51
- административные регламенты часто механически дублируют
положения других нормативных актов, регулирующих те же административные
процедуры, а также не содержат логически структурированного
последовательного описания административных процедур, в результате чего не
обеспечивается их рационализация и конкретизация;
- административные положения часто не содержат положений об
оптимизации, которые исключают избыточные документы, процедуры и
устанавливают сокращенные сроки, а также сводят воедино только текущее
состояние дел;
- в некоторых административных регламентах отсутствуют положения о
межведомственном сотрудничестве при предоставлении государственных и
муниципальных услуг, а также другие инструменты повышения качества
государственных (муниципальных) услуг, предусмотренные Федеральным
законом № 210-ФЗ;
- определение порядка обжалования действий (бездействия) должностных
лиц, порядка информирования заявителей и заинтересованных сторон,
предмета контрольных и надзорных проверок и некоторых других важных
положений административного регламента зачастую носит лишь формальный
характер;
- Административные регламенты отражают устаревшую информацию или
информацию, которая не соответствует действительности. Это замечание,
прежде всего, касается перечня нормативных правовых актов, сведений об
органе, выполняющем государственную функцию, предоставляющую
государственную услугу
1
.
Эти проблемы резко снижают эффективность применения
административных регламентов, превращая их в документ, лишенный
юридического значения. Решение этих проблем зависит от обеспечения
1
Кнутов А.В., Плаксин С.М., Чаплинский А.В. Анализ состояния разрешительной системы в
Российской Федерации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2017. №
2. С. 57-82.
52
качества разработки проекта административного регламента и полностью
лежит на ответственности разработчиков.
Вторая группа проблем связана с противоречием административного
регламента с действующим законодательством. Следует напомнить, что
административное регулирование является подчиненным нормативно-
правовым актом и находится на более низком уровне иерархии нормативно-
правовых актов, устанавливающих требования к административным
процедурам. Поэтому административный регламент должен соответствовать
всем вышестоящим нормативным правовым актам. Тем не менее, иногда в
административных правилах можно найти противоречия с актами высшей
юридической силы. Наиболее распространенными нарушениями такого рода
являются: несоответствие требованиям к составу документов, необходимых для
оказания государственных (муниципальных) услуг, противоречия с главой 2.1
Федерального закона № 210-ФЗ относительно консолидации процедуры и
сроки рассмотрения жалоб заявителей и др.
Суд может установить, что положения Административного регламента,
нарушают права и свободы граждан, так как содержат требования, не
предусмотренные законодательными предписаниями, во исполнение которых
принят административный регламент
1
. Анализ правоприменительной практики
показал, что выявление таких случаев часто является результатом работы
органов прокуратуры, именно прокуроры часто обращаются в суд в интересах
неопределенного круга лиц с заявлением о признании недействующими
спорных положений административных регламентов. А разбирательству в суде
обычно предшествует протест прокуратуры на спорные положения, но до
момента обращения в суд регламенты остаются не приведёнными в
соответствии с действующим законодательством. Само нарушение в
большинстве случаев заключаются в том, что положения административного
регламента предусматривают обязанность заявителей по предоставлению тех
1
Апелляционное определение Костромского областного суда от 30.06.2014 по делу № 33-
1006 // Документ опубликован не был. СПС Гарант.
53
документов, предоставление которых не предусмотрено актами, имеющими
большую юридическую силу
1
. Ещё необходимо обратить внимание на то, что в
большинстве дел прокуроры требуют признать недействующими конкретные
положения спорного административного регламента, однако в ряде дел
требование звучало как: «признать недействующим акт, которым был
утверждён регламент»
2
или «о признании административного регламента
противоречащим федеральному законодательству и недействующим»
3
. Однако,
при рассмотрении дела суды всё же акцентируют своё внимание на конкретных
положениях спорного регламента и принимают решение именно в отношении
этих конкретных положений. Суды демонстрируют верный подход, так как
данные споры касаются лишь отдельных положений акта, а не процедуры его
принятия, наличия полномочий на его принятие и т.д.
4
.
Вместе с тем, следует учитывать, что не нарушают действующих
требований положения административных регламентов, принятых во
исполнение той или иной государственной функции и основанные на
действующем законодательстве.
