72
органов в большей степени будут направлены на выявление фактов
неэффективного и нерезультативного использования бюджетных средств, а в
государственном секторе будет организована эффективная система аудита
результативности бюджетных расходов.
Таким образом, на сегодняшний день одна из самых актуальных тем в
сфере муниципальных финансов – реформирование бюджетного процесса,
который предполагает эффективное и рациональное использование
бюджетных средств не только при разработке стратегических
государственных программ, но и в первую очередь при их реализации
участниками бюджетного процесса. Организация рационального и
эффективного расходования бюджетных ресурсов необходима в любом
современном обществе, поскольку существенно влияет на достижение
оптимальных параметров функционирования экономики и решение стоящих
перед государством приоритетных задач. Теоретически любое общество
стремится использовать свои ресурсы максимально эффективно.
Следовательно, необходимость оценки результативности и эффективности
расходования бюджета продиктована требованиями общества. Возникает
вопрос: что такое эффективность? На законодательном уровне это понятие не
утверждено. Принимая во внимание мнение специалистов в области
государственных финансов можно сделать вывод о том, что под
эффективностью расходования бюджетных средств следует понимать
достижение поставленных целей и задач в рамках реализации
государственных программ путем соотношения полученного результата и
произведенных затрат. Соответственно, критерии эффективности
характеризуют объем произведенных расходов на предоставленные
государством услуги (выполненные работы).
Ниже рассмотрим показатели, применяя которые, контрольные органы
будут оценивать эффективность использования бюджетных средств. Кроме
того, представим рекомендации, как в настоящее время МБУ «Северное»
73
может доказать своим главным распорядителям, что потраченные ими
бюджетные ресурсы были использованы эффективно и рационально.
Мировой практический опыт свидетельствует о том, что каждой стране
присуща своя модель управления муниципальными финансами, тем не менее
условно можно выделить две:
– результативная модель;
– затратная модель.
В таблице приведен их сравнительный анализ(см. таблицу 3.1).
Таблица 3.1
Сравнительный анализ управления источниками
финансирования по существующей и по усовершенствованной
моделям в МБУ «Северное»
Критерии оценки
модели
Название модели
Затратная модель
(сметное
финансирование)
Результативная модель
Объект управления
Объем выделенных
бюджетных
ассигнований согласно
доведенным лимитам
бюджетных
обязательств
Достижение поставленных
перед бюджетополучателями
целей и задач в рамках
реализуемой ими бюджетной
программы
Определение объема
бюджетных средств,
необходимого для
бюджетополучателей
Основные критерии
оценки необходимого
объема бюджетных
ассигнований:
– проект сметы
доходов и расходов по
бюджетной
деятельности;
– объем расходов
прошлого периода;
– уровень инфляции.
Объем бюджетных средств
выделяется в соответствии с
результатами, которые
должны быть достигнуты
(расчетной ценой единицы
желаемого результата,
который должен быть
достигнут
бюджетополучателем)
Оценка эффективности
использования средств,
выделенных
бюджетополучателю из
бюджета
Оценка соответствия
произведенных затрат
выделенным
бюджетным
ассигнованиям
(соответствие
фактических расходов
смете доходов и
расходов и проекту
сметы доходов и
расходов)
Оценка достигнутого
результата в соответствии с
планируемыми показателями
Объект финансового
контроля
Соответствие
утвержденной сметы
Выполнение
бюджетополучателем
74
доходов и расходов
бюджетного
учреждения ее
выполнению
(выявление фактов
нецелевого
использования
бюджетных средств)
количественных и
качественных заданий, на
реализацию которых были
выделены бюджетные
ассигнования
Таким образом, применение результативной модели управления
источниками финансирования предполагает контроль и управление
результатами при установлении лишь верхних границ затрат (утверждении
расхода денежных средств на единицу объема затрат). Получателям
бюджетных средств устанавливаются количественные и качественные
задания, для выполнения которых им выделяются лимиты бюджетных
ассигнований. В рамках этих лимитов они могут оптимизировать свою
деятельность, направив сэкономленные средства на собственные нужды. Тем
самым устраняется противоречие интересов распорядителей бюджетных
средств и бюджетополучателей.
