования к подготовке административных
регламентов в государственном управлении // Проблемы правоохранительной деятельности.
2018. № 1. С. 20-24.
34
федерального органа исполнительной власти (п. 19 постановления
Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679
1
).
Размещение информации о предоставляемых государственных услугах
является неотъемлемым элементом доступности для граждан и организаций
предоставляемых услуг. В то же время в соответствии с пунктом 1.22 Типового
регламента внутреннюю организацию уровня доступности услуг для граждан и
организаций определяет стандарт государственной услуги - критерий,
«модель», по которой такая услуга должна предоставляться на основе на
требования, установленные законом
2
.
Раздел XII Типового регламента внутренней организации «Порядок
рассмотрения обращений граждан и организаций, прием граждан» также
содержит правила, относящиеся к административным регламентам. Однако
анализ положений, закрепленных в упомянутых нормативных актах,
показывает наличие определенного внутреннего противоречия. С одной
стороны, первый абзац пункта 12.1 предусматривает, что обращения граждан и
организаций относительно порядка выполнения государственных функций и
предоставления государственных услуг, то есть фактически о нарушении
процедур, установленных административным регламентом, могут быть
Рассмотрено в установленном разделе процедуры.
С другой стороны, в третьем абзаце пункта 12.1 установлено, что
положения раздела XII не применяются к отношениям между гражданами и
федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления
исполнительной властью какой-либо публичной функции и предоставления
государственные услуги этим гражданам, хотя процесс реализации публичной
функции а) состоит из ряда процедур, в которых происходит взаимодействие,
1
Постановление Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 «О Порядке разработки и
утверждения административных регламентов исполнения государственных функций
(предоставления государственных услуг)» (ред. от 13.06.2018) // СЗ РФ. 2005. № 47. Ст. 4933.
2
Котова Е.С. Определение места и роли административных регламентов в деятельности
органов исполнительной власти и местного самоуправления // В сборнике: Научный форум:
Юриспруденция, история, социология, политология и философия Сборник статей по
материалам XIII международной научно-практической конференции. 2017. С. 56-60.
35
включая обжалование. Такое положение затрудняет обжалование действий
(бездействия) и решений, принятых (принятых) в ходе осуществления
полномочий, предусмотренных административным регламентом федеральных
органов исполнительной власти.
Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005
г. № 679, утверждающее Порядок, позволило решить крайне острую проблему
статуса административного регламента выполнения государственных функций
и предоставления государственных услуг. Первоначально постановлением
Правительства Российской Федерации от 30 января 2005 г. № 30 положения
были утверждены федеральными органами исполнительной власти, то есть
имели статус внутренних актов ведомств. Однако это не позволило изменить
процедуры, касающиеся прав и свобод граждан (и процедуры взаимодействия с
ними). Поэтому было принято решение принять нормативно-правовые акты,
утвержденные федеральным министром или руководителями федеральных
служб или федеральных агентств, которые находятся в ведении Президента
Российской Федерации или Правительства Российской Федерации. Кроме того,
проблема регулирования межведомственных процессов была решена (когда
несколько органов участвуют в выполнении какой-либо функции или оказании
услуги) в форме совместного решения федеральных министерств, федеральных
служб и федеральных агентств во главе с президентом Российская Федерация
или Правительство Российской Федерации
1
.
Наиболее сложная из проблем, выявленных при разработке
административных регламентов для выполнения государственных функций
(оказания услуг), связана с требованиями к подробному описанию отдельных
действий работников. Спецификация описания отдельных действий в
нормативных актах (до уровня ответственных) для российской юридической
практики, в смысле нормативного регулирования административных
1
Колягина Е.С. Взаимосвязь административного регламента государственного органа и
должностного регламента служащего // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ.
2018. № 12. С. 180-184.
36
регламентов, является беспрецедентной, позволяя привести описание к уровню
«ответственность».
Кроме того, такая детализация имеет фундаментальный характер,
поскольку она позволяет осуществлять логический переход к официальным
правилам, а затем и к формулировке задачи по разработке электронных
административных правил. В то же время разработка самого регламента
позволяет выявить действия и процедуры, нецелесообразность которых стала
очевидной при попытке формализации, несмотря на то, что в рамках практики
выполнения функций такой анализ не является выполненный. Тезис о высоком
качестве описания и регулирования административных процедур в
действующих нормативных правовых актах послужил основанием для критики
такого уровня детализации. Однако ни один федеральный закон или
постановление правительства не позволяют установить личную
ответственность при осуществлении административных процедур.
