15
экономики). Отметим при этом, что санкции США и ЕС являются
дополнительным негативным фактором, но никак не коренной причиной
изменения настроения инвесторов. Любые аналогии для сложной социально-
экономической реальности условны и неполны. Но одной из задач аналитиков
является выявление и обобщение неких типовых кризисных явлений в
современной мировой экономике, которые характеризуются во многом
одинаковыми сущностными чертами и функциональными закономерностями.
Примечательно, что и кризисные потрясения в современном мировом
хозяйстве, начиная с кризиса в Мексике в 1994 г. и кончая финансовыми
катаклизмами в ходе глобального экономического кризиса 2008–2009 гг. и
долгового кризиса в еврозоне в 2011–2012 гг., шли параллельно с глобальным
трендом на повышение мобильности международных потоков капитала.
По нашему мнению, текущая ситуация в экономике России имеет много
схожих черт с кризисными процессами в странах Юго-Восточной Азии в 1997–
98 гг. (табл. 1).
Таблица 1
Сравнительный анализ кризисных процессов в Юго-Восточной
Азии и Российской Федерации
Юго-Восточная Азия, 1997–
1999 гг.
Российская Федерация, 2014–
2016 гг.
Стабильная макроэкономическая
ситуация накануне кризиса
(сбалансированность основных
текущих макроэкономических
потоков.
Стабильная макроэкономическая
ситуация накануне кризиса
(сбалансированность основных
текущих макроэкономических
потоков.
Значительный внешний долг
частного сектора с высокой долей
краткосрочной задолженности
(накопленная величина запаса).
Значительный внешний долг
частного сектора (накопленная
величина запаса).
Значительная роль вторичного
сектора в экономике и во
внешнеэкономических отношениях.
Значительная роль первичного
сектора в экономике и во
внешнеэкономических отношениях.
Отсутствие значительных
финансовых резервов у органов
государственного управления и
частного сектора.
Значительный объем финансовых
резервов, накопленный
различными институциональными
секторами экономики в период
высокой конъюнктуры сырьевых
рынков.
16
Сущность нынешних кризисов сводится к потере рыночного доверия к
конкретной экономике и ее будущим перспективам, что находит свое
отражение в определенных взаимосвязанных экономических процессах как
внутри национальной экономики, так и в ее отношениях с внешним миром. Во
внутренней сфере происходит свертывание инвестиционной активности,
сжатие ценовых пузырей на рынках активов, спад экономической активности с
рецессиями различной продолжительности, рост проблем в сфере
государственных и частных финансов, рост неустойчивости финансового
сектора. Во внешней сфере происходит сначала остановка притока, а затем и
крупномасштабный отток частного капитала при свободном режиме его
международного движения, что усиливает волатильность всех других
макроэкономических параметров.
4
Экономическая цена кризисных потрясений такого типа, как показывает
реальный опыт азиатских стран, достаточно высока (более 10% падения ВВП,
не считая затрат на рекапитализацию банковского сектора и различные формы
поддержки предприятий и населения). Через международные финансовые и
торговые связи, а также взаимозависимость ожиданий международных
инвесторов данный тип кризиса имеет значительные международные эффекты
(в случае Российской Федерации негативные эффекты в первую очередь
приходятся на страны СНГ и частично Восточной Европы).
5
Следующими важными вопросами являются:
- приведёт ли системный финансовый кризис к трансформации,
сложившейся в России социально-экономической модели и каковы возможные
экономические механизмы посткризисного восстановления?
- каковы могут быть соответствующие инструменты антикризисной
экономической политики при таком типе кризиса для страны с сырьевой
экономикой? С началом повышения цен на нефть рецессия в экономике РФ
4
Амиров Д.В., Шерстнев М.А. Финансовые потрясения 90-х голов: новые вызовы эпохи
глобализации / Современные проблемы мировой экономики: Механизм движения. Сб. науч. тр. // Самара: ОАО
«СМВБ». 2001
5
International Monetary Fund, 2016, Capital Flows—Review of Experience with the Institutuional View
(Washington, DC: International Monetary Fund), https://www.imf.org/ external/np/pp/eng/2016/110416a.pdf
17
закончилась, и она демонстрирует небольшую положительную динамику.
Однако цифры в 1–2% годового прироста ВВП меньше как средних темпов
роста мировой экономики в последние годы, так и темпов роста развивающихся
стран с сопоставимым уровнем развития и даже ведущих промышленно
развитых стран. Цена на нефть является мало предсказуемым и очень
волатильным параметром, поэтому при практически монокультурной структуре
экспорта (в котором вплоть до 2017 г. почти 3/4 стоимостной структуры
экспорта товаров приходилось на углеводороды и металлы) вся российская
экономика неизбежно оказывается в зоне большой неопределенности – от
формальных потоков бюджетной системы до неформальных потоков
различных рент. При таких условиях размах колебаний параметров
экономической системы может оказаться несовместимым с устойчивостью
системы в среднесрочном и тем более долгосрочном плане, и это будет иметь
следствием необходимость институциональных и структурных изменений. Но
каковы эти изменения в перспективе?
