41
обратной связи между государством и обществом, предполагающая наличие
неформального, но чрезвычайно эффективного механизма порицания и
ответственности, только формируется, этот вариант не представляется
предпочтительным.
Второй вариант - это параллельная разработка двух федеральных законов
- «Об административных регламентах» и «О стандартах государственных
услуг», при этом сохраняется разделение предмета регулирования между ними
по типу документов (регламенты и стандарты), а также относящиеся к
государственной службе. Недостатками такого подхода являются риск
сохранения коллизии понятий «государственная служба» и «бюджетная
служба», а также сложность согласования положений двух законов (что
неизбежно при их прохождении через Государственную Думу)
1
.
Третий вариант, который представляется наиболее конструктивным на
данный момент, заключается в том, чтобы закрепить в Федеральном законе «Об
административных регламентах» модель, утвержденную в ходе выполнения
указанного выше постановления, то есть при объединении регламентов и
стандартов обслуживания в один документ В этом случае проблемы
стандартизации государственных услуг решаются в рамках этого закона, а
порядок согласования его проекта значительно упрощается.
Исходя из вышеизложенного, представляется целесообразным
значительно ускорить процесс разработки и публичного обсуждения по
крайней мере проекта федерального закона «Об административных
регламентах», продолжая при этом анализ целесообразности и перспектив
принятия отдельного федерального закона «О стандартах государственной
службы» в пользу из которых есть также определенные аргументы, могут
быть предметом отдельного рассмотрения.
Ввиду важности для граждан и организаций темы взаимодействия с
органами исполнительной власти, необходимо завершить разработку
1
Щербина Н.А. Понятие и признаки административного реламента // Правопорядок:
история, теория, практика. 2017. № 4 (15). С. 15-18.
42
проектов законов как о стандартах государственных услуг и
административных регламентах, так и о принятии соответствующих
законов как можно скорее. Это ускорит формирование единой системы
нормативных актов как конкретных инструментов регулирования
деятельности исполнительных органов. В будущем это позволит с высокой
степенью уверенности говорить о фактическом формировании подсектора
российского административного права - прав административного
регулирования, наличие которых определяется как конкретный «под-субъект»
внутри структуры субъекта административного права (регулирование
выполнения функций, как базовых, так и обеспечивающих, исполнительных
органов) и конкретный «метод» императивного метода, который
выражается в деталях и последовательном раскрытии обозначений
императивных правил. В то же время эта «подотрасль» сложна, так как
включает в себя элементы служебного права (должностных инструкций),
правовое регулирование организации деятельности исполнительных органов и
правовое регулирование управления в конкретных областях как «классические»
элементы административного права.
2.2. Применение административных регламентов исполнения
государственных функций и оказания государственных услуг
Административная реформа, реализуемая в системе оказания
государственных и муниципальных услуг с 2006 г., была призвана повысить
эффективность административно-управленческих процессов и изменить
систему взаимодействия между населением и государственными и
муниципальными органами, уменьшить количество административных
барьеров, улучшить качество и доступность государственных и муниципальных
услуг как для бизнеса, так и для населения.
Государственная функция – это определенный постоянный (регулярный)
вид, направление деятельности органа государственной власти в условиях
43
правового государства, как правило, закрепленный за ним законодательно и
характеризующийся определенным конечным результатом. В настоящее время
государственные функции объединены в три группы:
1) правоустанавливающие функции;
2) правоприменительные функции;
3) функции по предоставлению государственных услуг и управлению
государственным имуществом
1
.
Государственная услуга является разновидностью государственной
функции и представляет собой деятельность по реализации функций
уполномоченных органов исполнительной власти, которая осуществляется по
запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми
актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов
Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих
государственные услуги.
То есть по своему содержанию государственная услуга – это нормативно
установленный способ реализации законных интересов граждан и организаций,
осуществляемый посредством взаимодействия потребителя услуги
(физического или юридического лица) с органом исполнительной власти и
(или) государственной организацией. Результатом данного взаимодействия
является решение органа исполнительной власти, влекущее возникновение,
изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу)
документированной информации (документа).