Еще одной проблемой при разработке административных регламентов
для выполнения государственных функций является определение того, кто
выполняет каждое действие. Поскольку административный регламент
выполнения государственных функций утверждается федеральным органом
исполнительной власти в форме нормативного правового акта, любое
изменение положения в процессе потребует соответствующего изменения
регламента, что нерационально и ограничивает процедуры оптимизации.
Поэтому при работе над проектом административного регламента
целесообразно использовать так называемые роли, что подразумевает
определение стабильных наборов работ и определение ответственности за них.
Так, например, можно выделить роль «ответственный за переписку»,
«ответственный за подбор исполнителя», «ответственный за утверждение
документа» и т.д. Очевидно, что в большом количестве случаев это будет
специалист отдела, начальник отдела, руководитель структурного
подразделения или органа, но желательно установить такую переписку в
будущем. Здесь есть формальная связь с должностными инструкциями.
37
Действительно, если позиция, для которой разрабатываются должностные
инструкции, присутствует в исполнении этой функции органа и для нее уже
разработаны административные правила для выполнения этой функции, то для
описания обязанностей этой должности необходимо Достаточно указать его
«роль» в административном процессе в должностных инструкциях. Таким
образом, описание действий не должно дублироваться в должностных
инструкциях
1
. Однако развитие такого подхода будет определяться, по крайней
мере, после первой «волны» разработки административных регламентов для
выполнения функций (предоставления государственных услуг).
Более того, в случае изменения вида регулирования второй раздел, в
котором описывается порядок взаимодействия с заявителем и который на
самом деле является наиболее важным для гражданина или юридического лица,
заменяет стандарт взаимодействия с органами власти. Чтобы избежать этих
рисков, необходимо прямо указать, что соответствующий раздел, аналогичный
разделу о предоставлении государственных услуг, также входит в структуру
регулирования надзорных функций.
Следующая проблема заключается в том, что регулирование
административных процессов для выполнения функций (предоставления
услуг), само существование которых сомнительно, нецелесообразно. Развитие
этого тезиса приводит к необходимости прежде всего создать модель
состояния, в котором отсутствуют избыточные дублирующие функции (услуги)
или которые не принадлежат конкретно государству. То есть неотъемлемой
частью и первым этапом работы по разработке нормативных актов должен быть
не анализ административных процессов выполнения функций (и
предоставления услуг) как таковых, а анализ целесообразности выполнения
самих функций и доступность этих услуг
2
.
1
Сычев М.Е. О некоторых положениях административного регламента, касающихся
остановки транспортного средства // Постулат. 2018. № 10 (36). С. 67.
2
Пустохайлова К.Е., Комовкина Л.С. К вопросу о значении административного регламента в
процессе совершенствования правопорядка // Актуальные проблемы административного
права и процесса. 2017. № 3. С. 48-50.
38
Проблема анализа целесообразности выполнения функции
(предоставления услуги) тесно связана с проблемой разработки нормативных
актов, требующих межведомственного сотрудничества, и на различных уровнях
(федеральном, региональном, муниципальном). Необходимо предусмотреть и
устранить необходимость разработки единого регламента в ситуации, когда
процесс предоставления услуг является межведомственным, особенно в случае
взаимодействия федеральных органов власти, находящихся под юрисдикцией
различных министерств, а также взаимодействия федеральных органов власти.
и региональные органы исполнительной власти. Недопустимо, когда
регулируется только небольшая часть одного процесса, оптимизация
проводится частично, только внутри одного органа, и для получения результата
заявителю часто приходится проходить через «цепочку» из нескольких органов
и организаций. Регулированию таких случаев следует уделять повышенное
внимание, и именно осторожный подход к ним позволит нам приступить к
реальной модернизации государственного аппарата. Отдельное решение также
требует проблемы регулирования деятельности участников административных
процессов, которые не являются государственными служащими
1
.