Предположим, что МБУ «Северное»выделено 250 000 руб. (без
разбивки по кодам экономической классификации) и установлено, что в
течение 2019 года оно должно выполнить 2 000 заказов по оказанию услуг.
Качество оказанных учреждением услуг должно соответствовать ГОСТу.
По окончании финансового года МБУ «Северное» представляет
главному распорядителю отчет, в котором с разбивкой по кодам бюджетной
классификации отражаются направление расходования средств и качество
оказанных услуг. Контрольные органы при проверке исследуют соответствие
плановых показателей фактическим, выявляют отклонения и причины,
приведшие к ним. Предположим, что МБУ «Северное» потратив выделенные
ему денежные средства, выполнило лишь 1 800 заказов на оказание услуг.
Является ли данный факт неэффективным использованием бюджетных
средств? Это покажет анализ. Причинами, приведшими к отклонениям
стоимости услуги в регионе, могут быть более высокие по сравнению с
первоначальной расценки на коммунальные платежи или приобретение
75
дорогостоящего оборудования, что также приводит к увеличению
себестоимости услуги. Это не может свидетельствовать о неэффективном
использовании бюджетных средств, например, приобретение нового
оборудования способствует росту производительности и улучшению
качества оказываемых услуг.
Таким образом, результативная модель управления бюджетными
средствами обеспечивает самостоятельность бюджетополучателей при
принятии ими решений и позволяет в полной мере оценить результаты
проделанной ими работы, поскольку применение результативной модели
управления бюджетными средствами предполагает наличие плановых и
фактических показателей.
Однако на сегодняшний день в России преобладает затратная модель
управления бюджетными средствами. Она характеризуется отсутствием
самостоятельности бюджетополучателей при расходовании ими бюджетных
ассигнований. Оценить эффективность расходования бюджетных
ассигнований при использовании затратной модели управления бюджетными
ресурсами крайне сложно ввиду отсутствия установленных на
законодательном уровне конечных результатов деятельности, которые
должны быть достигнуты. Тем не менее это возможно. Ниже приведены
показатели для расчета оценки эффективности. Данная модель, несмотря на
недостатки, очень стабильна, поскольку:
– привычна и удобна как главным распорядителям (распорядителям),
так и получателям бюджетных средств;
– не предполагает доверия к бюджетополучателям (предоставляет им
ограниченный круг полномочий).
Принимая во внимание задачи, которые обозначил Президент в своем
послании, можно предположить, что в России формируется новая модель
управления бюджетными ресурсами, которая по своим характеристикам
близка к результативной. Президент поставил перед Правительством
76
следующие задачи, на решении которых нужно сосредоточиться при
формировании и реализации бюджетной стратегии:
1) проводить анализ эффективности всех расходов бюджета, в связи с
чем уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных
программ Правительству следует определять цели выполняемых действий и
оценивать их последствия. Полагаем, что до бюджетополучателей вместе с
бюджетными ассигнованиями будут доводиться количественные и
качественные показатели работы;
2) применять механизмы, стимулирующие бюджетные учреждения к
повышению качества оказываемых услуг и эффективности бюджетных
расходов, расширять полномочия главных распорядителей бюджетных
средств по определению форм финансового обеспечения оказания
государственных услуг. В сферах, где это целесообразно, планируется
внедрение форм финансирования, обеспечивающих взаимосвязь между
результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств.
Предполагается предоставить бюджетным учреждениям право
самостоятельно определять направления расходования средств;
3) повысить качество финансового менеджмента в бюджетном секторе.
Данную задачу предполагается реализовать путем увеличения степени
ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений
за результативность бюджетных расходов и создания стимула для
обеспечения прозрачности и эффективности использования бюджетных
средств.
Бюджетные ассигнования некоммерческим организациям доводятся в
рамках реализации определенной государственной программы.
