62
Появление проблемы определенности п.3 ст.30 Закона «Об организации
страхового дела в Российской Федерации» вызвано, прежде всего, неопределенным
количеством органов страхового надзора. Так, в п.3 ст.30 Закона утверждается, что
страховой надзор выполняется органом страхового надзора и его территориальными
филиалами. В п.4 Положения о ФССН прописано, что федеральная служба
страхового надзора осуществляет свою деятельность самостоятельно и через свои
филиалы.
Также стоит отметить, как считает Ю.Б. Фогельсон, что в законе нет
регламентации процедур надзора, включая регламентацию процесса
приостановление и отзыва лицензии. Следует, что органу страхового надзора
делегированы неограниченные законодательными актами полномочия по
совершению процедур надзора.
Рассмотрим две процедуры страхового надзора: во-первых, проверка
субъектов страхового дела, и второе, процедура приостановления или отзыва
лицензии на совершение страховой деятельности. Эти процедуры затрагивают
интересы страховщиков и рождают спорные ситуации на практике.
Закон «Об организации страхового дела в Российской Федерации» эти
процедуры никак не регламентирует. Подпункт 2 пункта 4 ст.30 гласит, что орган
страхового надзора вправе проводить проверки поднадзорных ему организаций.
Согласно ст.32.6 и 32.8 названного закона, орган страхового надзора наделен
полномочиями приостанавливать или отзывать у страховщиков лицензии,
предварительно выдав предписание. На этих законодательных актах регулирование
процедур надзора исчерпывается.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании
отдельных видов деятельности» не применяется к страховым отношениям в силу
прямого указания в пункте 2 статьи 1 этого федерального закона.
Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» также не
распространяется на страховой надзор вследствие нормы пункта 2 статьи 8 этого
63
законодательного акта.
Так как данные отношения причисляются к процедурам административного
наказания, к ним должен был бы применяться КоАП РФ. Несмотря на это, Пленум
ВАС РФ в п.20 постановления от 2 июня 2004г. №10 разъяснил арбитражным судам,
что приостановление лицензии не является административным наказанием в смысле
КоАП РФ, а относится к специальной предупредительной мере, основанной на
нормах, указанных в Законе, а не нормами КоАП РФ. Тем самым, возможности
заполнить пустоты в регулировании процедур страхового надзора не появляется.
Все это приводит к негативным последствиям, появившимся на практике.
Рассмотрим некоторые из них.
Вначале при обнаружении нарушений в деятельности страховой организации
опасность отзыва лицензии становится бессрочными. Поскольку нормы КоАП РФ
не применяются, то и не применяется и установленная в нем давность привлечения
к ответственности. Так как КоАП не применяется, то срок давности привлечения
ответственности, установленный КоАП, тоже не применяется. Из этого следует, что
лицензия может быть отозвана или ограничена, независимо от времени
обнаружения нарушения. Срок для приостановления или отзыва лицензии
произвольно определяет орган страхового надзора, и он ничем не ограничен.
Орган страхового надзора самостоятельно определяет процедуры проверок,
приостановления или отзыва лицензий, так как эти действия не прописаны
нормативно. В этой связи, рассмотрим судебное дело, в котором у страховой
организации была сначала приостановлена, а затем и отозвана лицензия за то, что
она не представила в орган страхового надзора оригиналы некоторых договоров
страхования, копии которых в органе страхового надзора имелись
49
.
Рассматривая судебные акты по одному делу, можно проследить ход событий
во время проверки в этой страховой организации. В начале, проверяющий
затребовал оригиналы страховых договоров, позже, когда ему предоставили
документы, самого проверяющего не оказалось на месте. Далее эти документы
49
См: Постановление ФАС Московского округа от 12 мая 2006 г. N КА-А40/3762-06.// СПС
Гарант
64
затребовал уже не проверяющий, а орган страхового надзора. Документы были
направлены в орган страхового надзора в опечатанной коробке, но сотрудник
страхового надзора не вскрыл коробку тем же днем и не проверил содержание
данной коробки. В течение двух недель данная коробка находилась в органе
страхового надзора, позднее при проверке в ней не оказалось части документов. Но
из-за того, что в момент представления этой коробки опись содержимых в ней
документов не производилась, суд решил, что документы представлены не были. В
итоге приостановление действия лицензии суд счел правомерным.
Сама эта ситуация возникла в результате того, что орган страхового надзора
потребовал представить документы, потеря которых для страховой организации
невосполнима. В таких случаях УПК РФ, КоАП РФ, НК РФ предусматривают
изъятие (выемку) документов в присутствии понятых с составлением протокола, но
для страхового надзора ничего подобного не предусмотрено.