На практике необходимо нормативно закрепить концепцию
«электронного административного регулирования». Под ним предлагается
понимать «электронную модель деятельности органа», которая содержит
информацию не только об административных процессах (процедурах), но и об
организационной структуре, функциях, полномочиях, проектной деятельности,
целях и системе показателей. Эта модель может быть расширена, но именно эта
модель позволяет поддерживать актуальную информацию о деятельности и
проводить анализ административных процессов в контексте организационной и
функциональной структуры. Главное, что это формальное описание
административных процедур, подходящих для непосредственного исполнения с
использованием информационных и коммуникационных технологий. Несмотря
1
Чанба А.О. Административно-правовое регулирование разработки регламентов // Академия
педагогических идей Новация. 2017. № 12. С. 331-335.
39
на то, что пока не было предложено никаких решений, которые бы придавали
юридическую значимость электронным документам, эта точка зрения также
должна учитываться при регулировании административных норм
1
.
Важнейшим конституционным принципом является приоритет прав и
свобод человека и гражданина (статья 2 Конституции Российской Федерации).
У этого есть два фундаментальных аспекта с точки зрения рассматриваемой
темы. С одной стороны, вся деятельность органов государственной власти,
строго говоря, подчинена интересам человека, то есть, даже если человек не
участвует в конкретных правовых отношениях с государством, все равно
можно сказать, что власть напрямую или косвенно влияет на его интересы. С
другой стороны, все остальные аспекты организации власти, в том числе
оптимальное разграничение прав, обязанностей и ответственности между
органами государственной власти, обеспечивают интересы реализации
конституционного положения о высшей ценности человека, его правах и
свободах
2
.
Именно сочетание этих двух аспектов позволяет утверждать, что нет
никаких юридических препятствий для установления на федеральном уровне
требований по внедрению стандартизации и регулирования в субъектах
Российской Федерации и даже в муниципальных образованиях. Другое дело,
что каждое конкретное предопределение федеральным нормативным правовым
актом аспектов административной реформы на региональном и местном
уровнях должно быть пропорционально целям такого регулирования.
Необходимость регулирования и стандартизации на региональном и даже
местном уровнях является весомым аргументом в пользу законодательного
регулирования этой деятельности на федеральном уровне, поскольку
1
Тетерева Д.С., Минбалеев А.В. Роль административных регламентов в процессе
предоставления электронных государственных услуг // В сборнике: Инновационные
технологии в образовании и науке Сборник материалов III Международной научно-
практической конференции. Редколлегия: О.Н. Широков [и др.]. 2017. С. 374-376.
2
Исаков А.Р., Бекулова Л.З., Шогенов Р.Р. Перспективы совершенствования нормативно-
правового регулирования государственных услуг // Современная наука: актуальные
проблемы теории и практики. Серия: Экономика и право. 2017. № 1. С. 76-79.
40
нормативного правового акта Правительства Российской Федерации
недостаточно для введения соответствующих механизмов на более низкие
уровни государственной власти. Кроме того, в этом случае, конечно, возникнет
проблема распределения финансового бремени между уровнями публичной
власти в связи с внедрением механизмов административного регулирования,
требующих законодательного решения
1
.
Таким образом, как показано выше, практика разработки нормативных
актов выявила ряд проблем, которые более эффективно решать не на уровне
актов правительства, а на федеральном законодательном уровне. Это заставляет
нас вернуться к подготовке проекта федерального закона «Об
административных регламентах» и проекта федерального закона «О стандартах
государственных услуг». Следует отметить, что в свое время такие проекты
разрабатывались, но из-за неоднозначного отношения федеральных органов
исполнительной власти процедура их рассмотрения фактически была
приостановлена.
Решение этих проблем возможно в рамках нескольких моделей правового
регулирования.
Первый вариант, который активно обсуждался в самом начале разработки
темы стандартизации и регулирования (и, следовательно, об этом следует
упомянуть), заключается в том, чтобы привести в законе требования
исключительно к стандарту государственных услуг и перенести регулирование.
административных процессов на уровне исполнительных органов.
Недостатками этой модели являются риск неоптимальности внутренних
процедур, несмотря на высокие стандарты, которые повлекут за собой
отсутствие личной ответственности сотрудников и сложность обращения.
Такие модели подходят для стран, где была сформирована модель управления
по результатам, в которой обязательства властей могут быть добровольными
(например, в Великобритании). Однако в российском контексте, когда система
1
Добров А.Н. Классификация государственных услуг, предоставляемых министерством
внутренних дел российской федерации // Вестник Восточно-Сибирского института
Министерства внутренних дел России. 2017. № 4 (83). С. 169-174.