52
включать в себя этот вид права. Другими словами, это понятие определяется
напрямую через совокупность норм страхового права, а также ее составляющих.
По-видимому, сегодня преждевременно говорить о четкой иерархии и
соподчиненности нормативных актов в области страхования между собой. Кроме
того, налицо отсутствие всеохватывающей, системной совокупности норм
страхового права и, как следствие, отсутствие четкого регулирования с помощью
указанной системы норм права различных страховых объектов, явлений и процессов
в обществе. Это, прежде всего, связано с тем, что сегодня, несмотря на
многообразие законов и подзаконных актов в области страхования, в страховом
законодательстве пока еще содержится большое количество не урегулированных
правом вопросов, которые вызывают порой достаточно сложные коллизии. А
поскольку разработка законов и иных актов, ликвидирующих эти пробелы, требует
времени, сил и средств, федеральные органы страхового надзора, соответствующие
органы исполнительной власти, страховые компании и др. нередко принимают свои
акты для урегулирования оперативных страховых отношений до принятия
необходимых законов. И вся эта деятельность, как правило, осуществляется в
рамках действующей системы страхового права
40
.
Сказанное, однако, не означает, что в данном случае понятие системы
страхового законодательства абсолютно идентично понятию системы страхового
права (так как система рассматриваемого законодательства включает в себя нормы
права, акты, документы и др.)
41
.
Представляется, что система страхового права выглядит как относительно
упорядоченная совокупность указанных выше норм. Поэтому в данном случае
понятие системы страхового права и источники последнего не совпадают, ведь
норма страхового права - это правило поведения участников страховых отношений,
а источник страхового права - это форма выражения данного правила, способ
придания ему общеобязательной силы через принятие государственных актов
(законов, указов, постановлений и т.д.). Система страхового права, являясь
40
Рассолова Т.М., Проблемы правового регулирования страховых отношений «Юридическая и
правовая работа в страховании», N 3, III квартал 2009 г.
41
Лившиц Р.З. Современная теория права. М., 1972. С. 51.
53
совокупностью правовых норм, выражается в системе обозначенного страхового
законодательства, но система перечисленных выше законов и иных актов страховой
направленности полностью не совпадает с системой страхового права. Указанные
законы могут издаваться в разное время и в связи с разными страховыми
отношениями. В одном законе могут содержаться нормы страхового права
различного характера, которые относятся к различным явлениям и процессам. В то
же время связанные между собой родственные нормы страхового права могут быть
зафиксированы в разных законах, разделах, статьях.
Т. М. Рассолова вышерассмотренные проблемы системности страхового
законодательства считает следствием того, что в Российской Федерации пока нет
единого, консолидирующего все страховые акты закона, и от этого страдает все
страховое право
42
. С принятием в 1992 году Закона РФ «О страховании» (как уже
упоминалось, с декабря 1997 года этот законодательный акт, как известно, носит
название «Об организации страхового дела в Российской Федерации») возникла
идея сделать этот закон интегратором всех нормативных правовых актов,
регулирующих страховые отношения. Однако идея осталась нереализованной. С
введением в действие части второй ГК РФ, когда в нем появилась глава 48
«Страхование» и затем была исключена глава II из Закона РФ «О страховании»,
Гражданский кодекс РФ стал «интегратором» в регулировании общих вопросов
заключения и исполнения договоров страхования. Вместе с тем ранее уже
отмечалось, что ГК РФ охватывает далеко не все аспекты страхования в российском
обществе.
Подытоживая можно сказать о том, что существует необходимость принятия
решительных мер по уменьшению противоречий в системе страхового
законодательства и страхового права в целом. Одновременно, можно подвести
итоги о состоянии страхового законодательства. Во-первых, в системе страхового
законодательства отсутствует четкой системы построения, согласно
конституционным принципам, иерархии кодифицированных и нормативных
42
Рассолова Т.М., Проблемы правового регулирования страховых отношений // «Юридическая и правовая работа в
страховании», N 3, III квартал 2009 г.
54
правовых актов по видам и содержании. Во-вторых, отсутствие единого
регламентирования договорных отношений в сфере страхования. И последнее, в
страховом законодательстве не сформированы основополагающие цели, задачи и
принципы, порядок проведения и условия для осуществления страховой
деятельности.
Нормы страхового права можно поделить на две группы: частно-правовую и
публично-правовую. Не смотря на это, система страхового законодательства
зачастую объединяет в нормативных актах частно-правовые и публично-правовые
нормы.
Ввиду того, что частно-правовые и публично-правовые нормы, кардинально
отличаются друг от друга, и находясь в одном нормативном документе, приводят к
противоречиям. К примеру, нормы Закона «Об организации страхового дела в
Российской Федерации» ограничивают свободу договора страхования,
противоречив при этом соответствующим нормам Гражданского кодекса РФ.