Следовательно, должны разрабатываться как общие критерии оценки
эффективности, так и для конкретной программы. Любая государственная
программа предполагает достижение определенных целей, поэтому,
несмотря на отсутствие на сегодняшний день практики доведения до
бюджетополучателей главными распорядителями (распорядителями)
77
бюджетного учреждения конечных результатов деятельности, на основании
положений государственной программы бюджетное учреждение может
определить цели, гарантирующие наиболее эффективное использование
бюджетных ассигнований.
Несмотря на то, что критерии оценки эффективности индивидуальны
для каждой программы, можно выявить и систематизировать общие
критерии, которые позволят оценить работу бюджетного учреждения любой
социальной направленности.
Заметим, что на сегодняшний день механизмы, методы и критерии
оценки деятельности бюджетных учреждений находятся на стадии
разработки и законодательно не утверждены, поэтому данная тема весьма
дискуссионна. В таблице 3.2 критерии эффективности сгруппированы по
видам.
Таблица 3.2
Критерии оценки деятельности учреждения
Критерии
Основной признак
эффективности
База для формирования
оценки
Правовые
Отсутствие нарушений в
процессе деятельности
учреждения
Данные проверок налоговых,
контрольно-ревизионных,
прокуратуры, прочих
контролирующих органов
Экспертные
Отсутствие жалоб и
положительные отзывы
граждан о деятельности
бюджетного учреждения
Анализ обращений граждан,
публикаций в прессе, опросов
общественного мнения
Социальные
Мнение компетентных
работников об общественной
полезности и эффективности
деятельности учреждения
Необходимые для экспертизы
сведения
Прагматические
Результаты деятельности
учреждения
Данные годовых и
квартальных отчетов,
статистические, прочие
сведения о результатах
деятельности
Правовые, экспертные и социальные критерии формируются
аналитически на основе интеграции в единое целое объективных и
субъективных оценок. Прагматический критерий представляет наибольший
интерес, так как он наиболее объективен и является ключевой составляющей
78
системы формирования и исполнения бюджета, ориентированной на
результат. Однако для обоснованной оценки эффективности деятельности
бюджетного учреждения по прагматическому критерию необходимы
нормативы по каждому из видов услуг или база для сравнения.
Прагматический критерийоценки деятельности учреждения
определяется так:
Ппраг1 = Коу х Кку / З,
где Коу – показатель, характеризующий объем услуг;
Кку – показатель, характеризующий качество услуг;
З – затраты на выполнение данных услуг в год.
Рассмотрим, как расчитывается каждая составляющая данного
показателя.
Затраты на выполнение услугможно разделить на условно-
минимальные (необходимые для базового обеспечения жизнедеятельности
учреждения – расходы на оплату труда управленческого и основного
персонала, коммунальные платежи и др.) – Змин. и условно-дополнительные
(направленные на повышение эффективности деятельности – приобретение
дорогостоящего оборудования, способствующего увеличению объема и
улучшению качества производства, на привлечение к работе
высококвалифицированных сотрудников и др.) – DЗ:
З = Змин. + DЗ
Качество услуги (Кку) можно оценить посредством сопоставления цели
(Ц) с полученным результатом (Р):
Кку = Р / Ц + R (А - З) ,
гдеА – затраты на оказание услуги коммерческими организациями;
R – показатель альтернативности, характеризующий важность
стоимостного фактора и доступность альтернативных методов
предоставления услуг;
Р/Ц – результат, выраженный в количественном выражении,
разделенный на поставленную цель, также выраженную в количественном
79
выражении. Этот показатель равен единице, если организация достигает
поставленные перед ней цели.
Показатель альтернативности определяется экспертным путем. Он
равен нулю, если данный вид услуг не может быть оказан ни одной
коммерческой организацией. В случае если затраты ниже, чем стоимость
предоставления услуги альтернативным способом, Кку будет больше
единицы, если затраты бюджетного учреждения высоки, то Кку будет
меньше единицы. Эффективной следует считать деятельность учреждения,
если Кку больше или равен единице.