Однако если посмотреть на эту ситуацию с другой стороны, то есть не менее
серьезная проблема. В статье 32.8 Закона «Об организации страхового дела в
Российской Федерации» написано, что лицензия отзывается в случае неустранения
нарушений в установленный срок, повлекших за собой ограничение или
приостановку лицензии. Срок устранения нарушений законом не определен. Ввиду
того, что в Законе требования к содержанию акта ограничения или приостановления
действия лицензии не указаны, акт составляется произвольно органом страхового
надзора, и срок устранения нарушений в нем не указывается. В соответствии со
вторым предложением п.7 ст.32.6 Закона «Об организации страхового дела в
Российской Федерации», срок устранения нарушения указывается в
информационном письме, направляемой страховой организацией.
В этой связи, неясно как считать срок для устранения нарушения, либо с
момента получения информационного письма от страховой организации, либо с
момента вступления в силу акта об ограничении действия лицензии. Судебные акты
по-разному трактуют этот вопрос, но ни в одном из них нет никаких ссылок на
нормы права, в виду того, что этих норм не существует
50
.
50
См: Постановление ФАС Московского округа от 12 мая 2006 г. N КА-А40/3762-06.// СПС Гарант
65
Существует еще одна проблема, встречающаяся в практике. Например, в
ситуации, когда у страховой организации уже приостановлена лицензия, в связи с
неисполнением первого предписания органа страхового надзора, и одновременно,
заканчивается срок устранения нарушений по второму предписанию. Возникает
вопрос: как должен поступить орган страхового надзора. Либо он обязан
восстановить действие лицензии согласно ст.32.7 Закона «Об организации
страхового дела в Российской Федерации», затем снова приостановить ее действие
за нарушение сроков устранение вторичного предписания, либо же он может сразу
же отозвать лицензию и страховой организации. Эта ситуация не разрешима, ибо
Закон «Об организации страхового дела в Российской Федерации» никак это не
регламентирует. В этой связи орган страхового надзора решил сразу отозвать
лицензию. Суд первой инстанции поддержал страховую организацию, но высшие
суды решили по-иному.
Итак, отойдя от вопросов регулирования данных процедур страхового
надзора, законодательные органы передали выполнение этой функции в руки
органов страхового надзора. Одновременно, стоит отметь, что это ущемление права
страховых организаций, осуществлять единственный вид деятельности, которым
они вправе заниматься. Подобные ограничения могут вводиться, согласно п.3 ст.55
Конституции РФ, только федеральным законом.
Подытоживая, можно сказать, что страховое законодательство,
регламентирующее деятельность субъектов страхового дела, не обеспечивает
достаточного для осуществления страхового надзора регулирования.
Рассматривая рынок страховых услуг, можно назвать несколько причин
установления публичного контроля за страхование со стороны государственного
аппарата. Во-первых, это воздействие страхования на развитие воспроизведения в
пределах экономики. Во-вторых, необходимость инвестировать в экономику страны
свободных денежных средств из страховых резервов. В-третьих, запретить
осуществление страховой деятельности иностранным компаниям на территории
России, или же установить для иностранных страховых компаний специальный
режим. И последнее, в целях защиты прав страхователей необходимо утвердить
66
специальные правила, необходимых для обеспечения финансовой устойчивости
страховщиков, в целях исполнения своих обязанностей.
Существует два вида госнадзора за страховой деятельностью:
предварительный и текущий.
Предварительный надзор осуществляет проверку соотношения страховых
компаний к предъявляемым законом требованиям, выдает лицензии на право
осуществления страховой деятельности, производит регистрацию ассоциаций
страховщиков, а также, вносит страховых брокеров в реестр.
Текущий надзор осуществляет проверку соблюдения требований
законодательства участниками страхового рынка при осуществлении страховой
деятельности, а именно, сбор и анализ отчетности, приостановление и отзыв
лицензий, исключение страховых брокеров из реестра и пр.
К концу 20 века концепция материального надзора в большинстве стран мира
стала превалировать над остальными. Поиск сбалансированного правового
регулирования в сфере страхования, принимающая во внимание влияние
совокупность частного и публичного права, является основным направлением в это
области.
Итак, отойдя от вопросов регулирования данных процедур страхового
надзора, законодательные органы передали выполнение этой функции в руки
органов страхового надзора. Одновременно, стоит отметь, что это ущемление права
страховых организаций, осуществлять единственный вид деятельности, которым
они вправе заниматься. Подобные ограничения могут вводиться, согласно п.3 ст.55
Конституции РФ, только федеральным законом.
Подытоживая, можно сказать, что страховое законодательство,
регламентирующее деятельность субъектов страхового дела, не обеспечивает
достаточного для осуществления страхового надзора регулирования.
