26
России
«Слабым звеном» на современном этапе развития России оказались
малые города и, особенно, моногорода. Из центров, где собирались жители
близлежащих деревень и поселков, они превратились в поставщиков
квалифицированных кадров для крупных городов. К запустению и
вымиранию малых городов приводит отток молодых лиц, в связи, с чем
уменьшается и численность городов.
Состав проблем и способы их решения, зависят в малых городах не от
того, что это малый город, а от особенностей этих городов. Одной из самых
злободневных проблем для малых городов является проблема
финансирования. Доходы, получаемые в местный бюджет, настолько малы,
что даже не покрывают первоочередные расходы. В настоящее время
основную часть бюджета малых городов составляют дотации, субсидии и
субвенции, предоставляемые органами власти субъектов Федерации.
Малые города стали неинтересными для создания и размещения
нового современного производства, а развитию малого бизнеса мешают
различные причины: низкий доход населения, слабая развитость рынка, и
административные барьеры. Малые города не могут существовать в условиях
обособленного, замкнутого хозяйства. Но они весьма эффективно могут
выполнять определенные функции в системе разделения труда,
специализации и кооперации.
Большим балластом для развития малых городов является состояние
ЖКХ. Расходы города на жилищно-коммунальное хозяйство являются
основной статьей бюджетных расходов. Плачевное состояние ЖКХ в малых
городах вызвано неэффективной системой управления, высочайшими
расходами, неимением финансовых стимулов для сокращения потерь,
связанных с оказанием коммунальных услуг.
Большая часть населения малых городов живет или в старом частном
секторе, практически с отсутствием удобств, или в жилом фонде,
27
построенном в 60-70-е годы прошлого столетия, который давно выработал
свой ресурс.
Острой проблемой в условиях России является транспортно-
коммуникационная отдаленность значительной части малых городов от
основных центров социально-экономической активности. Примерно 72%
малых городов находятся на расстоянии больше 80 км от областных центров,
из них около 10% - больше 500 км; свыше 20% малых городов находятся
вдали от железных дорог, а примерно 10% не имеют связи с автодорогами с
твердым покрытием.
Плохая демографическая ситуация характерная черта малых городов.
Это вызвано следующими причинами:
- отсутствие средних и высших учебных заведений, что способствует
отъезду молодежи в крупные города;
- отсутствие достаточного количества хорошо оплачиваемых рабочих
мест, что вызывает отток квалифицированной рабочей силы в крупные
города;
- слабая развитость социальной сферы и здравоохранения.
Малые города сильно отстают от крупных городов по уровню развития
сферы обслуживания и многообразию комплекта предлагаемых населению
услуг.
Проблемы применения городских территорий и земель, прилегающих
к территории города, все острее становятся в последние годы. Эти вопросы
требуют быстрейшего принятия мер по регулировке земельных отношений,
регламентации землепользования с учетом интересов развития города
20
.
В отличие от крупных городов для малых, характерен низкий уровень
коммуникационного оснащения структуры управления, элементарная
информационная технология принятия решений и информационного
обслуживания населения, отсутствие достаточного финансирования для
20
Митин, А.Н. Системные основы государственного и муниципального управления: Учеб. пособие 2-изд.
Дополненное / А.Н.Митин, А.В. Рассохин. - Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная
юридическая академия», 2009. - 350 с
28
формирования информационных ресурсов. Слабая информационная база
сильно мешает налаживанию связей, своевременному поиску
альтернативных вариантов развития города, нахождению партнеров по
взаимовыгодному сотрудничеству. Затрудняет создавать маркетинг ресурсов
и инвестиционных предложений города для отечественных и зарубежных
трейдеров.
Для большей части малых городов свойственны следующие
социально-экономические и социально-культурные проблемы:
- у большей массы промышленных объектов низкий технический
уровень;
- потеря традиционных производственно-трудовых умений жителей,
утрата самобытных производств, базирующихся на местных минерально-
сырьевых, лесных, сельскохозяйственных и других ресурсах;
- увеличение количества безработных (молодежь, люди пред
пенсионного возраста, уволенные в связи с сокращением, закрытием
предприятия);
- диспропорции в формировании производственной и
непроизводственной областей, запаздывание в развитии жилищно-
общественного хозяйства, низкое качество городской среды;
- низкий культурный фон городов, отсутствие или слабое развитие
учреждений культуры;
- отсутствие ценности воспитания и образования;
- увеличение антиобщественных проявлений (алкоголизм, наркомания,
криминал).
