21
необходимость ходить по большому количеству учреждений, получать
направления из одного места в другое и платить посредникам. Получателю
услуги требуется только подать заявление и дождаться результата. Основную
работу же, в том числе и межведомственное согласование, выполняют
специалисты МФЦ и государственные и муниципальные органы власти. На
территории Российской Федерации многофункциональные центры дают
возможность гражданам получать государственные и муниципальные услуги в
одном месте и избегать встреч с чиновниками напрямую. Это позволяет
минимизировать моральные, материальные и, что самое главное в современном
мире, временные издержки получателей услуг. С этим связывается постоянно
растущая популярность МФЦ.
Многофункциональные центры могут быть учреждениями любой
правовой формы, но при этом они должны соответствовать требованиям к
функциям МФЦ, особому бренду МФЦ и определенным технологиям
взаимодействия МФЦ с услугополучателями и органами, оказывающими
государственные и муниципальные услуги.
К функциям многофункциональных центров относится:
осуществление приема запросов от заявителей о предоставлении
государственных и муниципальных услуг;
МФЦ является представителем интересов заявителей при взаимодействии
с государственными органами и органами местного самоуправления, которые
предоставляют государственные и муниципальные услуги, а также при
взаимодействии с другими организациями, которые участвуют в
предоставлении услуг;
МФЦ является представителем интересов государственных органов и
органов местного самоуправления при взаимодействии с заявителями;
осуществление информирования заявителей о порядке предоставления
услуг, о статусе заявки, о ходе выполнения запросов, а так же по иным
вопросам, связанным с предоставлением услуг;
22
осуществление взаимодействия с государственными органами и органами
местного самоуправления по вопросам, которые связаны с предоставлением
государственных и муниципальных услуг, а также с иными организациями,
участвующими в предоставлении государственных услуг;
выдача услугополучателям документов, которые
являются результатами предоставления государственных и
муниципальных услуг, если иное не предусмотрено законодательством
РФ;
получение и обработка информации от государственных органов и
органов местного самоуправления, и последующая выдача заявителям на
основании полученной информации документов, если иное не отражено в
законодательстве РФ.
Взаимодействие между различными ведомствами организуется в
соответствии с определенными соглашениями, которые фиксируют порядок
документационного и информационного обмена, крайние сроки выполнения
определенных административных процедур, которые необходимы для
получения тех или иных услуг, а также ответственность органов и
многофункциональных центров.
На 1 января 2019 года на территории Российской Федерации
функционирует 2757 многофункциональных центров и 10558 офисов
государственных и муниципальных услуг. Охват населения данными
учреждениями составил более 96 %.
Исходя из поручения Председателя Правительства Российской
Федерации от 04.12.2013 года, Министерством экономического развития
осуществлены работы по созданию единого бренда для всех
многофункциональных центров в Российской Федерации. В рамках реализации
данного проекта разработан общий бренд, который стал отражением
имеющихся возможностей и особенностей новой системы оказания
государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах.
23
Основанием для создания единого бренда послужило мнение, что
документы всегда нужны людям в важные и ключевые моменты их жизни. Во
многих жизненных ситуациях людям важно получить документы максимально
быстро и без особых проблем, чтобы у них была возможность вернуться к
осуществлению своих планов и решению текущей жизненной ситуации.
Система многофункциональных центров призвана быть надежным спутником
людей на протяжении всей жизни, быть всегда под рукой и организовывать
процесс получения документов, делая его простым и необременительным [4].
Все услуги, которые предоставляются в государственных и
муниципальных центрах, утверждены (согласно Федеральному закону от
28.07.2012 г. № 133 - ФЗ): актом Правительства Российской Федерации - для
государственных услуг, предоставляемых федеральными органами
исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов;
нормативным правовым актом субъекта Российской
Федерации - для государственных услуг, предоставляемых органами
государственной власти субъекта Российской Федерации,
территориальными государственными внебюджетными фондами;
муниципальным правовым актом - для муниципальных услуг,
предоставляемых органами местного самоуправления [5].
Таким образом, можно говорить о том, что многофункциональные
центры являются одним из более эффективных и полных инструментов для
реализации государственных и муниципальных услуг.