67
3. Направления совершенствования правового регулирования
страхования в Российской Федерации
3.1. Разработка правовых актов страхового законодательства
Во второй главе представленной работы было показано, каких законов и норм
не хватает в правовом регулировании страхования. В данном параграфе
рассматривается методика разработки таких законов и норм
При разработке соответствующих проектов необходимо учитывать
соответствие разрабатываемой нормы о страховании, осуществляемом на основе
договора, принципам гражданско-правового регулирования страхования, уделив
особое внимание средствам обеспечения наивысшей добросовестности сторон
договора страхования и гарантиям защиты прав и интересов непрофессиональных
участников страхования.
В Конституции РФ закреплен общеправовой принцип равноправия, который
касается всех сфер жизни, означает равную мерку при решении вопроса о правах и
свободах, обязанностях и ответственности всех субъектов, относящихся к той или
иной категории, указанной в законе (ст. 19). В этой связи следует указать на
сложности в его фактической реализации в сфере обязательного страхования:
включение в договоры страхования так называемых несправедливых условий о
возможности необоснованного одностороннего отказа страховщика от него.
Страховщик, являясь профессиональным участником страхового рынка,
является экономически более сильной стороной, в силу чего имеет больше
возможностей по обеспечению своих интересов в отличие от его контрагентов -
страхователей, выгодоприобретателей, застрахованных или их наследников. В
соответствии с принципом баланса публичного интереса с частным необходимы
дополнительные возможности и гарантии защиты своих прав и интересов
непрофессиональными участниками рынка страхования, что, в свою очередь, будет
способствовать максимальной реализации в современных условиях общеправового
68
принципа равноправия
51
.
Анализ действующего законодательства показал, что слабо защищены права и
интересы страхователя как стороны в договоре после наступления страхового
случая. В этой связи необходимы нормы, устанавливающие гражданско-правовую
ответственность страховщика за ненадлежащее исполнение своих обязанностей при
наступлении страхового случая, а также направленные на создание действенной
системы альтернативных судебному способов защиты прав. Данная задача ставится
особенно остро в условиях преодоления последствий финансового кризиса, когда
страховщики отказываются выплачивать страховое возмещение, ссылаясь на
отсутствие у них денежных средств на банковских счетах
52
.
Принцип наивысшей добросовестности сторон договора страхования
выражается в наличии определенных обязанностей у обеих сторон договора
страхования. Со стороны страхователя - сообщения всей информации, которой он
владеет на момент заключения договора страхования, могущей повлиять на оценку
риска, а также уведомления страховщика обо всех происходящих обстоятельствах
после заключения договора, влияющих на вероятность и случайность риска, о
наступлении страхового случая. Для страховщика - в обязанности не включать в
договор страхования несправедливые для страхователя условия.
Принцип гарантии защиты прав и интересов страхователей и третьих лиц как
наиболее слабой стороны в договоре по сравнению с профессиональным
участником страхового рынка - страховщиком предполагает наличие комплекса
норм, связанных с созданием реальных возможностей и условий для эффективной
реализации своих прав и удовлетворения интересов страхователей (застрахованных,
выгодоприобретателей) как до наступления страхового случая, так и после, что
особенно важно в современных условиях
53
.
В целях устранения существующего противоречия между пунктом 4 статьи 3
Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и пунктом 3
51
Игбаева Г.Р., Методические рекомендации по разработке законов об обязательном страховании// «Юридическая и
правовая работа в страховании», N 3, III квартал 2009 г.
52
Там же
53
Игбаева Г.Р., Методические рекомендации по разработке законов об обязательном страховании// «Юридическая и
правовая работа в страховании», N 3, III квартал 2009 г.
69
статьи 936 ГК РФ следует учитывать, что обязательное страхование может быть
договорным и недоговорным (имеются в виду, прежде всего, обязательные виды
социального страхования). Гражданско-правовое регулирование обязательного
страхования, основанного на договоре, регламентируется главой 48 ГК РФ. Все
условия и механизм осуществления недоговорного обязательного страхования
должны, как мы считаем, предусматриваться Законом об организации страхового
дела.
В законах об обязательном страховании следует закреплять не фиксированный
размер страховой суммы, а лишь ее минимально обязательную величину. Это, во-
первых, будет в полной мере соответствовать пункту 4 статьи 935 ГК РФ и пункту 4
статьи 3 Закона об организации страхового дела, а во-вторых, даст участникам
страховых правоотношений большую свободу действий в этом вопросе.
Необходимо также четко формулировать основной принцип такого рода
законов в части размеров страховых выплат, если страховая сумма закрепляется в
фиксированном размере, а именно: принцип равноправия потерпевших.
До последнего времени в ОСАГО существовала ситуация, когда при наличии
одного потерпевшего предельный размер страховой выплаты ему был зачастую
ниже, чем размер выплаты при наличии двух и более потерпевших.