Органы местного самоуправления не обладают нужной социальной и
финансово-экономической базой для саморазвития малых городов.
Законодательно не полностью разработаны механизмы формирования
городского бюджета, муниципального хозяйства и собственности. Нужно
переориентировать бюджетную и налоговую политику на развитие малых
городов и местного самоуправления в целом. Слабо проработаны вопросы
29
правового административного статуса малых городов, разграничения и
взаимосвязи полномочий в рамках административных районов.
Законодательство об административно-территориальном устройстве
РФ и градостроительное законодательство в настоящее время нуждаются в
доработке. Оно должно учитывать новый статус городов как
самоуправляющихся единиц. Также необходимо решение вопросов об их
административных границах, о принципах взаимоотношений с
прилегающими сельскими поселениями.
Характер развития малых городов будет определяться такими
факторами, как конъюнктура на рынке земли и недвижимости, уровень
развития рыночной инфраструктуры, дифференциация ставок налогов по
городам разных типов, миграционные процессы, конверсия и рядом других.
Относительно более низкие цены на землю, льготная налоговая политика,
дешевая рабочая сила в малых и средних городах делают выгодным
размещение в них капитала и труда. Здесь можно ожидать повышения
инвестиционной и деловой активности, возрастания спроса на землю и
строительные услуги.
Становление местного самоуправления, действенное нормативно-
правовое и административное регулирование использования территории,
совершенствование управления и регламентации землепользования и
градостроительства, должны не допустить неконтролируемого
использования территории, хаотичного размещения застройки, нарушения
санитарных норм, наступления на ценные ландшафты и т. п. Таким образом,
проблема развития и саморазвития малых и средних городов России,
включает в себя широкий комплекс задач. Решение этих задач на
федеральном, региональном и местном уровнях возможно путём разработки
программ социально-экономического развития.
30
1.3 Специфика управления малыми городами России
В настоящее время одной из важнейших задач является развитие
малых городов России, которые составляют примерно 70% общего
количества городов страны.
Развитие рыночных отношений в России в 1990-е гг. повлекло за собой
резкую смену ценностей и норм, определяющих систему управления
городским хозяйством. Такая трансформация социально-экономических
институтов неизбежно сопровождается необходимостью перехода от
административно-плановой системы хозяйствования, существовавшей в
СССР, к новой системе управления, способной обеспечить устойчивое
социально-экономическое развитие малых городов в рыночных условиях.
В советский период система управления малым городом была
органической часть административно-командной модели государственного
управления страной в целом. По мнению исследователей, советская
административно-командная модель управления начала формироваться с
начала 1920-х гг.
21
Именно в этот период стали появляться новые
экономические и политические институты, а также способы организации
управленческой деятельности, повлиявшие в дальнейшем на процесс
урбанизации и появления многих малых городов России.
Основными чертами административно-командной системы управления
являются:
директивное планирование, которое использовало преимущественно
прямые методы регулирования экономической сферой (приказы, директивы
и т.п.). Следует отметить, что стратегической целью директивного
планирования выступало создание индустриальной базы экономики в сжатые
сроки. Директивно-плановое управление процессами урбанизации опиралось
на «жесткое централизованное планирование и на городское развитие со
21
Восленский М.С. Номенклатура. М.: МП «Октябрь»; «Советская Россия», 1991; Пивоваров Ю.Л.
Урбанизация в России в XX веке: представление и реальность // Общественные науки и современность.
2001. № 6
31
всеми соответствующими атрибутами (командно-административной
системой управления, контролем из центра за использованием ресурсов, их
расходованием в соответствии с утвержденными приоритетами и т.д.).