Положения Федерального закона №210-ФЗ «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг» [1] совершили
настоящую «революцию» в сфере предоставления государственных и
муниципальных услуг. Многофункциональные центры (МФЦ), как
своеобразные «посредники» между потребителем государственных и
муниципальных услуг с одной стороны и федеральными органами
исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации и органами местного самоуправления, с другой
24
стороны, существенно упростили процесс получения услуг. «Служба единого
окна» – базовый принцип работы МФЦ подразумевает концентрацию на
максимально удобном для человека общении и предоставлении услуг,
исключая бюрократию и долгое, некомфортное ожидание в очередях.
Такой подход, безусловно, разительно отличался от положения, при
котором граждане были вынуждены «собирать» бесконечные справки в органах
власти различного уровня, вследствие чего решение отдельных вопросов
продолжалось годами. Тем самым, сам факт внедрения МФЦ (которое
продолжается до сих пор) вкупе с принципами его работы необходимо
расценивать исключительно положительно. Кроме того, практика открытия
многофункциональных центров подтверждается и успешной работой их
зарубежных аналогов [2].
С 01.02.2018 граждане, проживающие в городах, население которых
превышает 100 тыс. человек, могут получить через МФЦ заграничный паспорт
нового образца. Жителям городов с численностью населения свыше 50 тыс.
человек такая услуга доступна с 01.09.2018 (постановление Правительства РФ
от 31.01.2017 № 104).
Распоряжением Правительства РФ от 19.01.2018 № 43-р установлен
перечень государственных услуг, которые должны предоставляться в любом
отделении МФЦ. В перечне содержится 44 услуги, но переход на оказание всех
данных услуг в полном объеме предусмотрен поэтапный, сроком до 01.01.2021.
Однако, все вышесказанное не означает что как в правовом статусе, так и
в работе МФЦ нет целого ряда проблем, которые, в частности, касаются
взаимодействия многофункциональных центров и органов государственной и
муниципальной власти.
В качестве таковых можно выделить следующее:
1. Отсутствие полномочий у многофункциональных центров по выдаче
документов в момент обращения. По целому ряду услуг, заявителям
необходимо обращаться в иные органы власти за получением результата
услуги. Тем самым многофункциональные центры становятся дополнительным
25
звеном между органом власти и заявителем, а принцип единого окна не
соблюдается. Эта проблема – прямое следствие проблем взаимодействия
многофункциональных центров и с отдельными органами государственной и
муниципальной власти.
Определенным решением этой проблемы в настоящее время являются
курьерские службы (на базе «Почты России» или других организаций). Однако,
обращение в курьерскую службу не всегда эффективно. Документы при
передаче в ряде случаев теряются, а найти их бывает очень сложно – ведь за
сроки и потерю документов в МФЦ не отвечают. Кроме того, практика работы
МФЦ свидетельствует, что на курьерскую службу «закладывают» 4 рабочих
дня (2 на передачу и 2 на получение от адресата). Такое решение, на фоне
стремительного развития информационных технологий, внедрения электронной
подписи, выглядит, по меньшей мере, весьма странно – ведь заверенную копию
практически любого документа можно получить буквально за несколько
секунд.
Решение этой проблемы, на наш взгляд должно идти по пути отказа от
курьерских служб и в дальнейшей автоматизации обмена документами между
МФЦ и органами власти.
2. Еще одна проблема, заключается в отсутствии единой нормативной
правовой базы по регулированию предмета деятельности
многофункциональных центров [3]. Она заключается в том, что сотрудники
многофункциональных центров, при предоставлении услуги, руководствуются
административными регламентами органов власти, что крайне неудобно – в
силу того, что специалисты не осуществляют предоставление услуги, а лишь
организуют прием документов.
Правила организации деятельности МФЦ установлены Постановлением
Правительства РФ от 22 декабря 2012 года №1376 [4]. Однако прописаны они в
этом документе в весьма общем виде. Как следствие, многие органы местного
самоуправления приняли регламенты МФЦ. В этих регламентах установлен
порядок приема, выдачи и хранения документов, принятых от заявителя. В
26
отличие от административных регламентов предоставления услуг,
общепринятого шаблона такого регламента не существует, поэтому процедуры
описаны в них по-разному. Считаем, что типовой регламент МФЦ должен быть
разработан и утвержден отдельным Постановлением Правительства РФ.
