17
Рис. 2. Основные источники финансирования автономного
учреждения
Отличительной особенностью автономных учреждений согласно пункту 4
статьи 242 Бюджетного кодекса Российской Федерации является то, что не
использованные остатки бюджетных средств на их счетах полностью остаются в
распоряжении этих учреждений
9
. В бюджетных же учреждениях средства, которые
находятся не на едином счете бюджета, подлежат возврату на единый счет бюджета
не позднее чем через два последних рабочих дня текущего финансового года.
Согласно ч.3 ст.2 Закона № 174–ФЗ автономные учреждения вправе
открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета в территориальных
органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ
(муниципальных образований). Независимо от того, где будут открыты счета
(лицевые счета) автономного учреждения, процедура осуществления кассовых
выплат существенно не изменится – по общему правилу выплаты должны
осуществляться в пределах остатка средств, поступивших автономным учреждениям
(ч.3.4 ст.2 Закона № 174–ФЗ)
10
.
Имущество может принадлежать автономному учреждению только на праве
оперативного управления (п.1 ст.120, 296 ГК РФ). Собственник имущества
автономного учреждения (публично–правовое образование) не несет
ответственность по обязательствам автономного учреждения (п.2 ст.296 ГК РФ
11
, ч.5
9
«Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145–ФЗ (ред. от 14.11.2017)
10
Федеральный закон от 03.11.2006 № 174–ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об автономных учреждениях»
11
«Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51–ФЗ (ред. от 29.07.2017) (с изм. и доп., вступ.
в силу с 06.08.2017)
Финансирование деятельности
автономного учреждения
Субсидии на возмещение
затрат, связанных с оказанием
в соответствии с
государственным
(муниципальным) заданием
государственных
(муниципальных) услуг
(выполнением работ)
Целевые субсидии и
бюджетные инвестиции
Средства, поступающие
от приносящей доход
деятельности
18
ст.2 Закона № 174–ФЗ
12
).
При этом имущество автономного учреждения подразделяется на следующие
категории
13
:
1. Имущество, закрепленное за автономным учреждением собственником
этого имущества или приобретенное за счет выделенных таким собственником
средств, в том числе: недвижимое имущество; особо ценное движимое имущество.
2. Иное движимое имущество, закрепленное за автономным учреждением
собственником этого имущества или приобретенное за счет выделенных таким
собственником средств.
3.Остальное движимое и недвижимое имущество.
Согласно ч.4 ст.2, ч.2 ст.3 Закона № 174–ФЗ и пп.1, 2 ст.120 ГК РФ
имуществом, перечисленным в п.2 ст. 296 ГК РФ, учреждение распоряжается
самостоятельно и отвечает по своим обязательствам. А вот имуществом, речь о
котором идет в п.1 ст. 296 ГК РФ, автономное учреждение распоряжаться без
согласия учредителя не вправе и не отвечает по своим обязательствам.
Руководитель автономного учреждения не может заключать крупные сделки
без предварительного одобрения наблюдательного совета автономного учреждения,
а отнесение сделок к крупным осуществляется исходя из балансовой стоимости
активов автономного учреждения (ст.14, 15 Закона № 174–ФЗ).
Отчеты о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним
имущества ежегодно публикуются автономными учреждениями в определенных
учредителем средствах массовой информации (ч.10 ст.2 Закона № 174–ФЗ).
Особенности деятельности автономного образовательного учреждения
регламентируются Федеральным законом от 29.12.2012 № 273–ФЗ (ред. от
03.07.2016, с изм. от 19.12.2016) «Об образовании в Российской Федерации» (с изм. и
доп., вступ. в силу с 01.01.2017). В настоящее время большая часть образовательных
учреждений страны переводятся в статус автономных образовательных
учреждений
14
.
Автономное учреждение – это новый тип муниципального учреждения,
12
Федеральный закон от 03.11.2006 № 174–ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об автономных учреждениях»
13
Костина О. В. Автономные учреждения: порядок создания и функционирования: учебное пособие: соответствует
федеральному государственному образовательному стандарту 3–го поколения. М.: Инфра–М, 2015. – С. 89
14
Федеральный закон от 29.12.2012 № 273–ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017)
19
обладающего большей финансово–хозяйственной самостоятельностью и большой
степенью ответственности за результаты своей деятельности.