Согласно данным ФРГУ (Федерального реестра государственных и
муниципальных услуг/функций), в настоящее время в перечень
государственных и муниципальных услуг и функций входят следующие услуги:
− более 600 государственных услуг, оказываемых федеральными
органами исполнительной власти;
1
Киселева Н.В. Административно-правовое регулирование качества государственных услуг
// Юрист. 2017. № 20. С. 12-16.
44
− более 21100 услуг (функций) органов власти субъектов Российской
Федерации;
− более 121800 муниципальных услуг (функций).
Основополагающие изменения, реализованные в рамках
административного реформирования, базируются на таком правовом институте
административного права, как административный регламент органов
исполнительной власти. В настоящее время административные регламенты
являются основными нормативными правовыми актами, регулирующими
процедуры исполнения государственных и муниципальных функций и
предоставления государственных и муниципальных услуг
1
.
Четкое администрирование оказания государственных и муниципальных
услуг способствует достижению цели обеспечения открытости и прозрачности
государственной политики
2
.
Обратимся к исследованию особенностей этого института в рамках
действующего правового поля оказания государственных и муниципальных
услуг. В методологии и практике административного права термин «регламент»
давно и хорошо известен. Он означает порядок работы государственных
органов, учреждений, организаций, принимаемый, как правило, самими
органами исполнительной власти на основе и в соответствии с законом,
определяющим их правовой статус.
Следует отметить, что некорректным является приравнивание
административного акта и административного регламента, поскольку первый
является по своей сути решением, тогда как административный регламент
определяет прежде всего процедуру. Как отмечает К.П. Геннинг,
административный регламент содержит процедурные («технологические»)
нормы, определяющие условия, порядок, сроки и последовательность действий
1
Лебедева Е.А. Некоторые проблемы административно-правового регулирования
предоставления государственных услуг // Административное право и процесс. 2017. № 9. С.
40-43.
2
Щеголев А.В. Реализация государственной экономической политики на современном этапе
// Вестник государственного и муниципального управления. 2014. № 4. С. 100-103.
45
органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению
законов и административных актов. В административный регламент не могут
включаться предписания, имеющие материальный характер. Включение
подобных предписаний в регламент может привести к изменению или иному
искажению компетенции органа исполнительной власти, что недопустимо
1
.
Интересный факт отмечает С.С. Зенин, который обращает внимание на
то, что «понятия «регламент» в правоприменительной практике зарубежных
государств не существует. Эта дефиниция, как правило, применяется к
административным актам, которые принимаются правительствами в рамках так
называемой регламентарной власти, то есть когда общественные отношения
регулируются посредством наделения их участников субъективными
юридическими правами и возложением на них юридических обязанностей
(например, во Франции, США)»
2
. В международной практике широко
применяются регламентарные акты (например, Венский регламент 1815 г.),
кроме того, во Франции и Италии административные акты правительства носят
название «регламент», их юридическая сила ниже закона.
Проекты административных регламентов разрабатываются органами
власти, осуществляющими оказание государственных и муниципальных услуг,
и подлежат как экспертизе, проводимой уполномоченным органом
государственной власти или уполномоченным органом местного
самоуправления, так и независимой экспертизе, которую может провести любое
физическое или юридическое лицо в инициативном порядке (за счет
собственных средств).
Предметом независимой экспертизы проекта административного
регламента является оценка возможного положительного эффекта, а также
возможных негативных последствий реализации положений проекта
1
Геннинг, К.П. Понятие и сущность административного регламента // Вестник Омской
юридической академии. 2012. № 2 (19). С. 15-19.
2
Зенин С.С. Теоретические вопросы использования административных регламентов в
механизме нормативно-правового регулирования государственных и муниципальных услуг //
Актуальные проблемы российского права. 2015. № 3. С. 66-73.
46
административного регламента для граждан и организаций. Предметом
экспертизы, проводимой уполномоченным органом власти, является оценка
соответствия проектов административных регламентов требованиям,
предъявляемым к ним действующим законодательством, а также оценка учета
результатов независимой экспертизы.