3. Следующая проблема, на которой необходимо акцентировать
внимание – тот факт, что изложенные в ст. 2 ФЗ №210-ФЗ «Об организации
предоставления государственных и муниципальных услуг» понятия
«государственных услуг» и «муниципальных услуг» весьма размыты и
трактуются очень широко.
Отсутствие четких критериев, регламентирующих понятие
«государственная и муниципальная услуга» ведет к возможностям чрезмерного
и неоправданного расширения полномочий многофункциональных центров, а
также необоснованного увеличения объемов их ответственности.
Кроме того, это ведет к чисто практическим коллизиям, которые
заключаются в проблемах разграничения «организации предоставления
государственных и муниципальных услуг» (что входит в предмет деятельности
многофункциональных центров), от непосредственного предоставления данных
услуг (что является прерогативой соответствующих органов). Единственный
отличительный признак, здесь – это заявительный характер (подача заявления).
Однако этого критерия недостаточно для решения существующей проблемы,
поэтому она остается открытой и требует решения.
Решение этой проблемы, возможно, также в рамках разработки и
утверждения предложенного выше типового регламента МФЦ. Именно в нем
должны быть решены вопросы такого разграничения.
4. Еще одна проблема, на которой необходимо акцентировать внимание –
вопросы хранения и актуализации документов «личного хранения» (документы,
перечисленные в п. 6 ст. 7 ФЗ №210). Ст. 21. Постановления Правительства РФ
от 22 декабря 2012 года №1376 содержит перечень задач, выполняемых
автоматизированной системой МФЦ, п. «ж» устанавливает, что система должна
обеспечить «формирование электронных комплектов документов, содержащих
27
заявления (запросы) о предоставлении государственной или муниципальной
услуги в форме электронного документа, электронные образы документов,
необходимых для оказания государственной или муниципальной услуги», а п.
«к» обязывает систему обеспечить хранение сведений об истории обращений
заявителей в соответствии с требованиями законодательства Российской
Федерации к программно-аппаратному комплексу информационных систем
персональных данных.
Процедура такого сбора и хранения «личных документов», а также
получения согласия на обработку персональных данных регламентирована не
четко и решается, в основном в рамках регламентов конкретных МФЦ,
которые, отнюдь не отличаются унификацией.
Считаем необходимым, для того чтобы освободить заявителей от
необходимости повторно предоставлять документы лично, создать механизм
проверки действительности и актуальности сведений и документов «личного
характера».
Как правило, документы личного характера, оформлены на специальных
бланках и имеют особые реквизиты (серию, номер и т. п.). Для проверки их
действительности и актуальности достаточно создать механизм проверки
действительности по реквизитам. Кроме того, необходимо в законодательном
порядке прописать механизм заверения копий, таких документов в МФЦ их
действительность при оказании услуг в органах государственной и
муниципальной власти и юридическую силу в судебных спорах.
1.3 Зарубежный опыт по организации деятельности
многофункциональных центров
Понятие «государственная услуга» в мировой практике не имеет
однозначного аналога. Этот термин является лишь одним из многих вариантов
перевода «publicservices». Но в зависимости от контекста этот термин может
быть переведен на русский как «публичный», «массовый», «общественный» и
28
«государственный и муниципальный». Многие теоретические исследования по
вопросу интерпретации данного термина сходятся к определению «публичная
услуга». На основании этой интерпретации формируются социально -
экономические подходы к особым функциям власти, имеющим направленность
на удовлетворение общественных интересов.
В данном пункте работы будут рассмотрены подходы разных стран к
организации работы многофункциональных центров.
В зарубежной практике существует ряд моделей организации
предоставления публичных услуг по принципу «одного окна». Рассмотрим
некоторые из них [Manning, Pfrison, 2003]:
Первая модель - модель создания организаций по оказанию услуг
органами государственной власти.
Вторая модель - модель создания организаций по оказанию услуг
органами местного самоуправления.
