25
В России многие теоретические и методологические основы
современного этапа стратегического планирования неразрывно связаны с
советским опытом государственного планирования, где были распространены
такие стратегические документы, как концепции, программы, планы и
доктрины, в связи с чем и в настоящее время среди научных работ встречаются
различные наименования указанного документа. Ранее именно стратегические
планы рассматривались в качестве основных, если не единственных
документов.
В Так, Г.Б. Клейнер рассматривает стратегический план как «средство
согласования интересов различных социально-экономических субъектов:
индивидов, социальных групп, предприятий, территориальных образований
(например, субъектов Федерации).
18
Однако, как отмечает Г. Минцберг, трактование стратегии только как
плана является недостаточным, для эффективного управления необходимо и
результативное поведение – что обеспечивает понятие стратегии. Также
стратегия определяется как «позиция», и тогда имеется ввиду соотношение
объекта (фирмы, организации) с внешней средой. Минцберг заключает, что
позиционирование является одним из ключевых и критических аспектов в
стратегическом планировании.
19
Стратегическое планирование в государственном секторе хоть и основано
на теоретических постулатах корпоративного управления, тем не менее, имеет
ряд важных отличительных особенностей, накладывающих определенные
ограничения на развития его механизмов. В настоящем исследовании идет речь
о стратегическом планировании в Российской Федерации (на примере субъекта
Федерации), поэтому в соотношении с фирмой в корпоративном секторе за
единицу в государственном секторе взят регион.
18
Клейнер Г.Б. Проблемы стратегического государственного планирования и управления в
современной России // Стратегическое планирование и управление. Материалы круглого стола. М.:
Научный эксперт, – 2011. – 96 с.
19
Минцберг Г., Альстрэнд Б., Лэмпел Дж. Школы стратегий / Пер. с англ. под ред. Ю.Н.
Каптуревского. – СПб.: Питер, 2012. – 330 с.
26
В первую очередь, отличаются сущности любой корпорации и региона.
Если первая существует с целью извлечения прибыли, то любая региональная
система настроена на повышение благосостояния, уровня и качества жизни его
населения. Данная особенность фундаментально определяет специфику
целеполагания в региональном стратегическом планировании. Кроме того, для
фирмы персонал является одним из видов производственного ресурса, который
легко может быть ликвидирован или заменен.
В регионе, в первую очередь являющимся не производственной, а
социальной системой, объединяющей общность людей, проживающих на этой
территории.
Из этой особенности следует и следующее серьезное отличие: регион
нельзя ликвидировать (безусловно, не как административно-территориальную
единицу, а как часть территории, объединенной общими географическими,
экономически, социальными и иными признаками). Корпорации же легко
ликвидируются, трансформируются объединяются. В связи с этим заведомо
долгосрочное существование региона определяет специфику его
стратегического планирования и управления по сравнению с фирмами и
корпорациями.
Еще одним важнейшим отличием является уровень автономии региона
как части государства. Любой регион является частью системы конкретного
государства, в котором действуют определенные нормы разделения власти
между уровнями управления. В отличие от любой корпорации, регион имеет
ограниченную степень автономии как в политическом, так и в социально-
экономическом отношении, что отражается на выработке и реализации
стратегических решений и механизмов.
Указанное отличие ведет к различиям и в структуре управления
регионом. Если фирма является четко структурированной системой с
ограниченным количеством стейкхолдеров, имеющих влияние на ее развитие,
то регион представляет собой сложную социально-производственную систему с
различными группами интересов, находящимися как внутри, так и за пределами
27
конкретного региона. В этой связи в регионах в процессе стратегического
планирования неизбежно должны быть учтены интересы различных групп
регионального сообщества.
В западной литературе, посвященной региональному развитию, понятие
регионального планирования (regional planning) отделено от понятий
«территориального (пространственного) планирования» (space / territorial
planning) и «городского / муниципального планирования» (urban planning). В
контексте настоящего исследования будет иметься в виду «региональное
стратегическое планирование», на данный момент включающее в себя часть
пространственного планирования.