Так, например, решением отказано в удовлетворении заявления о
признании недействующим в части подпункта 84.13 Административного
регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации
государственной функции по осуществлению федерального государственного
1
Анализ судебной практики и нормативных актов по вопросам оспаривания положений
административных регламентов различных органов власти // Отчет составлен
администратором Центра мониторинга правоприменения СПбГУ М.А. Ревазовым //
http://pravoprim.spbu.ru/yurisprudentsiya/administrativnoe-regulirovanie/item/147-analiz-
sudebnoj-praktiki-i-normativnyh-aktov-po-voprosam-osparivaniya-polozhenij-administrativnyh-
reglamentov-razlichnyh-organov
2
Апелляционное определение Нижегородского областного суда от 06.05.2015 по делу № 33-
3676-2015 // Документ опубликован не был. СПС Гарант.
3
Апелляционное определение Омского областного суда от 24.12.2014 № 33-8515-2014 //
Документ опубликован не был. СПС Гарант.
4
Анализ судебной практики и нормативных актов по вопросам оспаривания положений
административных регламентов различных органов власти // Отчет составлен
администратором Центра мониторинга правоприменения СПбГУ М.А. Ревазовым //
http://pravoprim.spbu.ru/yurisprudentsiya/administrativnoe-regulirovanie/item/147-analiz-
sudebnoj-praktiki-i-normativnyh-aktov-po-voprosam-osparivaniya-polozhenij-administrativnyh-
reglamentov-razlichnyh-organov
54
надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований
законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного
движения, утв. Приказом МВД России от 23.08.2017 N 664
1
.
В обоснование принятого решения Верховный Суд РФ указал, что
подпункт 84.13 Административного регламента не противоречит приведенным
нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу,
соответствует целям Федерального закона "О безопасности дорожного
движения", указанным выше правам и обязанностям полиции.
Оспариваемое нормативное положение не регулирует отношения,
связанные с условиями чрезвычайного положения и ограничением прав и
свобод граждан, поэтому не может рассматриваться как противоречащее части
1 статьи 56 Конституции Российской Федерации, согласно которой в условиях
чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты
конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным
законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с
указанием пределов и срока их действия.
Основаны на ошибочном толковании норм права доводы
административного истца о противоречии подпункта 84.13 Административного
регламента статье 27.3 Кодекса Российской Федерации об административных
правонарушениях, в соответствии с требованиями которой осуществляется
административное задержание - кратковременное ограничение свободы
физического лица, применяемое в исключительных случаях, если это
необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела
об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об
административном правонарушении. Оспариваемое основание для
предъявления сотрудником требования об остановке транспортного средства не
относится к порядку применения административного задержания как мере
обеспечения производства по делу об административном правонарушении.
1
Решение Верховного Суда РФ от 12.02.2018 № АКПИ17-1115 // Бюллетень Верховного
Суда РФ. 2019. № 3.
55
Согласно статье 215 Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации оспариваемый нормативный правовой акт может быть
признан не действующим полностью или в части, если он признается не
соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую
юридическую силу.
Довод административного истца о противоречии оспариваемого
подпункта пункту 106 Административного регламента не имеет правового
значения ввиду того, что оба положения являются различными частями одного
и того же нормативного правового акта и имеют равную юридическую силу.
Безопасность дорожного движения, соблюдение прав и охраняемых
законом интересов его участников в рассматриваемом случае обеспечиваются
определенными правилами поведения сотрудника полиции, которые, вопреки
утверждениям административного истца, предусмотрены пунктами 85 - 89
Административного регламента. Так, требование об остановке транспортного
средства подается с помощью громкоговорящего устройства или жестом руки,
при необходимости с применением жезла или диска с красным сигналом
(световозвращателем), направленной на транспортное средство (пункт 85); при
подаче сигналов об остановке указывается место остановки транспортного
средства (пункт 86); остановка транспортного средства осуществляется с
учетом требований правил дорожного движения и соблюдением мер,
направленных на обеспечение безопасности участников дорожного движения
(пункт 87); не допускается останавливать транспортные средства на участках
дорог, где их остановка запрещена правилами дорожного движения; в случае
необходимости остановки транспортных средств в местах, где их остановка
запрещена, сотрудником принимаются меры по обеспечению безопасности
дорожного движения в данном месте (пункт 88).