Поэтому очень быстро плановое начало охватило все стороны
городской жизни, включая социальные, демографические, культурно-
бытовые, градостроительные аспекты, но не как имеющие самостоятельное и
тем более приоритетное значение, а только как средство обеспечения главной
цели — индустриального рывка любой ценой»
22
. Таким образом, в городском
планировании основным инструментом являлись генеральные планы, не
всегда подкрепленные социально-экономическими обоснованиями;
абсолютизация количественных экономических показателей, которые
доминировали в условиях форсированной индустриализации и выступали
индикаторами успешной модернизации. Это было обусловлено, в первую
очередь, нереалистичными сроками выполнения плана и ограниченностью
ресурсов. Эффективность деятельности определялась исключительно
выполнением плановых заданий, в которых преимущественно преобладали
количественные (валовые) показатели. Это не формировало экономической
заинтересованности в эффективном функционировании хозяйственной
сферы;
мобилизационный тип организации хозяйственной деятельности.
Мобилизационное управление применяется, прежде всего, в критических
ситуациях, когда необходима быстрая реакция и концентрация ресурсов для
решения возникшей проблемы. Для данного типа управления характерным
является строгая определенность целей, которая выступает основой
мотивации для концентрации необходимых ресурсов. В качестве целей
может быть устранение отставания в развитии, преодоление внешних угроз и
т.д. Сжатые сроки для решения проблемы являются основным условием
выживания и дальнейшего функционирования социальной системы.
22
Пивоваров Ю.Л. Урбанизация в России в XX веке: представление и реальность // Общественные науки и
современность. 2001. № 6. С. 106.
32
Способом достижения поставленных целей является максимальная
интенсификация усилий, сопровождающаяся сверхэксплуатацией сырьевых,
финансовых, организационных, людских ресурсов.
Реализации мобилизационного управления способствовала советская
идеология. Как отмечают исследователи, «призывы к трудовым подвигам и
свершениям, обращение к массовому энтузиазму должны были восполнить
низкую квалификацию работников, слабую организацию труда, низкое
качество планирования и производимой продукции, низкую эффективность
научно-технических исследований и неудовлетворительный уровень их
внедрения в производство»
23
.
Таким образом, мобилизационный характер управления при отсутствии
экономических рычагов мотивации всегда опирается на идеологию как
способ интеграции людей для достижения поставленных стратегических
целей. С точки зрения ряда отечественных ученых, «советская идеология
представляла собой не просто абстрактную политико-философскую
доктрину, а широкий «ансамбль социальных практик», воплощавших ее
базовые положения в реальную жизнь»
24
.
Однако ради справедливости следует отметить, что неэффективность
управления и функционирования советской экономики компенсировалась
рядом преимуществ в социальной сфере: наличием высоких социальных
гарантий; равномерным распределением доходов; отсутствием цикличных
экономических кризисов и т.п. Можно согласиться с мнением отечественных
ученых В.И. Кабалиной и Т.Ю. Сидориной, что, несмотря на
централизованный характер распределения ресурсов в административно-
командной системе управления, «ответственность за распоряжение
социальными выплатами и управление социальной сферой возлагалась на
несколько субъектов: предприятия, государственные органы социального
обеспечения, профсоюзы, местные органы власти. Каждый из этих субъектов
23
Ханин Г.И. Советское экономическое чудо: миф или реальность? // Свободная мысль – XXI. 2003. № 8.
С. 69.
24
Резинко Д.Б. Советская идеология как фактор российской модернизации в ХХ веке (опыт социально-
антропологического анализа проблемы). М.: Институт философии РАН, 2014. С. 61.
33
играл определенную роль в обеспечении городского населения социальными
благами и опирался на разные источники финансирования. Предприятия
использовали свои фонды, органы социального обеспечения —
внебюджетные средства (соцстрах), профсоюзы — членские взносы, местные
органы власти — бюджетные средства». Таким образом, советское
предприятие выполняло не только экономическую, но и социальную
функции. Особенно это проявлялось в монофункциональных городах России,
имеющих одно градообразующее предприятие.
