55
Конструктивным способом решения вышеуказанных проблем в сфере
рекламной отрасли является механизм оптимизации государственного
контроля, в частности, совершенствование системы налогообложения,
алгоритмы внедрения тендеров, механизмы выдачи разрешений и т.д.
Требуют внимания и поддержки со стороны государственного аппарата
политико-правовые и организационно-ресурсные противоречия между
корпоративными интересами рекламистов, других профессиональных
сообществ и интересами и потребностями общественности в позитивной
морально-психологической текстуальности наружной рекламы, интенсивному
развитию социальной рекламы и т. д.
Управление по вопросам градостроительства и архитектуры должны
согласовать Типовой альбом рекламных конструкций, в котором необходимо
четко установить внешний вид тех или иных рекламных конструкций и
примерные адресные программы размещения рекламоносителей с учетом
общих требований.
Следовательно, целесообразным видится создание в органах
государственной власти, например, управления по вопросам наружной
рекламы, то есть орган государственной власти, который должен разрабатывать
стратегию рекламной деятельности, взаимодействуя с другими органами
исполнительской власти, отвечать за разработку нормативных документов, в
том числе Порядка размещения наружной рекламы. Основной задачей такого
управления на сегодняшний день должна быть полная инвентаризация
установленных рекламных средств в том или другом регионе и документов,
дающих право на их размещение. Это позволит определить вопрос
соответствия этих договоров действующим законам относительно данной
отрасли не только в части финансовых аспектов, но и в части разрешений и
тарифной политики.
Функциональное назначение управления по вопросам наружной рекламы
должно также заключаться в:
56
- проведении мониторинговых и экспериментальных работ по изучению и
обобщению закономерностей развития рекламно-информационной среды;
- разработке схем размещения визуальной наружной рекламы;
- оформлении и координации разрешительной документации на
размещение наружной рекламы.
В вопросах рекламно-информационного обеспечения выполнять такие
функции:
- определять направления, пути развития, повышение качества рекламно-
информационной среды в регионе;
- внедрять мероприятия по совершенствованию и развитию нормативно-
методической базы, которая регулирует деятельность в рекламно-
информационной среде в регионе;
- создавать и совершенствовать экономические, правовые,
административные и прочие механизмы, обеспечивающие деятельность в сфере
наружной рекламы и информации;
- осуществлять мероприятия по созданию, развитию и
совершенствованию материально-технической базы для решения задач
наружной рекламы и информации.
Это управление также может обеспечивать контроль за рекламной
деятельностью и учет наружной рекламы в регионах, то есть будет решать
хозяйственные вопросы.
Вместе с этим органом, желательно создать комиссию, которая должна
быть совещательным органом по вопросам наружной рекламы. Для более
полной и объективной оценки той или иной ситуации в сфере рекламной
деятельности в эту комиссию должны входить представители контролирующих
органов, то есть представители антимонопольного комитета, а также
представители общественных организаций (профильных), депутаты городских
и областных советов, градостроительной, земельной, бюджетной комиссий
мэрии, Госавтоинспекции и коммунальных предприятий. Такая комиссия
должна иметь право давать рекомендации по рекламной деятельности на
57
региональном уровне и делать определенные выводы. Но регулирование
предпринимательской деятельности, принимая участие, например, в процессе
выдачи разрешений или демонтаже конструкций, не должно входить в ее
компетенцию.
То есть, это должен быть специально уполномоченный орган для
решения задач в сфере наружной рекламы и информации, который может
выполняет функции организации, управления, надзора и контроля за
выполнением указанных задач, утверждение разрешительной документации на
размещение рекламно-информационных носителей.
На уровне государства, необходимо создать новый регулирующий орган
– государственную контрольную комиссию за наружной рекламой. К ее
компетенции следует отнести проверку рекламных материалов, принятие
решений о публичном опровержении рекламы, контроль исполнения
рекламного законодательства и налагать штрафы за ее нарушение. Для этого
желательно бы было на каждом рекламном объекте установить штрих-код,
который бы извещал о легальности рекламной сооружения, его владельца,
время на который заключен договор о ее установке. Именно это будет
способствовать упорядочению рынка рекламной отрасли.