Если говорить о частно-правовой составляющей страховых отношений, то в
ней обнаруживается серьезный пробел - законодательное обеспечение защиты
непрофессиональных участников этих отношений весьма неэффективно. Из
проведенного анализа видно, что это не только проблема страховых отношений.
Непрофессиональные покупатели финансовых услуг плохо защищены на всех таких
рынках (банковском, инвестиционном, страховом). Поэтому данная проблема прямо
не относится к систематизации именно страхового законодательства, однако при
осуществлении систематизации о ней нельзя забывать.
В настоящее время отсутствует четкое определение довольно сложного
применительно к страхованию понятия «законодательство». Так, Ю.Б. Фогельсон,
исследуя понятие «законодательство», не дает ему четкого определения, а лишь
называет в этой связи три группы нормативных актов, которые плохо связаны
между собой иерархически. Это Гражданский кодекс РФ, регулирующий отношения
по заключению и исполнению договоров страхования; законодательные и иные
нормативные акты об отдельных видах страхования; соответствующие акты органов
страхового надзора. При этом систему страхового права Ю.Б. Фогельсон почти не
55
рассматривает. Указанные три группы нормативных актов ученый выделяет и в
качестве источников страхового права. А.И. Худяков понятие системы страхового
законодательства трактует как совокупность источников страхового права данного
государства, в том числе нормативные акты, принятые на их основе судебные акты
и обычаи. Систему страхового права он представляет как совокупность правовых
норм, регулирующих организацию страхового дела и страхования в обществе.
Примерно такой же позиции, с некоторыми отступлениями, придерживаются С.В.
Дедиков, В.С. Белых, И.В. Кривошеев и другие ученые и практики.
Кажется, что на систему страхового законодательства и страхового права
необходимо глядеть с различных сторон: системной и комплексной. Системный
комплексный подход к совокупности норм права, регламентирует страховые
отношения, несмотря на то, из какой области эти нормы. Полнота правового
регулирования страховых отношений в этом контексте может быть достигнута, если
вся совокупность рассматриваемых норм страхового права «перекроет» все
наиболее важные объекты, явления, процессы, подлежащие соответствующему
правовому воздействию. В виду того, что страхование затрагивает все
составляющие экономики и правовой системы общества, нормы страхового права
должны проникать в большинство отраслей российского законодательства, как по
вертикали (по видам актов), так и по горизонтали (по отраслям законодательства).
Таким образом, рассматривая понятие «система страхового
законодательства», следует обратить внимание на факт присутствия
всеобъемлющей, системной совокупности норм страхового права, которое должно
включать в себя этот вид права. Другими словами, это понятие определяется
напрямую через совокупность норм страхового права, а также ее составляющих.
По-видимому, сегодня преждевременно говорить о четкой иерархии и
соподчиненности нормативных актов в области страхования между собой. Кроме
того, налицо отсутствие всеохватывающей, системной совокупности норм
страхового права и, как следствие, отсутствие четкого регулирования с помощью
указанной системы норм права различных страховых объектов, явлений и процессов
в обществе. Это, прежде всего, связано с тем, что сегодня, несмотря на
56
многообразие законов и подзаконных актов в области страхования, в страховом
законодательстве пока еще содержится большое количество не урегулированных
правом вопросов, которые вызывают порой достаточно сложные коллизии. А
поскольку разработка законов и иных актов, ликвидирующих эти пробелы, требует
времени, сил и средств, федеральные органы страхового надзора, соответствующие
органы исполнительной власти, страховые компании и др. нередко принимают свои
акты для урегулирования оперативных страховых отношений до принятия
необходимых законов. И вся эта деятельность, как правило, осуществляется в
рамках действующей системы страхового права.
Сказанное, однако, не означает, что в данном случае понятие системы
страхового законодательства абсолютно идентично понятию системы страхового
права (так как система рассматриваемого законодательства включает в себя нормы
права, акты, документы и др.).
Представляется, что система страхового права выглядит как относительно
упорядоченная совокупность указанных выше норм. Поэтому в данном случае
понятие системы страхового права и источники последнего не совпадают, ведь
норма страхового права - это правило поведения участников страховых отношений,
а источник страхового права - это форма выражения данного правила, способ
придания ему общеобязательной силы через принятие государственных актов
(законов, указов, постановлений и т.д.). Система страхового права, являясь
совокупностью правовых норм, выражается в системе обозначенного страхового
законодательства, но система перечисленных выше законов и иных актов страховой
направленности полностью не совпадает с системой страхового права. Указанные
законы могут издаваться в разное время и в связи с разными страховыми
отношениями. В одном законе могут содержаться нормы страхового права
различного характера, которые относятся к различным явлениям и процессам. В то
же время связанные между собой родственные нормы страхового права могут быть
зафиксированы в разных законах, разделах, статьях.