У автономного учреждения по сравнению с казённым; увеличивается объем
прав по распоряжению имуществом; увеличивается объем прав и упрощается
порядок распоряжения бюджетными средствами, а также объем прав и
возможностей по привлечению и использованию внебюджетных источников. При
этом повышается ответственность учреждения перед внешними партнерами и
изменяется система административного управления учреждением и формы
взаимодействия с учредителем. Основная цель перехода в форму автономного
учреждения – получение большей финансово–хозяйственной самостоятельности и
экономической мобильности, повышение доходности деятельности и качества услуг
учреждения.
В государственном секторе РФ ведется планомерная работа по выведению из
сферы бюджетного финансирования учреждений, способных существовать на
условиях государственных дотаций по выполняемым целевым заданиям
15
. В
частности, активно ведется реорганизация бюджетных учреждений в автономные.
Также ведется активная работа по поддержке коммерческого сектора целевых
отраслей и секторов экономики государственными субсидиями и дотациями.
Таким образом, в составе ключевых источников финансирования
автономных образовательных учреждений можно выделить:
– финансирование за счет средств бюджетов соответствующего уровня,
связанное с исполнением учреждением целевых функций и задач, возложенных на
него при создании (прежде всего в процессе исполнения государственного
(муниципального) задания);
– финансирование за счет собственных источников, привлеченных в форме
доходов, полученных от продажи услуг (товаров, работ) за плату на принципах и в
порядке, установленном законодательством РФ.
Кроме того, согласно своему организационно–правовому статусу
автономные учреждения обладают возможностью предоставления и получения
кредитов, у бюджетного учреждения такого права нет. Также необходимо отметить,
15
Елистратова Е.Ю. Повышение эффективности бюджетных расходов на финансирование общеобразовательных услуг // МИР
(Модернизация. Инновации. Развитие). 2016. – Т. 7. № 1 (25). – С. 176
20
что автономное учреждение, с разрешения своего учредителя, может вкладывать
денежные средства и иное имущество в уставный капитал коммерческих
организаций. В связи с этим автономное учреждение выступает учредителем
коммерческих организаций, так, к примеру, опытно–конструкторских, проектных
предприятий, научно–исследовательских центров, организаций по внедрению в
хозяйственный оборот результатов научно–исследовательских и опытно–
конструкторских работ и других, благодаря этому появляются новые перспективы
развития инноваций.
Таким образом, у учреждений автономного типа появляется мотивация
оказывать качественные услуги в большом количестве. Автономные учреждения
обладают определенным уровнем финансовой самостоятельности и имеют
возможность привлекать внебюджетные средства, расширяя спектр
предоставляемых услуг, тем самым повышая качество и эффективность
предоставления услуг при снижении бюджетных расходов
16
.
Автономные образовательные учреждения являются механизмом
выполнения государством своей социальной роли по созданию эффективной
образовательной системы в стране и обеспечению населения качественными
образовательными услугами
17
. Они обеспечивают доступность для населения
образовательных услуг, обеспечивающих достойный уровень жизни, позволяющих
развивать значимые для общества стороны жизни. Бюджетное финансирование
деятельности данного типа юридических лиц позволяет им развиваться и выживать в
экономической системе. Увеличение числа автономных учреждений в России
обеспечивает уменьшение финансовой нагрузки на государственный бюджет путем
привлечения частных средств, коммерческих услуг, создания штата управленческих
кадров, обладающих высокой квалификацией, использования новых технологий, в
том числе управленческих. Успешный переход бюджетной организации в
автономное учреждение связано с рядом условий и факторов, которые должны
предусматривать меры, оценивающие и предотвращающие риски, минимизирующие
16
Шакирьянова А.И. К вопросу о дополнительных источниках финансирования государственных учреждений: факторы
повышения финансовой устойчивости// Управление устойчивым развитием. 2017. – № 3 (10). – С. 23
17
Петрова Л.П. Финансовое обеспечение образования в РФ // Современное образование: развитие технологий и содержания
высшего профессионального образования как условие повышения качества подготовки выпускников Материалы
международной научно–методической конференции. 2017. – С. 242
21
их.
В современной российской экономике автономные учреждения составляют
порядка 9,8 % от всех действующих в стране учреждений, что численно составляет
порядка 7,5 тыс. учреждений. Согласно официальным данным Минфина на
автономные учреждения в госсекторе страны приходится 12,1% учреждений
субъектов РФ и 9,3 % муниципальных учреждений (Рис. 3).