В свою очередь, за соблюдением и исполнением упоминаемой
государственной функции осуществляется государственный, ведомственный и
общественный контроль, судебный контроль и надзор, прокурорский надзор
56
(пункт 306 Административного регламента), предусмотренные статьями 49 - 53
Федерального закона "О полиции".
При изложенных обстоятельствах подпункт 84.13 Административного
регламента в оспариваемой части соответствует нормативным правовым актам,
имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав административного
истца в указанных им аспектах.
Третья группа проблем обусловлена требованиями к разработке и
применению административных регламентов, которые, закрепленные в
действующем законодательстве, не в полной мере соответствуют характеру и
цели административного регламента.
Так, в действующем законодательстве закреплено следующее правило:
осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской
Федерации определенных государственных полномочий Российской
Федерации, переданных им на основании федерального закона с
предоставлением субвенций от Федеральный бюджет возникает в порядке,
установленном нормативными правовыми актами, утвержденными
соответствующим федеральным органом исполнительной власти, если иное не
установлено федеральным законом (аналогичное правило применяется к
осуществлению государственных полномочий органов местного
самоуправления). Это требование содержится в Правилах, установленных
Постановлением Правительства Российской Федерации № 373, процедурах
разработки порядка утверждения административных регламентов субъектов
Российской Федерации, а также в отраслевых федеральных законах. В
некоторых федеральных законах установлено, что до утверждения
соответствующего административного регламента высшее должностное лицо
субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного
57
органа государственной власти субъекта Российской Федерации) имеет право
на утвердить соответствующие административные положения
1
.
Похоже, что требования по разработке административных регламентов о
делегированных полномочиях фактически лишают административные
регламенты того смысла, который содержится в его идее. Регулирование
административных процедур с помощью этого подхода носит схематический
характер, что не может обеспечить адекватную детализацию административных
действий.
В качестве одного из решений проблемы можно предложить
законодательное закрепление следующего правила: межуровневое
делегирование полномочий осуществляется вместе с правом разработки
соответствующего административного регламента. В то же время для
обеспечения унификации содержания таких нормативных актов
соответствующий федеральный орган исполнительной власти должен быть
наделен правом утверждать типовые административные регламенты
переданного органа, что послужит рекомендацией для органов исполнительной
власти субъекта. субъекты Российской Федерации.
Еще одной проблемой, связанной с третьей группой, является требование
Постановления Правительства Российской Федерации № 373 об утверждении в
административном регламенте выполнения государственных функций сведений
о размере оплаты услуг организации (организаций), участвующей ( участие) в
выполнении функций государственного контроля и надзора, порученных лицу,
в отношении которых принимаются меры контроля (надзора). Это положение
прямо противоречит Федеральному закону № 294-ФЗ. Следует также отметить,
что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
руководствуясь положениями Постановления Правительства Российской
Федерации № 373 в качестве рекомендаций, устанавливают такую норму в
своих правилах разработки и утверждения. административного регламента. По
1
Миронов А.Н., Ушаков С.Н. Недостатки при разработке административных регламентов
предоставления муниципальных услуг на территории Владимирской области //
Муниципальная служба: правовые вопросы. 2018. № 3. С. 15-18.
58
нашему мнению, это положение следует исключить как из Правил,
утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 373,
так и из соответствующих правил, утвержденных на уровне субъектов
Российской Федерации и муниципальных образований. Эта позиция
подтверждается существующей судебной практикой. Таким образом,
Верховный суд придерживается позиции о том, что контрольные мероприятия
осуществляются бесплатно и что нормы региональных и муниципальных
процедур разработки и утверждения административных регламентов,
устанавливающих возможность взимания платы при осуществлении
государственного или муниципального контроля, являются незаконными.
Постановление Верховного Суда Российской Федерации от 17 октября 2012 г.