С принятием в 1992 году Закона РФ «О страховании» (как уже упоминалось, с
декабря 1997 года этот законодательный акт, как известно, носит название «Об
57
организации страхового дела в Российской Федерации») возникла идея сделать этот
закон интегратором всех нормативных правовых актов, регулирующих страховые
отношения. Однако идея осталась нереализованной. С введением в действие части
второй ГК РФ, когда в нем появилась глава 48 «Страхование» и затем была
исключена глава II из Закона РФ «О страховании», Гражданский кодекс РФ стал
«интегратором» в регулировании общих вопросов заключения и исполнения
договоров страхования. Вместе с тем ранее уже отмечалось, что ГК РФ охватывает
далеко не все аспекты страхования в российском обществе.
Подытоживая можно сказать о том, что существует необходимость принятия
решительных мер по уменьшению противоречий в системе страхового
законодательства и страхового права в целом. Одновременно, можно подвести
итоги о состоянии страхового законодательства. Во-первых, в системе страхового
законодательства отсутствует четкой системы построения, согласно
конституционным принципам, иерархии кодифицированных и нормативных
правовых актов по видам и содержании. Во-вторых, отсутствие единого
регламентирования договорных отношений в сфере страхования. И последнее, в
страховом законодательстве не сформированы основополагающие цели, задачи и
принципы, порядок проведения и условия для осуществления страховой
деятельности.
2.3. Проблемы деятельности органов страхового надзора.
Рассматривая рынок страховых услуг, можно назвать несколько причин
установления публичного контроля за страхование со стороны государственного
аппарата. Во-первых, это воздействие страхования на развитие воспроизведения в
пределах экономики. Во-вторых, необходимость инвестировать в экономику страны
свободных денежных средств из страховых резервов. В-третьих, запретить
осуществление страховой деятельности иностранным компаниям на территории
России, или же установить для иностранных страховых компаний специальный
режим. И последнее, в целях защиты прав страхователей необходимо утвердить
58
специальные правила, необходимых для обеспечения финансовой устойчивости
страховщиков, в целях исполнения своих обязанностей.
Рассмотрим правовую организацию страхового надзора. Ее можно поделить
на три концепции:
Первая. Публичность, которая сводится к изданию и подаче в
государственные органы необходимой отчетности и баланса страховой кампании, а
также;
Вторая. Нормативность, утверждающие порядок появления и осуществления
страховой деятельности;
Третья. Материальный надзор, который позволяет органам госнадзора
проводить проверку деятельности страховщиков, как финансовую сторону, так
оперативно-техническую сторону.
Причем все три концепции тесно связаны и переплетаются из одной в другую.
Так вторая концепция (нормативность) включает в себя все отрасли публичности, а
третья (материальный надзор) содержит элементы нормативной системы, включая
публичность.
Существует два вида госнадзора за страховой деятельностью:
предварительный и текущий
43
.
Предварительный надзор осуществляет проверку соотношения страховых
компаний к предъявляемым законом требованиям, выдает лицензии на право
осуществления страховой деятельности, производит регистрацию ассоциаций
страховщиков, а также, вносит страховых брокеров в реестр.
Текущий надзор осуществляет проверку соблюдения требований
законодательства участниками страхового рынка при осуществлении страховой
деятельности, а именно, сбор и анализ отчетности, приостановление и отзыв
лицензий, исключение страховых брокеров из реестра и пр.
К концу 20 века концепция материального надзора в большинстве стран мира
стала превалировать над остальными. Поиск сбалансированного правового
регулирования в сфере страхования, принимающая во внимание влияние
43
Смирнова М.Б. Страховое право: учебное пособие. – М., «Юстицинформ», 2007 г.
59
совокупность частного и публичного права, является основным направлением в это
области.
Некоторые страны ослабили контроль в сфере страховых услуг. Россия
воздержалась от контроля государства в этой сфере, по сути, отказавшись от
страховой монополии. А Германия прекратила с 1 июля 1994г. применять единых
для всех страховых организаций тарифы.
Одновременно, в ряде стран ЕС введен страховой государственный надзор не
только за организациями, но и за страховыми посредниками. Например,
законодательными актами Великобритании утверждены требования, относительно
финансовой устойчивости страховой кампании, а также к профессиональному
уровню сотрудников своих сотрудников и страховых брокеров. Одновременно,
влияние британского государственного аппарата на участников страхового рынка
происходит через саморегулируемые организации.