Развитие механизмов и методов стратегического планирования в
государственном секторе постепенно привело к возникновению
методологических подходов к стратегическому управлению территорией, в том
числе подходы, предложенные Организацией экономического сотрудничества и
развития, Всемирного банка, Европейской комиссией, Глобального института
МакКинзи и др.
В настоящее время система стратегического управления находится на
этапе трансформации традиционных подходов (функционально-отраслевого и
кластерного) и внедрению инновационных подходов. Территориальные
образования являются сложными, неоднородными, неравномерно
эволюционирующими системами, что диктует необходимость комплексного
применения и комбинирования существующих методов с учетом специфики
конкретного экономического пространства.
Указанные отличия являются основой для формирования основных
принципов стратегического планирования. Среди научной литературы, а также
в нормативно-правовых актах встречается различный набор принципов, в
настоящем же исследовании приведен обзор совокупности принципов.
28
Принцип целенаправленности предполагает определение стратегических
ориентиров развития территории и подчинение всех существующих ресурсов
их достижению.
20
Принцип историзма (единства времени и пространства) состоит в
привязке особенностей системы стратегического планирования к конкретным
условиям выбранных регионов: уровню их социально-экономического развития
и к институциональным условиям.
Принцип непрерывности планирования предполагает механизм
пролонгации действия документов без отрыва от предыдущего действующего
документа. Неотъемлемые черты стратегического стиля управления -
преемственность и последовательность решений, преодоление «кризисного»
развития страны.
21
Принцип обучаемости означает формирование каждого нового этапа
стратегического планирования на основе позитивных и негативных уроков
предыдущих этапов стратегического планирования, а также с учетом новых
знаний и творческих навыков.
Принцип системности означает выработку стратегических решений по
развитию государства контексте учета экономических, социальных,
технологических, институциональных, экологических и других факторов.
Кроме того, системность выражается в единстве горизонтальных и
вертикальных системных взаимодействий между региональными
направлениями развития, документами и приоритетами (национальными и
межрегиональными).
Принцип гармонизации и синхронизации заключается в эффективном
согласовании интересов, координации действий и учете ресурсов различных
20
Лексин В.Н. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни. Статья 1.
Исполнительная власть федеративной России как предмет административной реформы // Российский
экономический журнал. – 2016. – № 2. – С. 32–52.
21
Лексин В.Н. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни. Статья 1.
Исполнительная власть федеративной России как предмет административной реформы // Российский
экономический журнал. – 2016. – № 2. – С. 32–52.
29
уровней власти, а также деятельности представителей бизнеса и регионального
сообщества.
22
В соответствии с этим принципом любые политики, меры и мероприятия,
насколько бы эффективными они не казались с экономической точки зрения, не
должны реализовываться, если они мешают социальному развитию и
наращиванию человеческого потенциала.
Принцип адаптивности учитывает возможные изменения внешней среды
и предполагает разработку системы мониторинга и актуализации
стратегического плана и механизмов его реализации.
Принцип партнерства и согласования интересов состоит в поиске
эффективного взаимодействии власти, бизнеса и населения. Интерпретацией
принципа является вовлечение в процесс стратегирования всех
«стейкхолдеров».
Принцип реалистичности и достижимости стратегических решений
заключается в адекватной оценке возможностей и ограничений достижения
желаемой траектории социально-экономического развития региона.
Принцип институционализации заключается в необходимости включения
в основные документы, разрабатываемые в процессе стратегического
планирования, не только главных целей, задач и стратегических приоритетов,
но и механизмов их реализации, и вариантов корректировки
институциональных условий, требуемых для реализации стратегических
направлений.
Принцип открытости и информационной доступности предполагает
адаптацию стратегического планирования к открытым информационным
системам и участию гражданского общества в процессе планирования.
Принцип инновационности заключается в приоритете новых путей в
экономическом, социальном и технологическом развитии региона над уже
существующими, а также в управленческих технологиях.
23
22
Селиверстов В.Е. Региональное стратегическое планирование: от методологии к практике. –
Новосибирск: ИЭОПП СОРАН, 2016. – 435 с.