№ 48-АПГ12-4 об отмене решения Челябинского областного суда от 17 июля
2012 г. и удовлетворении заявления об объявлении пунктов 5 и 7 противоречие
федеральному закону показательно. 7 стр. 10 Порядка, утвержденного
постановлением Правительства Челябинской области от 18.04.2012 № 183-П и
устанавливающего необходимость указывать в административном регламенте
информацию о размере оплаты услуг организации (организаций), участвующих
(участвующих) ) при выполнении функции государственного контроля и
надзора, взимаемой с лица, в отношении которого принимаются меры контроля
(надзора)
1
.
В четвертую группу входят проблемы, связанные с отсутствием
нормативных требований для определенных аспектов разработки и
утверждения административных регламентов. Эти проблемы часто не
решаются не только в действующем законодательстве, но и не до конца поняты
на теоретическом уровне.
1
Определение Верховного Суда РФ от 17.10.2012 № 48-АПГ12-4 // Документ опубликован
не был. СПС Гарант.
59
Одной из важнейших проблем такого рода является решение вопроса
определения границ предмета регулирования административного
регулирования
1
.
Как правило, одно административное регулирование должно
регулировать выполнение (предоставление) одной государственной
(муниципальной) функции (услуги).
На практике возникают трудности с распределением государственных
(муниципальных) функций (услуг) с целью их регулирования. Во многом эти
трудности вызваны нерешенностью некоторых важных теоретических
вопросов.
Первый вопрос касается разграничения понятий «государственная
(муниципальная) функция» и «государственная (муниципальная) служба».
Несмотря на развитие законодательства о государственных (муниципальных)
услугах, до сих пор нет четких критериев для разграничения категорий
«государственная функция», «государственная служба по разработке
административных регламентов», что в первую очередь связано с очень
широким толкованием Понятие государственной (муниципальной) службы в
Федеральном законе № 210-ФЗ (любое действие органа власти осуществляется
по требованию гражданина или организации). Дополнительную
неопределенность вносит выделение функции выдачи разрешений (выдача
лицензий и разного рода разрешений) в качестве независимой категории,
отличной от государственных услуг. Разрешительные функции неразрывно
связаны с выполнением контрольных и надзорных функций, но с точки зрения
административных процедур полностью предусмотрены Федеральным законом
№ 210-ФЗ. На практике административные регламенты выполнения
разрешительных функций принимаются в виде административных регламентов
по предоставлению государственных (муниципальных) услуг. Исходя из
1
Ноздрачев А.Ф. Системная регламентация административной деятельности: отечественная
доктрина и практика // Законодательство и экономика. 2011. № 8. С. 9.
60
требований действующего законодательства и методической осуществимости,
этот подход представляется оптимальным.
Второй вопрос связан с разграничением групп и последовательностей
административных процедур с целью их регулирования. На практике часто
возникает вопрос о том, что именно считается отдельной государственной
(муниципальной) службой, и что можно рассматривать как административную
процедуру, которая является частью такой службы, и каковы критерии для
разграничения этих процедур в рамках административного регламента.
Итак, государственная служба лицензирования включает в себя
административные процедуры, которые представляют собой
последовательность взаимосвязанных действий: лицензирующий орган
принимает заявку и документы, необходимые для получения лицензии,
принимает решение о выдаче лицензии или отказывает в выдаче лицензии,
выдает лицензию на лицензию заявитель и т. д. Однако в рамках
лицензирования можно выделить и другие типы процедур: первоначальная
выдача лицензии, предоставление дубликата и копии лицензии, продление
лицензии и т. д.
Последний тип административных процедур иногда называют
подуслугами, при этом основное внимание уделяется тому факту, что из-за их
изолированности такие процедуры имеют все особенности отдельной
общедоступной службы: они включают в себя независимую
последовательность действий от получения приложения до выдачи. В итоговом
документе они имеют отдельный комплект документов, необходимый для
выдачи итогового документа, отдельные сроки и т.д. Тем не менее, эти
административные действия являются неотъемлемой частью службы
лицензирования и подлежат включению в один административный регламент
1
.
1
Кошеварова Е.А. Административные регламенты и административные процедуры:
проблемы соотношения понятий и перспективы правового регулирования //
Административное право и процесс. 2016. № 10. С. 67-71.