Рис. 3. Структура учреждений в РФ по типам
18
63,4 % всех учреждений в РФ действуют именно в сфере образования (Рис. 4).
Рис. 4. Структура учреждений РФ по сферам деятельности
19
Уменьшение рисков перехода бюджетных учреждений в автономные
обеспечивается выбором грамотного руководства и созданием системы
18
http://minfin.ru/ru/perfomance/budget/83–fz/analytics/ressub/ressubnet/
19
http://minfin.ru/ru/perfomance/budget/83–fz/analytics/ressub/ressubnet/
12,1
9,3
9,8
82,0
87,5 86,5
5,9
3,2
3,7
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Учреждения
субъектов РФ
Муниципальные
учреждения
Всего
Автономное учреждение
Бюджетное учреждение
Казенное учреждение
Здравоохранение
7,32%
Культура
23,10%
Наука
0,03%
Образование
63,38%
Предоставление
социальных услуг
3,49%
СМИ
0,48%
Физкультура и спорт
1,51%
Занятость населения
0,60%
Многофункциональ
ные центры
0,09%
22
экономической деятельности, которая включает планирование, учет, отчет и
контроль движения финансовых ресурсов.
Главная финансовая задача любого автономного учреждения состоит в
своевременном и полном обеспечении учреждения необходимыми финансовыми
ресурсами для выполнения задания и удовлетворения текущих потребностей, а
также для реализации инвестиционной деятельности.
Автономное учреждение в рамках планирования финансовой деятельности
осуществляет составление плана финансово–хозяйственной деятельности и плана
предоставления коммерческих услуг. Любые операции автономные учреждения
осуществляют, прежде всего, на основании Плана финансово–хозяйственной
деятельности (ч.13 ст.2 Закона № 174–ФЗ)
20
. Требования к Плану финансово–
хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения
утверждены приказом Минфина России от 28.07.2010 № 81н
21
. Согласно
законодательству, в план финансово–хозяйственной деятельности автономного
учреждения входят три части:
1. Вступительные положения;
2. Планируемые показатели деятельности в натуральном и стоимостном
выражении;
3. Доходные статьи, отражающие целевое и нецелевое финансирование, а
также расходные статьи в соответствии с выполняемыми заданиями.
Ежегодное составление трехлетнего финансового плана обеспечивает
стабильность финансовой деятельности автономного учреждения, обеспечивая
соблюдение принципа сквозного финансового прогнозирования. План первого года
из трех является годовым финансовым планом. В ходе трехлетнего финансового
планирования выполняется корректировка плановых показателей на последующие
два года предыдущего плана.
Текущее управление финансовыми ресурсами автономного учреждения
осуществляется посредством формирования оперативного бюджета доходов и
расходов, а утвержденный платежный календарь обеспечивает точное соблюдение
графика движения денежных потоков.
20
Федеральный закон от 03.11.2006 № 174–ФЗ (ред. от 03.07.2016) «Об автономных учреждениях»
21
Приказ Минфина России от 28.07.2010 № 81н (ред. от 29.08.2016) «О требованиях к плану финансово–хозяйственной
деятельности государственного (муниципального) учреждения» (Зарегистрировано в Минюсте России 23.09.2010 № 18530)
23
Таким образом, автономным образовательным учреждением согласно
законодательству РФ, является некоммерческая организация, созданная Российской
Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием
для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных
законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной
власти, полномочий органов местного самоуправления в сфере образования.
Финансирование выполнения государственного задания автономным учреждением
осуществляется в форме субсидий. Также в соответствии с законодательством
учреждение вправе сверх установленного государственного задания, а также в
случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного
государственного задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его
основным видам деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на
одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. Соответственно
автономное учреждение имеет три основных источника финансирования своей
деятельности: субсидии на возмещение затрат, связанных с оказанием в
соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных
(муниципальных) услуг или выполнением работ; целевые субсидии и бюджетные
инвестиции; поступающие от приносящей доход деятельности средства. Основой
планирования и финансирования работы автономного учреждения является план
финансово–хозяйственной деятельности. Формирование плана финансово–
хозяйственной деятельности должно осуществляться на основе анализа текущих
источников финансирования учреждения и планов его развития.