30
В начале XXI в. существенно возросло количество практических
разработок в сфере государственного и муниципального антикризисного
стратегического планирования, а также публикаций, посвященных этой
тематике. Однако в общем количестве исследований сильно превалировали
прикладные, ориентированные на практические аспекты процесса разработки и
реализации документов стратегического планирования. В настоящее время еще
не создана научная школа по региональному стратегическому планированию,
равная по своей значимости школам в корпоративном управлении.
24
В 2008 г. Правительством РФ была принята Концепция долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020
г., после чего стратегическое планирование на федеральном уровне получило
новый виток развития.
Указами Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 и 537 были утверждены
Основы стратегического планирования в Российской Федерации и Стратегия
национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. В Указе
Президента РФ «Об основах стратегического планирования в Российской
Федерации» сформулированы базовые «рамочные» постулаты для субъектов
стратегического планирования.
В период посткризисного активного экономического роста,
галопирующего повышения нефтяных и других экспортных цен цели и
содержание «плановых документов» превратились в «прокламацию»
безоговорочных и всеобщих грядущих успехов. В прогнозах рассматривались
«инерционный», «оптимистический» и «пессимистический» сценарии.
25
Антикризисную стратегию необходимо формировать для разнообразных
версий и обстоятельств управления субъектов РФ и его результативной
социально-экономической стратегии формирования (оперативной, тактической
23
Лексин В.Н. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни. Статья 1.
Исполнительная власть федеративной России как предмет административной реформы // Российский
экономический журнал. – 2016. – № 2. – С. 32–52.
24
Селиверстов В.Е. Региональное стратегическое планирование: от методологии к практике. –
Новосибирск: ИЭОПП СОРАН, 2016. – 435 с.
25
Селиверстов В.Е. Региональное стратегическое планирование: от методологии к практике. –
Новосибирск: ИЭОПП СОРАН, 2016. – 435 с.
31
и стратегической), как для критериев постоянства, так и обстоятельств
сбалансированности и укрепления кризисных явлений. К стратегическим путям
надлежит причислить многообразные вариации антикризисной стратегии
субъекта (обнаружение центральных точек экономического и производного
потенциала).
К тактическим путям причислим вариации осуществления
функциональных антикризисных стратегий, антикризисных программ и
проектов (антикризисные программы и проекты, естественным образом
снабжающие осуществление обнаруженных точек увеличения).
К оперативным антикризисным путям должно причислить
антикризисные мероприятия первоочередной важности и определенные меры
формирования социально-экономической составляющей территории.
Таким образом, реализовывать антикризисные пути формирования,
необходимо применяя иерархию, сформированную на том, что они все
согласованны и одновременно объединены фазами формирования
государственной антикризисной программы.
1.3 Формирование стратегии как инструмента антикризисного
управления
Государственное антикризисное регулирование приобретает особую
актуальность на современном этапе развития экономики, так как оно является
базой для принятия различных антикризисных программ, на основе которых
местные органы власти принимают систему мер по выводу региона из
состояния кризиса.
Часто кризисные ситуации преодолеваются регионом самостоятельно,
нередко без подробного анализа и учета всей совокупности факторов,
обеспечивающих дальнейшее развитие. На практике вопрос регионального
развития чаще возникает именно в отношении тех территорий, которые
испытывают определенные сложности, в экономике и социальной сфере
которых превалируют кризисные тенденции.
32
К таким регионам необходимо применять антикризисное управление, то
есть управление регионом с целью предупреждения и устранения последствий
возникших кризисных явлений. При неоднозначном толковании понятия
«антикризисное управление» большинство исследователей сходятся во мнении,
что антикризисное управление – это управление социально-экономической
системой, при котором происходят контролируемые процессы распознавания
кризисов, снижения их отрицательных последствий, а также ликвидация
причины кризиса с целью снятия барьеров дальнейшего развития.
Систему антикризисного управления можно разделить на два уровня.
Первый уровень – национальный (государственный) – включает
построение системы управления отстающими регионами с целью роста
благосостояния общества в целом (а не каждого конкретного региона), а также
для уравнивания межтерриториальных пропорций экономики. Антикризисное
управление на уровне региона предполагает регулирование процессов
социально-экономического развития в конкретном регионе с целью роста
благосостояния, проживающего в нем населения.