6
В последние годы на официальном уровне и в значительной части
экспертного сообщества речь преимущественно шла об импортозамещении в
рамках сложившейся системы как способе повышения автономии
национальной экономики от внешних шоков. Но импортозамещение основные
результаты может дать только в средне- и долгосрочной перспективе и при
этом требует крупных текущих инвестиций, а для этого инвесторы должны
видеть перспективу будущего спроса и будущих доходов, с одной стороны, и
иметь источники их финансирования по разумным ставкам, с другой стороны3.
Причем перспективная отдача от инвестиций в России с учётом возможного
риска должна быть не ниже, чем в других частях мировой экономики (и
указанный рациональный выбор совершается не только иностранными, но и
отечественными инвесторами при режиме свободного международного
движения капитала).
6
International Monetary Fund, 2016, Capital Flows—Review of Experience with the Institutuional View
(Washington, DC: International Monetary Fund), https://www.imf.org/ external/np/pp/eng/2016/110416a.pdf
18
Но сегодня неясно, каковы могут быть признанные мировым и
российским бизнесом перспективные сферы долгосрочных вложений частного
капитала в России помимо отраслей первого передела, некоторых отраслей
пищевой промышленности и сферы услуг. И не выйдет ли страна из настоящего
кризиса с ещё более примитивной структурой экономики и ещё более
примитивными экономическими и политическими институтами?
Макроэкономическая политика правительства РФ изначально была
ориентирована на стабилизацию национальной экономики в условиях внешних
шоков, но не содержала потенциала преодоления кризисных процессов на пути
перехода к устойчивому экономическому развитию и росту. В значительной
мере по кальке антикризисных мер 2008–2009 гг. (но тогда был глобальный
циклический экономический кризис во всей мировой экономике!) была
предложена программа, ориентированная на поддержку банковского сектора и
крупных компаний в рамках сложившейся экономической структуры за счёт
ранее накопленных государственных финансовых резервов (которые, однако,
отнюдь не являются бесконечными). При этом в бюджетных параметрах на
2016–2017 гг. (с учетом ситуации в региональных и муниципальных финансах)
макроэкономическая политика вообще приобретала прокризисный характер,
т.к. сокращение бюджетных расходов является дополнительным источником
сокращения совокупного спроса в экономике.
7
Центральный банк, который в рамках давно заявленного его
руководством перехода к политике таргетирования инфляции, оторвал
кредитно-денежную политику от поддержки валютного курса и совершил в
самый острый момент валютного кризиса переход к плавающему валютному
курсу рубля, создал одновременно условия для высокой инфляции,
волатильности рубля (порядка 30% в квартал в первой половине 2015 г.) и
высоких процентных ставок4. Это именно тот набор условий, который
гарантировал отсутствие любых частных инвестиций в проекты, не связанные с
7
International Monetary Fund, 2016, Capital Flows—Review of Experience with the Institutuional View
(Washington, DC: International Monetary Fund), https://www.imf.org/ external/np/pp/eng/2016/110416a.pdf
19
быстрым оборотом капитала и различными спекуляциями, равно как и
отсутствие уверенности частных потребителей в завтрашнем дне...
В краткосрочной перспективе волатильность курса рубля стала серьезной
проблемой для уже тесно связанной с мировой экономикой российской
экономики, т.к. в таких условиях субъекты хозяйственной деятельности не в
состоянии формировать не только перспективные средне- и долгосрочные
инвестиционные планы, но даже принимать краткосрочные хозяйственные
решения во внешнеэкономических операциях с быстрым оборотом капитала
(ведь курсы 50 или 70 рублей за доллар могут принципиально менять
экономическую эффективность многих даже текущих хозяйственных операций,
хотя подчеркнем еще раз, что такие качели курса рубля становятся клондайком
для финансовых спекулянтов). Какое решение данной проблемы предложили
российские финансовые власти? В Обзоре финансовой стабильности ЦБ РФ в
начале кризиса говорилось следующее: «Ключевую роль в обеспечении
финансовой стабильности играют не только антикризисные меры поддержки со
стороны государства, но и способность самих участников рынка – банков,
некредитных финансовых организаций и нефинансовых компаний – извлекать
уроки из негативного опыта, совершенствовать практику управления рисками,
в том числе хеджирования, формировать буферы капитала и ликвидности.