44
В России же страховой надзор
имеет три функции:
1. Лицензирование деятельности участников страхового рынка, а также,
регистрация страховых брокеров и аттестация страховых аудиторов;
2. Публикация подзаконных нормативных документов, регулирующих
страховую деятельность;
3. Контроль над финансовой стабильностью страховых компаний по
выполнению своих обязанностей и требований нормативных документов
45
.
В России регулирование страховой деятельности происходит через органы
госнадзора, Арбитраж и Международный арбитраж, Министерство
внешнеэкономических связей и торговли, а также, государственных страховых
компаний: «Росгосстрах», «Ингосстрах», «Российское экспортно-импортное
страховое общество «Росэксимгарант» и др.
46
Вместе с этим надзор за страховой деятельностью совершается единственным
органом, имеющим право выдавать лицензии на ведение страховой деятельности,
это Федеральная служба страхового надзора. ФССН образована согласно указу
44
Смирнова М.Б. Страховое право: учебное пособие. – М., «Юстицинформ», 2007 г
45
Фогельсон Ю.Б. Введение в страховое право. М.: БЕК, 1999. С. 106.
46
Смирнова М.Б. Страховое право: учебное пособие. – М., «Юстицинформ», 2007 г.
60
Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти». Компетенция ФССН установлена постановлением
Правительства РФ от 8 апреля 2004г. №203 «Вопросы Федеральной службы
страхового надзора», а также, Положением о Федеральной службе страхового
надзора, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004г.
№330. В перечисленных нормативных документах указан большой перечень
полномочий ФССН. Рассмотрим один пункт, который указан в обоих нормативных
актах: «Принятие решений о выдаче или отказе в выдаче лицензий, об
аннулировании, ограничении, приостановлении, восстановлении действия и отзыве
лицензий».
Ранее ФССН именовалась Росстрахнадзором, однако функции остались
прежними. Основополагающей функцией ФССН считается осуществление контроля
и надзора в сфере страховой деятельности. ФССН осуществляет свои функции сам
либо через свои территориальные органы, именуемые инспекциями страхового
надзора по федеральному округу.
Осуществляя поверочную функцию текущего финансового состояния
страховых компаний, страховой надзор опирается на квартальные и годовых
бухгалтерские балансы и заключения аудиторов. Любой страхователь может подать
жалобу на халатность страховой компании. Проведя проверку на основании
поданной жалобы, страховой надзор может приостановить действие лицензии или
отозвать ее, если на то будут основания, подтвержденные фактами.
Ввиду того, что в деятельности государственного страхового надзора имеется
ряд недостатков, она подвергается объективной критике. На сегодняшний день
нехватка правового регулирования вопросов по реализации контроля является
основной проблемой в законодательстве. Особенное место в этом, как считает Ю.Б.
Фогельсон, занимает принцип правовой определенности и верховенство закона. Его
высказывание опирается на мнения довольно престижных крупных предприятий, в
частности:
Национальная правовая норма должна быть сформулирована с достаточной
степенью четкости, чтобы заинтересованные лица могли, получив при
61
необходимости юридическую консультацию по делу, предвидеть в разумных
пределах те последствия, которые способны повлечь их действия. Закон,
предоставляя широкую свободу оценки, не вступает в противоречие с этим
требованием, при условии, что пределы усмотрения, предопределенные
правомерной целью, ради которой он издан, указаны достаточно ясно, с тем, чтобы
обеспечить адекватную защиту индивида от произвольного вмешательства»
(Решение Европейского суда по правам человека по делу Wingrove v. The United
Kingdom, 1996).
Из конституционных принципов правового государства, равенства и
справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности,
ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой
действующего правового регулирования» (постановление Конституционного суда
РФ от 6 апреля 2004 г. N 7-П)
47
.
Законы должны быть определенными как по содержанию, так и по предмету,
цели и объему действия, а правовые нормы - сформулированными с достаточной
степенью точности, позволяющей гражданину сообразовывать с ними свое
поведение, как запрещенное, так и дозволенное. Непонятное и противоречивое
правовое регулирование порождает произвольное правоприменение, нарушающее
эти конституционные принципы» (постановление Конституционного суда РФ от 14
апреля 2008 г. N 7-П)
48
.
В связи с этим вызывает сомнение наличие определенности в ст. 32.6 и 32.8
Закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации».
Непропорциональность ограничения прав статье правонарушения в ст.32.6 и 32.8
вышеуказанного закона приводит в итоге к невозможности понять, каким будет
последствие, и в частности, какое решение примет суд в конкретных спорных
ситуациях. Также в ст.32.6 Закона не установлено разграничение между
приостановлением и ограничением лицензии, что приводит произволу в выборе
метода ограничения.
47
См: Смирнов Е.Е., Материалы II Практической конференции «Страхование и право – 2008» // «Юридическая и
правовая работа в страховании», N 3, 4, III, IV квартал 2008 г.
48
Там же