Срок действия договора обязательного страхования может регулироваться не
так жестко. Вполне достаточно установить максимально обязательный срок
страхования. В сфере ОСАГО договор заключается на один год, что не всегда
соответствует задаче защиты прав и интересов выгодоприобретателей (третьих лиц),
особенно в случаях, когда владелец транспортного средства собирается, к примеру,
в течение года уехать за границу на постоянное место жительства или планирует
продать свой автомобиль
54
.
Структура закона, определяющего основы обязательного страхования,
который может быть принят на основе данной концепции, может иметь общую
часть, определяющую принципы, сферы, участников обязательного страхования,
54
Игбаева Г.Р., Методические рекомендации по разработке законов об обязательном страховании// «Юридическая и
правовая работа в страховании», N 3, III квартал 2009 г.
70
общие существенные условия договора обязательного страхования, права и
обязанности сторон, гражданско-правовую ответственность за ненадлежащее
исполнение страховщиком своих обязанностей после наступления страхового
случая, и особенную часть, посвященную каждому блоку, и с учетом их
особенностей могут дополняться существенные условия договора обязательного
страхования, предусматриваться особый порядок защиты прав третьих лиц после
наступления страхового случая.
Порядок разработки законов или отдельных статей о страховании,
осуществляемом на договорной основе, способствующий решению задач по защите
прав и интересов непрофессиональных его участников, прежде всего лиц, в пользу
которых осуществляется страхование, пред усматривает следующие действия:
а) необходимо определить, к какому блоку страхования относится проект
закона или нормы;
б) определить соответствие с главой 48 ГК РФ.
Предполагается, что правовые основы не договорного обязательного
страхования устанавливаются пунктом 4 статьи 3 Закона об организации страхового
дела, а договорное регулирование страхования осуществляется главой 48 ГК РФ;
в) привести закон в соответствие с принципами гражданско-правового
регулирования, уделив особое внимание средствам обеспечения наивысшей
добросовестности сторон договора страхования и гарантиям защиты прав и
интересов непрофессиональных участников обязательного страхования;
г) предусмотреть гарантии защиты прав и интересов лиц, в пользу которых
осуществляется страхование, от действий, как самих страхователей, так и
страховщиков, при наступлении страхового случая, в том числе включив меры
гражданско-правовой ответственности и способы альтернативной формы защиты их
прав.
Процесс подготовки законопроектов должен предусматривать одновременную
подготовку пакета подзаконных актов, необходимых для реализации законов.
Особое внимание, как представляется, следует уделять переходным положениям и
установлению реальных сроков. Пример с принятием новой редакции Закона в
71
декабре 2003 года показал, что субоптимизация всегда ведет к ухудшению системы,
ведь с тех пор в этот закон, как уже указывалось, было внесено полдюжины
изменений
55
. Поэтому, какой бы вариант ни был выбран, он должен осуществляться
на основе системного подхода.
Если говорить о долгосрочной перспективе, не стоит отвергать и активно
обсуждавшуюся не так давно идею разработки Страхового кодекса. Но любой
кодекс как свод законов должен вызреть. Это произойдет не раньше, чем будут
объединены единой концепцией и станут более совершенны по содержанию
разрозненные сегодня законы и иные нормативные правовые акты
56
.
Думается, что при разработке проекта Страхового кодекса необходимо
обратиться к опыту зарубежных стран, касающемуся данной проблемы. В этой связи
отметим, что анализ международных нормативных актов, участниками которых
являются страны, относящиеся к разным правовым системам, демонстрирует
стремление этих стран-участников к разработке специальных механизмов
регулирования страховых правоотношений за счет принятия специального
законодательства, в том числе кодифицированного.
Интересен опыт Франции, где декретами N 76-666 и 76-667 и решением
министра экономики и финансов от 16 июля 1976 года был введен Страховой
кодекс, представляющий собой определенную кодификацию действующих законов
и подзаконных нормативных актов в области страхования, разделенных на три
части. В первой части рассматриваемого Кодекса сгруппированы основные
положения законов в страховой сфере, во второй - постановления правительства в
данной области и в третьей - предписания других государственных органов,
касающиеся страховой деятельности
57
.
В Германии, например, еще при создании Германского гражданского
уложения и Германского торгового уложения в 1893 году правительственной
комиссией по подготовке законопроектов рассматривались два варианта
55
Голушко Г.К., Дедиков С.В., О системе страхового законодательства// «Юридическая и правовая работа в
страховании», N 1, I квартал 2006 г.
56
Абрамов В.Ю. Страхование: теория и практика. - М., «Волтерс Клувер», 2007 г.
57
Рассолова Т.М., Проблемы правового регулирования страховых отношений // «Юридическая и правовая работа в
страховании», N 3, III квартал 2009 г.