В Казахстане для решения задачи по повышению качества
предоставления государственных и муниципальных услуг было решено создать
центры обслуживания населения, работающие по принципу «одного окна», и в
ноябре 2005 года были открыты первые четыре Центра обслуживания
населения в Астане и Алматы. Эти центры осуществляют прием документов и
заявлений и выдачу готовых документов. Весь этот процесс происходит в
порядке электронной очереди, как и в России. Когда услугополучатель сдает
свои документы, он получает расписку о приеме документов, в которой
указывается дата получения готовых документов.
Чтобы населению было максимально комфортно, Центры создаются в
отдельно стоящих зданиях. В этих зданиях имеются так же все необходимые
сопутствующие службы: кассы, фотостудия, нотариус, справочная служба.
На начальном этапе своего функционирования Центры в Казахстане
предоставляли 42 вида услуг. Сейчас этот список расширен.
29
Как мы видим, в Казахстане, как и в России, одинаковая модель
формирования многофункциональных центров. Вероятно, на это оказывают
влияние дружественные взаимоотношения между странами.
В Бразилии до 1995 года наблюдалась низкая эффективность работы
государственных органов, низкое информационное обеспечение и отсутствие
профессиональной мотивации у государственных служащих. В связи с этим
наблюдалось падение качества предоставления государственных услуг.
Толчком к идее по созданию единого центра оказания государственных
услуг стала технологическая выставка по инициативе штата Бахия. На этой
выставке впервые обнародовали государственные услуги, которые
предоставлялись с помощью информационных компьютерных технологий. По
ходу выставки пришло осознание, что такая модель оказания государственных
и муниципальных услуг является очень эффективной.
В результате были созданы центры обслуживания населения,
объединившие представительства федеральных органов, государственных
органов штатов и городов для оказания наиболее востребованных услуг в
одном месте. Данные центры создавались по принципу «супермаркета»
государственных услуг с максимальным комфортом, удобствами,
эффективностью и гибкостью. Список оказываемых услуг расширялся из года в
год. Независимо от размера центра на входе всегда имеется приемная, в
которой услугополучатель может объяснить, какую услугу ему необходимо
получить. Если его услуга является наиболее востребованной, то ему
предлагается включение в электронную базу и выдача жетона с
предварительным временем ожидания и номером очереди.
В Бразилии имеется специальное Агентство по развитию системы
государственных и муниципальных услуг и поддержке граждан. Оно отвечает
за качество предоставляемых услуг и занимается администрированием системы
центров обслуживания населения. В обязанности Агентства входит
планирование, координирование, оценивание и контроль предоставления
государственных и муниципальных услуг. Так же оно осуществляет
30
деятельность по поддержке и расширению сети центров оказания услуг.
Правительство штата с помощью данного Агентства согласует с различными
ведомствами оказание тех или иных услуг в центрах.
Сотрудники в центрах оказания услуг в Бразилии не всегда являются
специалистами на контрактной основе, не относящимися к государственной
службе. Так же в центрах работают и государственные служащие,
переведенные на работу в центры из ведомств и агентств.
Власти Канады одни из первых, кто стали оказывать населению
государственные и муниципальные услуги по принципу «одного окна». С
началом применения информационно-коммуникативных технологий подход к
государственному управлению в стране изменился. Одним из первых проектов
по оказанию услуг стал проект «ServiceCanada». «ServiceCanada» начал свою
работу в 1999 году и обеспечивал жителей услугами всего правительства по
принципу «одного окна». Отличительной особенностью данного проекта было
то, что центры обслуживания предлагали получателям услуг выбрать форму
взаимодействия между самообслуживанием и обслуживанием с привлечением
государственных служащих, а так же предлагали выбрать канал получения
услуги (лично, по телефону или через интернет) [Пилотный проект Липецкой
области].
Австралия осуществляет наиболее комплексный подход к улучшению
качества оказания государственных и муниципальных услуг.
В 1997 году в Австралии был принят закон «Об агентствах по
предоставлению услуг в Содружестве». По итогам принятия этого закона была
создана государственная организация «Centrelink», основывающая свою работу
на принципе «одного окна». Данное учреждение оказывает свои услуги
посредством Интернета, call- центров по обслуживанию населения и через
стандартные офисы. Данное учреждение является самостоятельным. В его
управлении находится семь человек. Организация не финансируется из
бюджета, а получает средства путем заключения контракта на оказание тех или
иных услуг. Данный подход является оптимальным для обеспечения грамотной