1.2. Методика проведения анализа источников финансирования
учреждений государственного сектора
Основой контролем выполнения плана финансово–хозяйственной
деятельности учреждения и последующего планирования его деятельности
является систематический анализ его выполнения в разрезе источников
финансирования, сроков и работ. Рассмотрим детальнее методику проведения
анализа источников финансирования учреждений государственного сектора.
Основная цель анализа источников финансирования учреждений
государственного сектора – оценка рациональности использования бюджетных
24
средств и поиск резервов повышения эффективности работы учреждения
22
. В
случае анализа источников финансирования автономных учреждений к
основным целям анализа добавляется оценка резервов расширения источников
финансирования работы учреждения и повышения эффективности освоения
привлекаемых средств.
Основные задачи анализа источников финансирования учреждений
государственного и муниципального сектора:
анализ структуры источников финансирования, оценка законности
привлечения средств из различных источников и соблюдения процедуры их
получения;
оценка динамики поступлений из различных источников
финансирования;
оценка соблюдения плановых показателей финансирования в целом и
по отдельным источникам в частности;
анализ динамики и структуры полученных на выполнение
государственного (муниципального) задания субсидий и их целевого
использования;
анализ основных направлений расходования средств учреждением,
динамики и структуры расходов по видам затрат;
анализ структуры затрат по целевым направлениям их получения
(источникам финансирования);
оценка эффективности использования бюджетных средств;
оценка операционной эффективности работы автономного
учреждения;
поиск резервов расширения финансирования работы учреждения (Рис.
5).
22
Багаутдинова Н.Г., Гайзатуллина Л.Р. Реализация внешнего государственного финансового контроля использования средств
образовательными организациями // Горизонты экономики. 2017. – № 3 (36). – С. 21
25
Рис. 5. Основные задачи анализа источников финансирования
государственного или муниципального автономного учреждения
Основными источниками информации для анализа являются:
план финансово–хозяйственной деятельности учреждения;
отчет учреждения о выполнении плана финансово–хозяйственной
деятельности.
В процессе анализа используются различные методы. Это, прежде всего:
методы горизонтального и вертикального анализа,
расчет абсолютных и относительных изменений показателей,
метод расчета и оценки отклонений показателей от планового уровня,
расчет коэффициентов рентабельности,
методы факторного анализа.
Основными этапами анализа источников финансирования учреждений
государственного сектора являются:
Общая оценка структуры источников финансирования;
Анализ динамики доходов в целом и по отельным источникам,
Задачи анализа источников финансирования государственного или
муниципального автономного учреждения
Анализ структуры источников финансирования, оценка законности
привлечения средств из различных источников и соблюдения
процедуры их получения;
Оценка динамики поступлений из различных источников
финансирования;
Оценка соблюдения плановых показателей финансирования в целом и по
отдельным источникам в частности;
Анализ динамики и структуры полученных на выполнение
государственного (муниципального) задания субсидий и их целевого
использования;
Анализ основных направлений расходования средств учреждением,
динамики и структуры расходов по видам затрат;
Анализ структуры затрат по целевым направлениям их получения
(источникам финансирования);
Оценка эффективности использования бюджетных средств;
Оценка операционной эффективности работы автономного учреждения;
Поиск резервов расширения финансирования работы учреждения.
26
достижения планового уровня поступлений;
Оценка структуры источников финансирования работы учреждения и
тенденций её изменения;
Анализ общей динамики и структуры расходов учреждения;
Оценка рациональности использования учреждением полученных
средств и соблюдения целевых направлений их использования;
Анализ операционной рентабельности учреждения, поиск резервов
повышения эффективности финансовой деятельности организации;
Поиск резервов расширения и оптимизации источников
финансирования работы учреждения (Рис. 6).
Рис. 6. Основные составляющие анализа источников финансирования
государственного или муниципального автономного учреждения
Поскольку учреждение является некоммерческой организацией, созданной
для реализации определенной цели (в случае с образовательными учреждениями –
Поиск резервов расширения и оптимизации источников финансирования работы
учреждения
Анализ операционной рентабельности учреждения, поиск резервов повышения
эффективности финансовой деятельности организации
Оценка рациональности использования учреждением полученных средств и
соблюдения целевых направлений их использования
Анализ общей динамики и структуры расходов учреждения
Оценка структуры источников финансирования работы учреждения и тенденций её
изменения
Анализ динамики доходов в целом и по отельным источникам, достижения
планового уровня поступлений
Общая оценка структуры источников финансирования
Этапы анализа источников финансирования учреждений государственного сектора