В целом содержание административных регламентов выражается в
нормативных предписаниях процедурного характера, на основе которых
органы исполнительной власти, органы государственных внебюджетных
фондов и иные субъекты осуществляют свои права и обязанности. Здесь важно
отметить, что административные реформы не в последнюю очередь призваны
изменить принудительно-властный характер отношений между органами
исполнительной власти и населением, создать эффективную
децентрализованную систему оказания государственных и муниципальных
услуг. Ряд авторов высказывает мнение о том, что в реализации данных задач
одним из инструментов должны быть регламенты, изданные внешним по
отношению к реализуемым функциям органом исполнительной власти,
ставится вопрос о необходимости осуществления внешнего контроля за
компетентностью работников, реализующих административные процедуры
1
. То
есть, по сути, предлагается внешнеуправленческое регламентирование
административных процедур, что не представляется целесообразным,
поскольку может привести к обратному результату – забюрократизированности
процесса.
Действующее законодательство оперирует таким понятием как «стандарт
предоставления государственной и муниципальной услуги», более того,
стандарт должен являться обязательным и базисным элементом
административного регламента, что не всегда реализуется в рамках
сложившейся системы и требует дальнейшей оптимизации. При этом сам
термин «стандарт предоставления государственной и муниципальной услуги» в
1
Толкачева О.П. Фискальная и обременительная налоговая система как предпосылки
развития теневой экономики // Проблемы современной науки и образования. – 2016. – № 6
(48). С. 75-77.
47
действующем законодательстве отсутствует. В целом в настоящее время имеет
место недостаточная изученность данного понятия, однако уже есть ряд
исследований, посвященных его сущности и содержанию.
Так, стандарт государственной услуги трактуется как определенное
обязательство органов исполнительной власти по обеспечению возможности
получения государственных услуг в определенных объемах и определенного
качества с целью сокращения транзакционных издержек, которые несут
граждане и организации при взаимодействии с органами власти и
должностными лицами
1
. Также предлагается понятие стандарта
государственной услуги как системы требований к государственной услуге в
интересах ее получателя, установленной нормативным правовым актом в
порядке, установленном законодательством об административных регламентах
и стандартах государственных услуг
2
.
Обобщая вышесказанное, можно определить стандарт предоставления
государственной услуги как принятую нормативным правовым актом в
установленном порядке систему требований к процедуре, форме, содержанию,
доступности, качеству и результату оказания государственной услуги на
каждом этапе ее предоставления
3
.
Следует отметить, что, несмотря на принятие большого количества
регламентов на федеральном, региональном и местном уровнях механизм их
реализации четко не прописывается, а задачи, поставленные в Концепции
снижения административных барьеров и повышения доступности
государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы, не реализованы.
Предусматривалось, что в целях обеспечения принципа «единого окна»
административные регламенты должны содержать процедуры, связанные с
1
Душакова Л.А. Стандартизация государственных услуг как форма государственного
управления // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и
управление. 2014. № 5 (48). С. 89-93.
2
Алькина Г.И. Сущность государственных услуг // Вестник ТОГУ. 2009. № 3 (14). С. 129-
134.
3
Малик Е.Н. Повышение эффективности государственного управления в условиях
проведения административной реформы // Вестник государственного и муниципального
управления. 2017. № 2 (25). С. 12-17.
48
межведомственным взаимодействием. Также не достигнуты ориентиры по
улучшению положения Российской Федерации в международных рейтингах.
Для оценки эффективности функционирования административных
регламентов в сфере государственного управления, согласно распоряжению
Правительства РФ №1021-р, используется Индекс Всемирного банка GRICS
(Governance Research Indicator Country Snapshot), который рассчитывается
каждые два года по следующим показателям, отражающим основные
параметры государственного управления:
1) учет мнения населения и подотчетность государственных органов;
2) политическую стабильность и отсутствие насилия;
3) эффективность работы правительства;
4) качество государственного регулирования;
5) верховенство закона;
6) сдерживание коррупции.