В научной литературе социалистический малый город рассматривается
преимущественно как поселение, обладающее монофункциональной
структурой, имеющее строго контролируемую плотность населения в жилых
кварталах и типовую социальную инфраструктуру. В основе советского
городского планирования лежали следующие законодательно закрепленные
нормы и принципы:
– государственная собственность на землю;
– выделение земель под эксплуатацию на основе технических норм;
– наличие жестких стандартов и государственного контроля;
–государственное финансирование строительства и объектов
инфраструктуры;
– государственное финансирование объектов социально-культурного и
бытового назначения.
Важно отметить, что российские малые города выступали объектами
управления по меньшей мере трех субъектов управления: горисполкома,
областных органов, предприятий, подчиняющихся вышестоящим
министерствам и ведомствам. По мнению специалистов, «это чрезвычайно
усложняло долгосрочное планирование социально-экономического развития
городов. Горсоветы и исполкомы в лице планово-бюджетных комиссий не
только не выполняли основного объема работ в этой наиболее сложной и
ответственной области плановой деятельности, но и фактически были
лишены такой возможности. Ключевые вопросы перспективного развития
34
города (объем и направления капиталовложений, пропорции и темпы
развития) либо решались областным звеном органов власти и управления,
либо определялись плановыми актами министерств, разработанными с
ведомственных позиций для подчиненных им предприятий»
25
.
Кроме того, система государственного управления была нацелена на
устранение территориальных различий уровня жизни населения различных
типов городов (крупных, средних, малых). Это, в первую очередь,
предполагало выравнивание уровня заработной платы и нашло выражение:
- в системе планового перераспределения финансовых ресурсов между
регионами;
- в тарифной системе оплаты труда во всех отраслях экономики;
- в регулировании цен и огромных дотациях на основные продукты питания
и платные услуги (жилищные, транспортные).
В целом можно сделать вывод о том, что советская система управления
городским развитием была высокоцентрализованной. Считается, что
преимуществом данной системы управления является способность быстро
решать поставленные задачи и успешно мобилизовать усилия и ресурсы для
их выполнения. В такой жесткой системе управления основным субъектом
выступает государство, которое определяет приоритетные направления
развития общества и осуществляет внеэкономическое принуждение людских
ресурсов для их реализации. Недостатком высокоцентрализованной модели
управления является нацеленность на результат «любой ценой», без учета
специфики состояния социального развития и наличия ресурсов.
В дальнейшем опыт работы органов муниципальной власти в условиях
рыночных отношений привел к пересмотру сложившихся в советский период
принципов управления, поскольку они помогали лишь кратковременно
решать насущные проблемы малых городов.
25
Белкина Т.Д. От стратегического планирования к стратегическому управлению городами: проблемы и
решения // Проблемы прогнозирования. 2014. № 6. С. 63–64.
35
В целом можно отметить, что в постсоветский период постепенно
происходят серьезные трансформации в системе управления малым городом.
В настоящее время можно говорить о ней как системе управления
переходного периода, для которой характерны как сохранение прежних
принципов управления, так и ориентация на новые принципы организации
деятельности местного самоуправления. Среди новых принципов, способных
оптимизировать систему муниципального управления, можно выделить
следующие:
децентрализация и демократизация, предполагающая расширение
полномочий муниципального управления. Местное самоуправление,
взаимодействуя с государственными структурами, должно оставаться
автономным и независимым от государственной власти, представляя при
этом власть публичную;
четкая координация и интеграция деятельности различных уровней
власти (федерального, регионального и муниципального). Строгое
определение функций управления на разных уровнях, выделение их
специфики и зоны взаимодействия друг с другом позволят повысить
качество жизни населения малых городов;
гибкость и рационализация организации органов местной власти.
Современная структура управления муниципальным образованием должна
быть достаточно гибкой и адаптивной к изменениям, происходящим в
обществе. При этом она должна быть рационально организованной и иметь
оптимальную структуру управления. Для организационных структур
местных органов власти в качестве основополагающего может быть принят
принцип, сформулированный Альфредом Чандлером: «Стратегия определяет
структуру»
26
, т.е. структура организации должна обеспечивать реализацию ее
стратегии. В связи с изменениями стратегии, обусловленными временем, то
должны изменяться и организационные структуры. Особое значение данный
принцип приобретает в условиях формирования организационных структур
26
Chandler А.Р. Strategy and Structure. Mass.: МТТ Press, 1962.