Коэффициент объема предоставления услуг рассчитывается
следующим образом:
Коу = DКоу / З,
гдеDКоу – изменение объема предоставленных услуг по сравнению с
предыдущим периодом.
Если дополнительные затраты не увеличивают коэффициент объема
предоставленных услуг, а уменьшают его, следует говорить о
неэффективности расходов бюджетного учреждения. В данном случае для
дополнительного анализа можно провести оценку эффективности труда
специалистов учреждения:
Ппраг2 = Отр. / Онорм.,
где Отр.,Онорм. – объем труда, выполняемый подразделением,
фактический и по норме труда в часах соответственно.
Нормы труда по некоторым видам работ установлены в
законодательстве РФ (нормативы для работников бухгалтерских и
финансовых служб, информационной сферы, занимающихся
документационным обеспечением). В случае отсутствия необходимой нормы
можно прибегнуть к анализу данных за предыдущий период или сравнить с
результатами других учреждений, предоставляющих аналогичные услуги.
Предположим, что МБУ «Северное» в конце 2019 года при
составлении бюджетной отчетности решило рассчитать эффективность своей
80
финансовой работы в этом году и отразить результаты в Пояснительной
записке по форме 0503160. Для расчета эффективности учреждение
располагает следующими сведениями:
– согласно статистическим данным стоимость единицы подобных
услуг, оказываемых коммерческими организациями, составляет 250 руб.;
– условно-минимальные затраты на единицу услуг, необходимые для
обеспечения функционирования учреждения, равны 130 руб.;
– дополнительные затраты на единицу услуг, направленные на
повышение эффективности деятельности, – 56 руб.;
– показатель альтернативности– 1,04;
– изменение объема предоставленных услуг по сравнению с прошлым
годом – 850 ед.
В силу того, что главный распорядитель не доводил до бюджетного
учреждения информацию о том, какое количество услуг должно быть им
оказано, показатель соотношения достигнутых результатов к поставленным
целям (Р/Ц) равен 0.
Затраты (З) на единицу услуг равны 186 руб. (130 + 56).
Показатель качества услуг (Кку) – 66,56 (1,04 (250 - 186) руб.).
Показатель, характеризующий объем предоставленных в течение 2019
года услуг (Коу), – 4,57 (850 ед. / 186 руб.).
Прагматический показатель эффективности – 1,63 (4,57 х 66,56 / 186
руб.).
Поскольку полученный показатель 1,63 больше единицы, можно
сделать вывод о том, что в течение 2019 года деятельность бюджетного
учреждения была эффективна.
Расчет прагматического критерия эффективности использования
бюджетных ассигнований осложнен системой управления бюджетными
средствами, которая не предполагает административного доведения
распорядителями бюджетных средств бюджетополучателям конкретных
целей и задач. В связи с этим сегодня можно достичь эффективного
81
использования государственных ресурсов только увязкой интересов
бюджетополучателей и распорядителя бюджетных средств, что, на наш
взгляд, не совсем верно. Безусловно, взаимная заинтересованность
бюджетополучателей и их главных распорядителей (распорядителей) в
достижении целей быть должна, но этого недостаточно для обеспечения
эффективности использования общегосударственных финансов. Критерии
оценки деятельности получателей бюджетных средств, взаимосвязанные с
конкретными государственными программами, необходимы, прежде всего,
для улучшения системы внутреннего и внешнего бюджетного контроля и
аудита, отвечающей современным требованиям. Внутренний контроль
должен быть направлен на предотвращение неэффективных решений и
нарушений бюджетных обязательств. Он может включать элементы
внутреннего арбитража, нацеленного на разрешение споров внутри
организации и сглаживание конфликтов. Внешний контроль должен быть
сконцентрирован на качестве выполнения бюджетных заданий,
функциональных обязанностей, на целевом использовании средств, оценке
эффективности бюджетных расходов, ревизии контрактов и прочем.