8
Нефинансовым организациям можно рекомендовать тщательнее
оценивать валютные риски при осуществлении заимствований – валютная
составляющая долга должна соответствовать определенной величине валютной
выручки, в том числе с учетом ее возможного сокращения в период ослабления
рубля. Предприятиям следует с осторожностью использовать валютные
производные финансовые инструменты, заранее оценивать потенциальные
убытки в случае стресса и соизмерять их с ожидаемой выгодой. Банкам также
целесообразно в полной мере учитывать взаимосвязь валютного риска
заемщиков и кредитного риска». Т.е., по мнению регулятора, нужно
8
Lorenzoni G., Lorenzoni G. International Financial Crises in Gopinath / G., Rogoff, K. (Eds.) // 2015.
Handbook of International Economics, Elsevier, pp. 689–740.
20
хеджировать риски, но нужно это делать осторожно, помня о рисках самого
хеджирования.
Конечно, практикам лучше судить о конструктивности подобных
рекомендаций, но вызывает сомнение способность национальной финансовой
системы на данном этапе ее развития предложить необходимый набор
инструментов хеджирования в условиях плавающего валютного курса в
формирующейся рыночной экономике (вспомним, как непросто протекал такой
процесс в развитых экономиках при переходе от Бреттон-Вудской к Ямайской
валютной системе или чем закончилось применение валютных форвардных
контрактов в России в августе 1998 г.). А глобальный мировой кризис 2008–
2009 гг. показал, что использование производных финансовых инструментов не
является панацеей, а само по себе служит источником очень серьезных
проблем.
1.2. Понятие и роль антикризисной стратегии государства
В «Большом экономическом словаре»
9
стратегия определяется как
«...искусство руководства». «Современный экономический словарь» указывает,
что «...стратегия экономическая – долговременные, наиболее принципиальные,
важные установки, планы, намерения правительства, администрации регионов,
руководства предприятий в отношении производства, доходов и расходов,
бюджета, налогов, капиталовложений, цен, социальной защиты».
С распространением стратегических инструментов и механизмов в
рыночной экономике России определения стратегии в научной литературе
приобрели иной характер, более приближенный к ее современному толкованию
в сфере государственного стратегического планирования.
10
А.Л. Гапоненко и А.П. Панкрухин предлагают следующие определения:
«Стратегия – это деятельность в потенциале, требующая решений на высшем
9
Большой экономический словарь / Под ред. А.Н. Азрилияна. – М.: Институт новой экономики, 2004. –
1376 с.
10
Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. 6-е изд.,
перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2011. – 324 с.
21
уровне управления и значительных ресурсов организации»; «Стратегия – это
общее направление развития. Полезно иметь не вполне четкое направление
развития, чем никакого. Недостаточно четкое, но понятное общее направление
можно воплотить в программах, способствующих развитию регионов, городов
и населенных пунктов в нужном направлении».
11
В.И. Суслов определяет стратегию в качестве политического
инструмента, с помощью которого определяются принципы государственной
политики и руководство действий органов региональной государственной
власти. Также отмечается необходимость стратегии в периоды полифуркации,
когда экономика сменяется от стабильной в противоположную сторону и
наоборот.
12
Стратегия (стратегический план) социально-экономического развития, по
мнению О.И. Шестак, это инструмент консолидации ресурсов территориальных
сообществ, которая, в свою очередь, возможна только при согласовании
интересов власти, бизнеса и некоммерческого сектора. Для участия органов
власти в реализации таких стратегических планов необходимы
соответствующие правовые основания, в том числе правовые основания для
осуществления (включая финансирование) совместных проектов (включая
инвестиционные).
13
Таким образом, под стратегией в широком значении понимается
совокупность взаимоувязанных по срокам и ресурсам действий, формирующих
основные ориентиры развития территории в долгосрочной перспективе и
учитывающих на пути достижения своих целей возможности и угрозы внешней
среды.
Стратегиям присущ ряд характерных черт:
11
Гапоненко А.Л. Стратегическое управление. Учебник / Под ред. А.Л. Гапоненко, А.П.
Панкрухина. – М.: Омега-Л, 2012. – 472 с.
12
Гапоненко А.Л. Стратегическое управление. Учебник / Под ред. А.Л. Гапоненко, А.П.
Панкрухина. – М.: Омега-Л, 2014. – 472 с.
13
Шестак О.И. Проблемы стратегического планирования в муниципальных образованиях на
примере Хабаровска и Владивостока // Вопросы государственного и муниципального управления. –
2015. – № 4. – С. 119-134.
22
– результат стратегии – выработка основных направлений
положительных изменений в долгосрочной перспективе;
– процесс выработки стратегии характеризуется высокой степенью
неопределенности, вызванной долгосрочностью прогноза и возможными
влияниями внешней среды, что определяет необходимость ее вариативности;
– возможное влияние внешней среды и большой горизонт планирования
предполагает наличие отлаженных механизмов обратной связи.