Финансирование данного органа следует осуществлять за счет
поступлений от штрафов. Штрафные санкции могут применяться как к
рекламодателям, так и к агентствам и СМИ, которые распространяют такую
наружную рекламу.
Одна из приоритетных задач такой государственной структуры должна
заключаться в обеспечении работы системы предоставления услуг по принципу
«единого окна», что должно экономить время рекламным распространителям.
Целесообразно создать по примеру передовых стран Европы единую
исследовательскую структуру по мониторингу наружной рекламы. Она могла
бы обеспечить подробнее и технически совершеннее исследование рынка
наружной рекламы с высокой оперативностью предоставления данных. А
относительно возможной монополии, то ситуацию с ней, так же, как и в
58
исследованиях телеаудитории, смогут эффективно контролировать
рекламодатели, саплайеры и рекламисты.
Бесспорно, нормативно-правовое регулирование сферы рекламной
отрасли, на региональном уровне должна постоянно совершенствоваться, ведь
оно является одним из важнейших инструментов государственного управления
в системе укрепления и защиты позиций национального производителя в
стадии жесточайшей конкуренции и натиска иностранного капитала, для
которого национальная экономика РФ или любой ее регион, является
сегментом мирового рынка.
Необходимость внесения изменений в Федеральный Закон РФ «О
рекламе», которые обусловлены потребностью в уточнении терминологической
базы действующего Федерального Закона РФ «О рекламе». К тому же,
дальнейшего законодательного развития требуют положения действующего
Закона, которые касаются сферы его применения, усовершенствования требуют
и отдельные положения, которые касаются общих требований к рекламе и т.д.
Предлагаемые изменения в положения Закона, которым будет
урегулировано размещение рекламной информации средствами наружной
рекламы, обусловлены потребностью в соответствующей детализации порядка
ее распространения, учитывая тенденции развития рекламного рынка.
Учитывая потребность в дальнейшем развитии положений, направленных
на защиту интересов потребителей наружной рекламы, предлагается дополнить
законодательные требования относительно объема обязательной информации,
которая должна приводиться во время рекламирования лекарственных средств.
Учитывая необходимость минимизировать количество ситуаций, при
которых де-факто рекламодатели, производители и распространители
наружной рекламы не имеют возможности должным образом защищать свои
интересы в процессе осуществления соответствующими государственными
органами функций контроля за соблюдением законодательства о рекламе,
предлагается уточнить перечень обязанностей органов государственной власти,
на которые возложены контрольные функции в сфере рекламы.
59
Федеральный Закон РФ «О внесении изменений в Федеральный Закон РФ
«О рекламе» должен быть направлен на развитие рекламной отрасли и его
задачей должно быть совершенствование законодательной базы и устранение
противоречий, которые негативно сказываются на правоприменительной
практике в области наружной рекламы.
Положения законопроекта необходимо направить на уточнение сферы
применения Федерального Закона РФ «О рекламе», совершенствование
терминологии, реализации законодательно определенных принципов наружной
рекламы в части защиты интересов детей, установление соответствующих
ограничений в сфере наружной рекламы, которые бы способствовали более
полному защиты детей от злоупотребления их доверием и недостатком опыта в
процессе потребления наружной рекламы, упорядочение отношений,
возникающих в процессе размещения наружной рекламы, усовершенствование
порядка предоставления соответствующих разрешений, их переоформления
или продления срока действия, конкретизацию некоторых положений
относительно особенностей рекламирования отдельных видов товара, в
частности рекламы детского питания, лекарств, уточнение обязанностей
органов государственной власти, на которые возложен контроль за
соблюдением законодательства о рекламе.
Следовательно, на законодательном уровне необходимо уточнить сферу
действия Федерального Закона РФ «О рекламе». Следовательно, в положениях
законопроекта желательно отметить, что действие указанного Закона не
распространяется на упоминание о лице или товаре, которые органично
интегрированы и являются частью произведения литературы, искусства, науки,
и не служат рекламным целям.
Изменения в положения Закона, которыми нужно определить
особенности размещения рекламной информации средствами наружной
рекламы, позволят четко разграничить полномочия рабочего органа и
исполнительного органа соответствующего совета в процессе предоставления
(продления срока действия) разрешений. Предлагается определить
60
максимальный срок, на который выдается разрешение, предусмотреть
установление сроков, с соблюдением которых должно быть принято решение о
предоставлении (продлении срока действия) разрешения или об отказе в его
предоставлении, определить основания для отказа в предоставлении
(продлении срока действия) разрешения, а также основания отмены
разрешения.