Для каждого из шести показателей приводится рейтинг от 0 до 100,
который указывает место страны среди всех стран в мире (рейтинг включает
более 220 стран мира и рассчитывается как средняя оценка, полученная от 22
независимых аналитических агентств). Чем ниже рейтинг, тем хуже качество
государственного управления.
Для оценки эффективности государственного управления в России
рекомендуется ориентироваться на показатели эффективности работы
правительства (показатель отражает качество государственных услуг,
качественные характеристики государственных институтов, компетенцию
государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой
Правительством Российской Федерации) и показатель качества
государственного регулирования (значение этого показателя связано с оценкой
политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике; с
его помощью измеряются такие факторы, как государственное регулирование
цен на товары и услуги, неадекватный контроль в финансовой сфере и
избыточное регулирование бизнеса).
49
Очевидно, что если проследить динамику, то по этим двум показателям у
Российской Федерации относительно высокие позиции, однако если учесть, что
рэнкинг осуществляется в интервале от 1 до 100, то можно отметить, что
Россия не достигает даже средних для Восточной Европы показателей.
В настоящее время действует Распоряжение Правительства РФ от
20.08.2015 № 1616-р «Об утверждении Концепции оптимизации механизмов
проектирования и реализации межведомственного информационного
взаимодействия, оптимизации порядка разработки и утверждения
административных регламентов в целях создания системы управления
изменениями»
1
, согласно которому нас ожидает обратный процесс –
регламентов было принято так много, что в настоящее время поставлена задача
проанализировать действующие административные регламенты в части
урегулирования административных процедур на предмет необходимости их
регламентации. Для достижения поставленной цели необходима унификация
административных процедур по государственным и муниципальным услугам,
носящим сходный характер.
Таким образом, если на предыдущих этапах административной реформы
стояла задача создания системы правового и административного
регламентирования оказания государственных и муниципальных услуг, то в
настоящее время необходима унификация административных регламентов,
интеграция используемых информационных систем и формирование гибкой
адаптивной и устойчивой системы оказания государственных и
муниципальных услуг, обеспечивающей целостность и непротиворечивость
данных, применяемых различными органами исполнительной власти в рамках
установленных административных процедур.
1
Распоряжение Правительства РФ от 20.08.2015 № 1616-р «Об утверждении Концепции
оптимизации механизмов проектирования и реализации межведомственного
информационного взаимодействия, оптимизации порядка разработки и утверждения
административных регламентов в целях создания системы управления изменениями» (ред. от
18.10.2018) // СЗ РФ. 2015. № 35. Ст. 5012.
50
2.3. Проблемы применения и пути совершенствования
административных регламентов
Проблемы применения административных регламентов неразрывно
связаны с эволюцией идеи административных регламентов как одного из
ключевых регуляторов управленческой деятельности, поскольку именно
практика определяет основные направления развития этого правового
института. Проблемы применения административного регламента в последнее
время вызывают большой интерес у исследователей. Такой интерес вызван, на
наш взгляд, констатацией факта недостаточной эффективности существующих
административных регламентов, а также пониманием того, что недостаточная
эффективность является следствием нерешенного ряда проблем, в том числе на
теоретическом уровне. Можно выделить четыре группы таких проблем:
1) проблемы, возникающие из-за непоследовательного соблюдения
разработчиками установленных требований к структуре и содержанию
административных регламентов;
2) проблемы, связанные с противоречием административного регламента
с действующим законодательством;
3) проблемы, связанные с недостатками в правовом регулировании
развития административного регламента;
4) проблемы, вытекающие из нерешенных вопросов некоторых важных
аспектов разработки и утверждения административных регламентов.
Проблемы первой группы обычно вызваны несоблюдением требований к
структуре и содержанию административных регламентов, а также требований
по регулированию отдельных административных процедур. Этим проблемам
уделяется основное внимание в доступной литературе по этому вопросу.
Несоблюдение установленных требований часто выражается в
следующем: