72
отдельными исследователями выделяется недостаточный уровень
кооперации в вопросах сбора и обобщения данных между Росстатом,
Министерством финансов РФ, Центральным банком
88
. Прежде всего, эта
кооперация должна быть направлена на повышение эффективности анализа
СНС в финансовой сфере. Недостаточный уровень межведомственного
сотрудничества снижает эффективность оценки и внешней торговли на
региональном уровне. Так, добавленная стоимость услуг внешней торговли
не отражается в региональных макроэкономических показателях, так как
данные о внешнеторговых операциях в полном объеме можно получить
только на федеральном уровне
89
;
- повышение эффективности мер, направленных на включение
ненаблюдаемой и неформальной экономики в систему национальных счетов.
На практике, меры Правительства РФ, направленные не решение этой задачи
уже можно наблюдать в ретроспективе 2-3 лет: повышение внимания к
самозанятым гражданам, попытка перевода в легальную плоскость т.н.
«гаражной экономики»
90
, дискуссии по поводу внедрения т.н. «налога на
тунеядство» - всё это отражения действий по включению в систему
национальных счетов неформальной экономики с целью расширения
ресурсной базы государства в кризисный период развития. Ряд исследований
88
Погосов И.А., Хоменко Т.А. Проблемы использования СНС для анализа финансовых аспектов
развития экономики России // Федерализм. - 2013. - № 2. - С. 191-198.
89
Карасев О.И., Карасева Л.А., Охрименко А.А. Проблемы оценки макроэкономической динамики
на региональном уровне в России / В сборнике: Альтернативы экономической политики в
условиях замедления экономического роста Сборник статей по материалам научной
конференции. Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова. 2015. С. 425-443.
90
Тлимахова Ф. А. Сущность и основные причины существования теневой экономики
//Фундаментальные и прикладные научные исследования: актуальные вопросы, достижения и
инновации. – 2017. – С. 231-235.
73
демонстрирует расхождение анализа доходов домашних хозяйств по БДДР с
доходами по СНС и СНС
91
;
- усиление роли местных систем статистики в формировании ВРП и
ВВП на национальном уровне. Статистическая информационная база нашей
страны не позволяет в полной мере обеспечить корректность в исчислении
региональных показателей СНС в соответствии с международными
стандартами
92
. Наличие проблем методологического и практического
характера не позволяет оперативно проводить макроэкономические расчеты
на региональном уровне. Квартальная динамика ВРП анализируется на
уровне России в целом, но не для отдельных регионов. В связи с этим
показатель валового регионального продукта скорее пригоден для
ретроспективной оценки эффективности региональной экономической
политики, но не для принятия оперативных управленческих решений на
региональном уровне;
- освоение в российской практике всех основных рекомендаций
международных организаций, в т.ч. «трехмерной таблицы» («матрицы
межсекторальных финансовых потоков») финансовых потоков и связанной с
ней «трехмерной таблицы» запасов финансовых активов;
- повышение эффективности моделирования влияния на
экономическую ситуацию в стране действий основных участников –
мегарегуляторов и государственных корпораций. На текущий момент
развитие экономики РФ характеризуется высоким уровнем концентрации
практически во всех отраслях (ПАО «Сбербанк России» обеспечивает
91
Киященко Т.А. Региональная оценка валового регионального продукта (ВРП) с помощью
муниципальных показателей (ВМП) в системе национальных счетов – 2008 // Экономические и
гуманитарные исследования регионов. - 2014. - № 3. - С. 62-66.
92
Карасев О.И., Карасева Л.А., Охрименко А.А. Проблемы оценки макроэкономической динамики
на региональном уровне в России / В сборнике: Альтернативы экономической политики в
условиях замедления экономического роста Сборник статей по материалам научной
конференции. Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова. 2015. С. 425-443.
74
порядка 1/3 активов банковского сектора и около 50% кредитного рынка,
ПАО «РЖД» фактически определяет спрос на кадры в сфере ж/д транспорта
единолично формирует предложение транспортных услуг в данном секторе
экономики и т.п.). Логично, что вопросы стратегического развития
российской экономики должны быть более жестко увязаны с планами
развития системообразующих для российской экономики компаний.
Немаловажным направлением развития системы анализа
макроэкономической обстановки в стране должна стать оценка влияния
состояния финансового рынка на реальный сектор экономики. Так, действия
ЦБ РФ по увеличению нормы обязательных резервов для банковского
сектора РФ фактически привели к блокированию в финансовой системе
значительных сумм, которые могли бы быть направлены на развитие
инвестиций в реальном секторе экономики;
- обеспечить жесткую связь прогнозов регионального развития с
прогнозами федерального развития. На региональном уровне основу
прогнозов экономического развития логично формировать на базе
информации о планах развития наиболее крупных экономических субъектов;
- повысить уровень информационной открытости системы
государственного прогнозирования с целью привлечения к составлению
макроэкономических прогнозов экспертного сообщества. В частности, в
настоящий момент в РФ не публикуются таблицы «затраты-выпуск», что
является несвойственным для большинства развитых и развивающихся стран
(как отмечает Директор Института народнохозяйственного планирования
РАН
93
). Данная мера может обеспечить эффект синергии с мерой по
расширению практики экспертной оценки разрабатываемых прогнозов и, в
93
Широв А., Сальников В., Бессонов В., Крючкова И. Материалы экспертной дискуссии «измерение
экономических показателей в российской статистике: проблемы и возможные решения» //
Научный вестник ИЭП им. Гайдара.ру. - 2017. - № 1. - С. 43-66.
75
итоге, позитивно сказаться на качестве прогнозирования социально-
экономического развития РФ.
Долгосрочным трендом развития методологии прогнозирования
социально-экономического развития РФ должно стать повышение роли
разрабатываемых прогнозов в системе стратегического управления
государством через инструменты программно-целевого планирования.
Специфика государственного прогнозирования состоит в том, что
субъект прогнозирования может влиять на состояние тех или иных
процессов. Очевидно, что, если прогноз развития социально-экономической
системы сформирован неверно, то и влияние на состояние социально-
экономической системы может быть некорректным, недостаточным или
избыточным. Эта специфика в системе государственного прогнозирования
проявляется в рамках применяемого в РФ программно-целевого подхода. На
федеральном уровне государственные программы разрабатываются с учетом
стратегических целей и задач, определенных в Концепции долгосрочного
социально-экономического развития РФ на период до 2030 г., а также в иных
стратегических документах. Государственные программы характеризуются
такими признаками, как целенаправленность, системность, комплексность,
ресурсообеспеченность, приоритетность, экономическая безопасность,
согласованность, выполнение в определенный срок и др. Государственные
программы обычно включают совокупность проектов, объединенных
общими целями, ресурсами, сроками выполнения и иными параметрами.
Такие программы имеют высокую стоимость и сложные модели
финансирования, высокой трудоемкостью и длительными сроками
реализации, оказывают существенное влияние на социально-экономическую
ситуацию в стране, регионе, отрасли и т.д.
За последнее время в России в области государственного
программирования проведен большой объем работ, включающий:
- утверждение Перечня государственных программ РФ;
76
- принятие Правительством РФ порядка разработки, реализации и
оценки эффективности государственных программ;
- утверждение Минэкономразвитием России новых методических
указаний по разработке и реализации государственных программ;
- подготовку и внесение в Государственную Думу РФ
законопроекта «О государственном стратегическом планировании».
Соответственно, развитие государственной деятельности в сфере
программно-целевого подхода предполагает растущую потребность в
действенной системе прогнозирования. Процесс разработки государственных
целевых программ, как и любого проекта, начинается с выявления
стратегической цели и совокупности соответствующих подцелей. Исходя из
этого, определяются средства, которые позволят выполнить поставленные
задачи в установленные сроки. Ресурсное обеспечение целевых программ
осуществляется посредством рассмотрения бюджетных заявок, которые
включают обоснование затрат на их выполнение. Соответствующие органы
государственного управления (заявители бюджетных ассигнований)
определяют приоритеты, первоочередные цели, для решения которых
требуется бюджетное финансирование, различные варианты выполнения
программ, а также производят необходимые оценки. Далее
Минэкономразвития РФ и Министерство финансов РФ, учитывая проекты
бюджетных заявок, перспективы развития национальной экономики, проект
федерального бюджета, на основе тщательного анализа определяют
возможности балансовой увязки государственных целевых программ. В
настоящее время в России реализуются около 40 государственных программ,
охватывающих различные отрасли и сферы экономики. Среди них можно
выделить такие, как «Развитие образования на 2013-2020 гг.», «Развитие
науки и технологий», «Охрана окружающей среды на 2012-2020 гг.»,
«Развитие транспортной системы» и др.
Информационную базу оценки эффективности программы формирует
система показателей. Требования к их разработке и оценке определены в
77
Методических указаниях по разработке и реализации государственных
программ РФ. Количество показателей (индикаторов) формируется исходя из
принципов необходимости и достаточности для достижения целей и решения
задач государственной программы. На уровне государственной программы
подлежат отражению показатели (индикаторы), направленные на достижение
исключительно конечных результатов ее реализации. Формируемые
показатели (индикаторы) подпрограммы государственной программы могут
характеризовать как непосредственные, так и конечные результаты ее
реализации, при этом их количество не может более чем в два раза
превышать количество реализуемых в рамках подпрограммы основных
мероприятий.
Значения показателей (индикаторов) государственной программы
должны формироваться с учетом параметров прогноза социально-
экономического развития Российской Федерации на период от трех до шести
лет (среднесрочный период) и от шести и более лет (долгосрочный период).
Используемая система показателей (индикаторов) государственной
программы (подпрограммы) должна позволять очевидным образом
оценивать прогресс в достижении всех целей и решении всех задач
государственной программы (подпрограммы). Формулировки показателей
(индикаторов) государственной программы, подпрограмм, федеральных
целевых программ не могут дублироваться между собой в рамках
государственной программы. Недопустима корректировка наименований
показателей (индикаторов), которая повлияет на смысловое значение или
исключение показателей (индикаторов) в течение хода реализации
государственных программ. Каждый индикатор должен иметь возможность
сопоставления его текущего значения с предыдущим значением в рамках
государственной программы.
При макроэкономическом прогнозировании в РФ важно соблюсти
принцип целенаправленности, который означает, что прогностический
анализ должен быть направлен на достижение четко поставленной цели;
78
принцип комплексности, выражающийся в полноте охвата основных
элементов хозяйства в процессе государственного и муниципального
прогнозирования; принцип альтернативности, соблюдение которого
повышает надежность рекомендаций по выбору перспективной структурной
и инвестиционной политики, а также при обосновании концепции развития;
принцип многовариантности как в постановке задач, так и в выборе путей и
сроков их достижения, а также ранжировании параметров перспективного
развития; принцип научной обоснованности, который означает, что при
разработке прогнозов любого уровня необходим всесторонний учет действия
объективных законов экономических и иных процессов, а также учете
достижений отечественной и зарубежной теории и практики
прогнозирования
94
.
Составление прогнозных значений критериальных показателей и
индикаторов влечет за собой неопределенность оценок таких значений.
Существует множество способов, которые позволяют снизить риски от
неопределенности оценок при принятии решений, производить верификацию
прогнозных данных. Прежде всего, рекомендуется применение следующих
взаимодополняющих шагов: обоснование размеров предполагаемых
инвестиций; представление возможных результатов с указанием основных
допущений их достижения или вероятности (оценки риска); принятие во
внимание представления и предпочтения регионального и муниципального
социально-экономического развития на принципах устойчивости; разработка
соответствующих правил принятия решений и стратегии инвестирования в
модернизацию и инновационные преобразования и пр.
94
Совершенствование государственного и муниципального управления в Российской Федерации:
проблемы, поиски, решения / Под общ.ред. М.И. Абрамовой, А.М. Петрова. – Саратов:
Саратовский социально-экономический институт (филиал) Российского экономического
университета им. Г.В. Плеханова, 2016. – С.78.
79
3.2. Разработка новых подходов к описанию альтернативных вариантов
социально-экономического развития РФ
Любая эконометрическая модель исследует ретроспективные данные и
на основе этих данных позволяет делать прогнозы. Причем математические
модели экономического развития способны реагировать на изменения только
после поступления соответствующих данных. Потребность в повышении
уровня экспертных оценок в прогнозировании социально-экономического
развития РФ вызван реализовавшимися в 2014 г. факторами риска,
вероятность которых крайне сложно было оценить адекватно. Более того,
масштабы произошедших изменений не были учтены ни в одном из
прогнозов развития российской экономики (к примеру, речь идет о курсе
российского рубля к мировым валютам). Ни один среднесрочный прогноз
социально-экономического развития ни одного субъектов Федерации не
предусматривал подобного развития событий. В такой ситуации
корректировка существующих прогнозов при помощи формализованных
методов прогнозирования без использования методов экспертных оценок не
даст адекватного прогноза. В подобных нестандартных ситуациях, когда
развитие системы не подчинено законам, сложившимся в исторический
период, особую актуальность должны приобретать методы экспертных
оценок.