Учитывая широкое участие предприятий отрасли наружной рекламы в
размещении социальной рекламы, предлагается предусмотреть, что
распространители внешней рекламы, деятельность которых не финансируется
из государственного или местных бюджетов, получают льготы по оплате за
пользование местами расположения рекламных средств в период размещения
на поверхностях этих средств социальной рекламы по заказу региональных
государственных органов и благотворительных организаций, а также
учреждений образования, культуры, здравоохранения, которые содержатся за
счет государственного или местных бюджетов.
Предлагается дополнить законодательные требования относительно
объема обязательной информации, которая должна приводиться во время
рекламирования лекарственных средств, рекомендации относительно
обязательного ознакомления с информацией о наличии противопоказаний к
применению лекарственного средства.
При этом, следует отметить, что для реализации положений данного
законопроекта после его принятия не нужно будет вносить изменения в другие
законы РФ. Принятие этого законопроекта не потребует дополнительных
расходов из Государственного бюджета РФ.
Зато, принятие этого законопроекта позволит усовершенствовать
законодательную базу, будет уточнена сфера применения Федерального Закона
РФ «О рекламе».
Предлагаемые изменения в положения действующего Закона, которыми
урегулировано размещение рекламной информации средствами наружной
рекламы, позволят привести положения Федерального Закона РФ «О рекламе».
61
Кроме этого, будет упорядочена процедура принятия и рассмотрения
заявлений на предоставление, переоформление, отмена и продление срока
действия соответствующих разрешений, четко разграничены полномочия
соответствующих органов в сфере наружной рекламы; принятие предложений
позволит осуществить распространителями наружной рекламы инвестирования
в модернизацию устаревших рекламных средств с целью улучшения
архитектуры и благоустройства территории населенных пунктов, более
упорядоченным станет размещение внешней рекламы в населенных пунктах и
за их пределами.
Более защищенными, в случае принятия предложений, содержащихся в
законопроекте, будут потребители наружной рекламы, поскольку им
дополнятся законодательные требования относительно объема обязательной
информации, которая должна приводиться во время наружной рекламы,
например, лекарственных средств, детского питания и т.д.
Положительно на развитии рекламной отрасли должны появиться и
предложения относительно определения трехдневного срока, в который орган
государственной власти обязан уведомить рекламодателя, производителя и
распространителя наружной рекламы о рассмотрении дела о нарушении
последним законодательства о рекламе, и, соответственно, изъятие из текста
Закона положений о возможности осуществления, в неотложных случаях,
загаданного уведомления о рассмотрении дела не позднее чем за один день,
также более определенными, с правовой точки зрения, должны стать
взаимоотношения между рекламодателем, производителем и
распространителем рекламы и соответствующими контролирующими
органами, поскольку, в случае принятия законопроекта, Законом
предусмотрено право одного участника правоотношений будет
корреспондироваться законодательно определенной обязанностью другого.
Важной и требующей проработки есть идея относительно гармонизации
российского законодательства с законодательством ЕС. Особенно это касается
законодательства ЕС о наружной рекламе, хотя в ЕС, несмотря на европейскую
62
интеграцию, рекламное законодательство остается практически национальным
за природой законодательством.
Отсюда следует вывод, что более перспективным является кодификация
норм в сфере наружной рекламы путем принятия Рекламного кодекса РФ, а
вернее, пожалуй, Модельного рекламного кодекса для ЕЭП и Рекламного
кодекса в качестве очередного этапа законодательной работы в сфере наружной
рекламы и создание единого пространства наружной рекламы. Не исключены и
модельные кодексы для определенного информационно-экономического
пространства: ЕС, ЕЭП, ГУАМ.
В таком кодексе, кроме общих положений, целесообразно предусмотреть
три специальных раздела: коммерческая, социальная и политическая реклама.
Соответственно каждый раздел должен разделяться на отдельные главы,
которые будут отражать специфику отдельных институтов или субинститутов
наружной рекламы. Здесь могут поместиться и специальные договорные
конструкции, которые будут отвечать общим положениям договорного права
РФ и в то же время будут детализироваться содержание таких договоров, что
будет способствовать единству правоприменения и судебной практики.