В настоящем исследовании под стратегией будет пониматься документ,
разрабатываемый в рамках целеполагания, по принципам, заложенным в
федеральном законодательстве (а именно в Федеральном законе от 28 июня
2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской
Федерации»).
14
Безусловно, понятие стратегии включает в себя более широкую
совокупность действий, чем закреплено в законодательстве, однако объектом
исследования являются именно те документы, которые были разработаны в
соответствии с существующим законодательством.
В наиболее общей форме планирование можно определить, как выбор
(формулирование, назначение) цели, то есть своего желаемого будущего
состояния, и выбор средств, позволяющих достичь эту цель, а план – как пару
«цель – средства и способ ее достижения».
15
Планирование в терминах институциональной экономической теории
представляет собой трансакцию. По определению Дж. Коммонса, трансакции –
это не обмены товарами, а «отчуждения и присвоения прав собственности и
свобод, созданных обществом, которые должны быть согласованы
заинтересованными сторонами, прежде, чем работники смогут производить,
потребители – потреблять, а товары – физически обмениваться».
27
В литературе встречается множество классификаций планирования и
планов по таким признакам, как объект (экономика страны, региона, фирмы,
домохозяйства), длительность (долго-, средне- и краткосрочное, оперативное),
14
Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28.06.2014 N 172-
ФЗ (в ред. от 31.12.2017 N 507-ФЗ)
15
Тамбовцев В.Л. Планирование и оппортунизм // Вопросы экономики. – 2017. – №1. – С. 22-39.
23
степень обязательности (директивное и индикативное), методы формирования
(«от достигнутого», целевое и т.п.) и др. С точки зрения степени оппортунизма
в плановых трансакциях определяющим признаком выступает соотношение
субъекта и объекта планирования: составляется план субъектом для самого себя
или для других индивидов. На основании этого признака можно выделить
следующие виды планирования:
− самопланирование, в рамках которого индивид планирует свои
действия;
− коллективное планирование, при котором группа индивидов сообща,
формируя в ходе обсуждения консенсус, определяет будущие действия ее
участников;
− планирование по поручению, когда группа индивидов поручает другим
индивидам (в том числе из состава самой группы) сформировать план будущих
действий всех участников группы;
− директивное планирование, в рамках которого группа индивидов
формирует план действий участников другой группы при отсутствии прямого
поручения со стороны последних сделать это.
Если первые два вида планирования представляют собой
формулирования будущего для себя, то другие два представляют собой
«планирование для других». К этому типу планирования (в демократических
странах) относятся такие его виды, как планирование развития городов и
других территорий, бюджетов правительств разного уровня и т.п. Субъекты
таких планов – индивиды, избранные гражданами (а также назначенные или
нанятые теми, кто был выбран гражданами, например, сити – менеджеры),
которым избиратели поручают обеспечить производство и предоставление ряда
благ и услуг, финансируемых за счет уплачиваемых ими налогов.
Основной проблемой в этом отношении является степень реалистичности
отражения планировщиком цели группы (сообщества), поручившей ему
24
разработку плана. Широко обсуждаемый способ решить эту проблему –
участие граждан в планировании, или партиципативное планирование.
16
Директивное планирование осуществляет индивид, который, согласно
совокупности, действующих в некоторой стране правил, имеет право ставить
цели для определенной социально – экономической системы и определять
средства их достижения.
Любая разновидность планирования, будучи одним из механизмов
координации действий экономических агентов, эффективна в своей ситуации.
Однако на современном этапе развития рыночных механизмов вид
планирования уже не может быть директивным в чистом виде. Кроме того,
планирование не может быть «по поручению» ввиду большого числа
стейкхолдеров указанного процесса, интересы которых необходимо учитывать
в интерактивном процессе.
Следовательно, в настоящее время функционирует некий смешанный тип
планирования, сочетающий в себе как элементы директивного планирования,
так как документы разрабатываются, в первую очередь, исходя из нормативно-
правовых обязательств, так и элементы планирования «по поручению», так как
разработка стратегических документов закреплена за органами
государственной власти.
В разных странах сформировались свои взгляды на процесс и методы
планирования, зачастую различные, а порой противоположные по ряду
позиций, в том числе документы стратегического планирования имеют
отличающиеся названия, включая «индикативные планы», «форсайты» и
прочие нововведения последних лет, имеющие в качестве прямых аналогов
западные образцы плановых технологий в управлении территориальным
развитием.
17
16
Arnstein, Sherry R. A Ladder Of Citizen Participation // Journal of the American Planning
Association, 1996. Vol. 35 Issue 4, 216 - 224 pp.
17
Швецов А.Н. Систематизация инструментов перспективного планирования
территориального развития: настоятельная необходимость и конкретные предложения // Российский
экономический журнал. – 2019. – № 1-2. – С. 49-60.