Большое значение в прогнозной деятельности органов власти будет
иметь развитие и активное применение технологии форсайта. Форсайт, от
английского Foresight – «предвидение», известный также как стратегический
или опережающий анализ, предполагает структурированное предвидение
долгосрочного социального, экономического и технологического прогресса и
потребностей, применение интерактивных и вовлекающих методов,
междисциплинарность, использование существующих социальных сетей и
создание новых, четкую ориентацию на действие (метод предполагает не
только анализ и предвидение будущего, но и содействие участникам его
80
формирования). Форсайт обычно рассматривают в качестве подхода,
сочетающего различные средства определения возможных, вероятных и
предпочтительных перспектив, в первую очередь «сканирование горизонта»,
метод опросов Дельфи, разработку сценариев и составление дорожных карт.
На основе Форсайта разрабатываются долгосрочные, на двадцать пять -
тридцать лет, стратегии развития экономики, науки, технологий, нацеленные
на повышение конкурентоспособности и максимально эффективного
развития социально-экономической сферы. Форсайт исходит из вариантов
возможного будущего, которые могут наступить при выполнении
определенных условий: правильного определения сценариев развития,
достижения консенсуса по выбору того или иного желательного сценария,
предпринятых мер по его реализации. Набор подходов, используемых в
Форсайт проектах, постоянно расширяется и охватывает сегодня десятки
методов.
Для того чтобы прогнозные документы стали максимально полезными
(а соответственно, вероятность их исполнения повысилась бы), необходима
не только достоверная и полная информационная база, обширный штат (база)
высококвалифицированных специалистов (экспертов), которые владеют
различными методами, технологиями и приемами прогнозирования, но и
развитая институциональная, инфраструктурная база и система прогнозной
деятельности. Кроме того, прогнозные документы должны разрабатываться с
учетом основных принципов прогнозирования.
Использование технологии поискового прогнозирования позволяет
получить многосторонние данные на этапах целеполагания, проектирования,
планирования и управления в целом. В результате поискового
прогнозирования выявляются перспективные проблемы, с помощью
телеологического прогнозирования определяются пути их решения
средствами управления.
Методологически недопустимо сводить прогноз к поиску, но столь же
недопустимо сразу переходить к нормативной разработке данной модели, не
81
имея представления о проблемной ситуации, в условиях которой будет
функционировать предложенная оптимальная модель развития.
Практика регионального прогнозирования показывает, что поисковый
прогноз сводится к прямой экстраполяции данных за последние три—пять
лет. Такой небольшой период исследования недостаточен для понимания
социально-экономических процессов, происходящих под влиянием
множества факторов, которые необходимо и возможно учитывать при
использовании современных методов математической формализации
исследуемых процессов. Есть целый ряд факторов в региональной
экономике, сила воздействия которых на основные экономические
показатели существенна и определяется цикличностью развития с
повторением цикла через 10 лет и более.
При проведении прогностических исследований органы управления
субъектов Федерации сталкиваются с целым рядом ограничивающих
факторов, существенно снижающих качество получаемых знаний о
перспективных тенденциях социально-экономических процессов и
ослабляющих базовую основу стратегического и индикативного
планирования.
Первая группа проблем связана с качеством статистической
информации. Сюда относятся несопоставимость данных по временным рядам
в силу появления новых показателей, изменения методики расчетов;
неудовлетворительное качество информации, обусловленное проблемой
сбора ряда данных, сложностью учета теневого сектора экономики и рядом
иных; неравномерность данных и др. Вторая группа проблем связана с
ограничениями уровня развития науки экономики и математики как языка,
описывающего формальные отношения. Набор известных экономике
фундаментальных законов также пока недостаточен для формализации
зависимостей, комплексно описывающих будущее развитие сложных
региональных систем. Отсутствие этих знаний об общих, универсальных
свойствах социально-экономических систем является причиной отсутствия