26
Огромную роль для обеспечения сбалансированного социально-
экономического развития регионов страны, сокращения уровня
межрегионального разделения в социально-экономическом состоянии регионов
и качестве жизни играет государственная региональная политика. Понятие
«сбалансированное территориальное развитие» подразумевает наличие ряда
условий, позволяющих каждому региону иметь достаточные ресурсы, чтобы
обеспечить достойные условия жизни граждан, полноценное развитие и
повышение эффективности и конкурентоспособности экономики каждого
региона.
Достичь предлагаемую цель возможно в ходе реализации
государственной региональной политики, направленной на полную реализацию
потенциала развития каждого региона, создание равных возможностей для
26
Гранберг А.Г. Основы региональной экономики. М.: Издат. дом ГУ ВШЭ, 2016. 495 с
33
граждан, преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений,
содействие развитию человеческого потенциала.
Необходимо обратить внимание на тот факт, что обеспечить
сбалансированное социально-экономическое развитие регионов возможно
только при синхронизации следующих направлений региональной политики:
- создание в регионах на основе конкурентных преимуществ новых
центров экономического роста;
- инвестиции государства в регион должны направляться с учетом
приоритетов развития территории и ресурсных ограничений;
- достижение сокращения различий в качестве и уровне жизни населения
в регионах с помощью реализации механизмов социальной и бюджетной
политики.
Если говорить о государственной политике развития регионов в
долгосрочной перспективе, то ее формирование должно исходить из
следующих задач:
- создание на всех трех уровнях (федеральном, региональном и местном)
условий для развития социальной сферы и отраслей экономики, также важное
значение имеет формирование центров экономического роста с учетом
конкурентных преимуществ каждого региона;
- оказание финансовой помощи регионам в целях сокращения
дифференциации, проведение преобразований, которые предусмотрены
политикой государства;
- необходимо создать ряд условий для роста конкурентоспособности
экономики региона и решения вопросов социального развития, особое
внимание следует уделить транспортной доступности территорий;
- для обеспечения населению возможностей получения медицинского
обслуживания и качественного образования также необходимо оказывать
финансовую поддержку субъектам Федерации;
- в целях эффективного осуществления полномочий региональных
органов государственной власти и создания максимально благоприятных
34
условий для комплексного социально-экономического развития регионов
необходимо совершенствовать механизмы их стимулирования.
27
Антикризисная стратегия – комплекс организационных, правовых,
социально-экономических, технологических и других мероприятий,
взаимоувязанных между собой по целям, исполнителям, видам затрачиваемых
ресурсов, срокам, источникам финансирования, направленных на выявление
причин кризиса, выход территории из кризисного состояния, недопущение в
будущем кризисных ситуаций и создание возможностей, условий для перехода
к устойчивому развитию. В качестве инструмента реализации антикризисной
стратегии используют региональные и муниципальные антикризисные
программы, которые предназначены для оказания помощи конкретным
территориям, предприятиям или отраслям, попавшим в зону кризиса.
Антикризисная стратегия доводится до каждого конкретного исполнителя
с помощью кратко- и среднесрочного планирования, что обеспечивает
проведение единой политики государства в вопросах антикризисного
управления, a также координацию деятельности органов управления по
разработке и реализации комплексных программ социально-экономического
развития территории.
Региональные программы имеют следующие цели:
- выход из зоны кризиса как отдельных предприятий, так и территории в
целом (недопущение банкротства социально и экономически значимых
предприятий, в том числе градообразующих);
- погашение задолженности кредиторам, в т.ч. в бюджеты всех уровней и
государственные внебюджетные фонды;
- реструктуризация задолженности всех видов;
- рост среднедушевых доходов и сокращение задолженности по
заработной плате;
- сокращение безработицы и рост числа рабочих мест;
27
Туманова Е.Н. Совершенствование системы государственного регионального антикризисного
управления // Проблемы и перспективы экономики и управления: материалы междунар. заоч. науч. конф. (г.
Санкт-Петербург, апрель 2018 г.). СПб.: Реноме, 2018. С. 204–208.