Предлагаемый кодекс уменьшит количество текущих законов, но не
будет отрицать существования других нормативных актов, которые будут
детализироваться его нормы: Рекламного устава, Рекламных правил,
Рекламного регламента и т.д. Очевидно, что нормы такого кодекса должны
согласовываться с действующим законодательством. Относительно базового
Федерального Закона РФ «О рекламе», то он должен быть поглощен указанным
кодексом. На такой основе представляется целесообразным согласование
рекламного законодательства, предоставления ему логичности, определенной
институционности и самостоятельности.
Таким образом, можно констатировать, что отсутствие системной
комплексной государственной политики в области наружной рекламы
отражается непутевостью и недейственностью механизма регулирования этой
сферы. Развитие рекламы как самостоятельной отрасли рекламной индустрии, в
63
сегменте экономики, требует постоянного совершенствования законодательной
и право-нормотворческой деятельности, формирования прогрессивных и
действенных конструктивно-творческих организационно-функциональных и
нормативно-правовых направлений, моделей, технологий и алгоритмов,
выработка региональной и общенациональной в России стратегии в ее
ориентировании на высочайшее интегрирования в международное
законодательство о наружной рекламе в новейших мировых теоретико-
практических базовых проекциях.
Следовательно, нужно внести изменения в Федеральный Закон РФ «О
рекламе» относительно уточнения сферы применения Закона,
совершенствования отдельных положений в части терминологии и общих
требований к наружной рекламе, детализации порядка ее распространения
определенными рекламными средствами, конкретизации некоторых положений
относительно особенностей рекламирования отдельных видов товара,
уточнения обязанностей органов государственной власти, на которые возложен
контроль за соблюдением законодательства о наружной рекламе.
По отношению к региональным рынкам наружной рекламы РФ можно
сказать, что здесь существует объективная потребность разработки модели
рекламной деятельности и механизмов ее регулирования на основе принципов
социального партнерства и экономической целесообразности для региона, в
основе которой должно быть стимулирование появления рекламных агентств,
упрощение согласительных процедур и информирования субъектов
предпринимательства о возможностях рынка наружной рекламы.
3.2. Роль саморегулируемых организаций в регулировании
отношений в сфере наружной рекламы
Саморегулирование является социально значимым и необходимым
институтом в жизни общества и государства, главной функцией которого
является закрепление контрольных и надзорных функций за субъектами
64
определенной отрасли. С помощью саморегулирования участие государства
минимизируется, однако это не влияет на безопасность и качество
предлагаемых товаров, работ и услуг, так как саморегулируемые организации
(СРО) могут определять собственные дополнительные критерии и стандарты
для средств повышения конкурентоспособности своих членов.
Ввиду недостаточной проработанности законодательства, наличия
пробелов в правовом регулировании, отсутствия единого подхода к пониманию
института саморегулирования и его сущности, многие организации с большой
осторожностью и недоверием вступают в СРО.
В связи с этим, очень важна поддержка со стороны государства,
конструктивный диалог между субъектами предпринимательской сферы с
одной стороны и государственными органами с другой по разрешению спорных
моментов, которые могут быть преодолены только путем внесения изменений в
законодательство, и дальнейшему развитию института саморегулирования в
России
54
.
В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 01.12.2007 № 315-ФЗ
«О саморегулируемых организациях», законодатель определяет
саморегулирование, через понятие деятельности, наделенной признаками
инициативности и самостоятельности. Субъекты разрабатывают и
устанавливают стандарты и правила осуществления деятельности, а также
контролируют их соблюдение. Анализируя положения ст. 3 закона, можно
выделить следующие признаки саморегулируемых организаций:
некоммерческая организация, соответственно, получение прибыли не является
самоцелью такого юридического лица.
Деятельность некоммерческой организации не должна противоречить
положениям, содержащимся в ГК РФ и Федеральном законе от 12.01.1996 № 7-
ФЗ «О некоммерческих организациях». Организация состоит из членов,
которые принимают участие в процессе разработки правил и стандартов,
54
Вершинин С.И. Саморегулирование рекламной сферы: цели, принципы, место в системе
внешнего контроля рекламы. - 2015. - № 3. - 297-304.