15
имеется в виду уменьшение материального содержания основных прав, объема
социальных, политических и иных благ, причитающихся их обладателю,
минимизация гарантий основных прав, в том числе в результате
государственного предпочтения одной группы прав (или отдельных прав) в
ущерб другой группе прав (другим правам), тогда как все права и свободы
человека и гражданина в силу Конституции РФ (ст. 2, 17, 18) должны
находиться под равной правовой защитой
10
.
Центральное место среди конституционных норм в сфере банковского
регулирования и банковского надзора занимают положения ст. 75 Конституции
РФ, закрепляющие, что «денежной единицей в Российской Федерации является
рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком
РФ. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не
допускаются». Данные положения корреспондируют п. «ж» ст. 71 Конституции
РФ, согласно которому денежная эмиссия отнесена к ведению Российской
Федерации.
Статья 75 Конституции РФ устанавливает еще одно принципиальное
положение, в соответствии с которым «защита и обеспечение устойчивости
рубля – основная функция Центрального банка Российской Федерации,
которую он осуществляет независимо от других органов государственной
власти».
Следует отметить, что проанализированные принципы, нашедшие
отражение в Конституции РФ, лежат в основе осуществления экономической (в
том числе финансовой) политики государства и должны применяться при
регулировании банковской деятельности, в том числе при осуществлении
банковского надзора.
Организационно-правовые принципы. К организационно-правовым
принципам банковского надзора относятся Основополагающие принципы
эффективного банковского надзора (Core Principles for Effective Banking
10
Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, №31, ст. 4398
16
Supervision)
11
, сформулированные Базельским комитетом по банковскому
надзору.
Базельские Основополагающие принципы включают в себя 25
принципов, которые подразделены на 7 крупных групп (рисунок 1).
Стресс-тестирование банков по методу bottom-up. Обследование объективности требований регулятора на
основании опросов кредитных организаций. Исследование правовых препятствий предоставлению информации о
финансовых операциях в торговые репозитарии в рамках одноименного опроса, который проводится Советом по
финансовой стабильности (Financial Stability Board). Обследование достаточности валютной ликвидности крупнейших
кредитных организаций. Координированное обследование портфельных инвестиций. Мониторинг ссудной задолженности
физических лиц за I кв. 2018 года. Изменение кредитной политики банка Статистическое обследование туристических
компаний. Координированное обследование портфельных инвестиций. Анкетирование физических лиц, получающих/
отправляющих трансграничные денежные переводы. Мониторинг ссудной задолженности физических лиц за II кв. 2018
года. Изменение кредитной политики банка. Обследование достаточности валютной ликвидности крупнейших кредитных
организаций. Формирование прогнозов основных показателей на годовом горизонте (01.04.2018 – 01.01. 2019) при
реализации стрессовых сценариев. Оценка взаимодействия кредитных организаций со структурными подразделениями
регулятора, осуществляющими функции надзора. Выявление правовых препятствий, таких как требования законов о
конфиденциальности данных, защите информации и т.п., которые могут ограничивать предоставление сведений о
финансовых операциях в торговые репозитарии. Обследование проводится в виде заполнения банками таблиц срочной
структуры требований и обязательств в иностранной валюте. Обследование проводится для подготовки публикаций в
Обзоре финансовой стабильности. Обследование проводится с целью формирования показателей международной
инвестиционной позиции Российской Федерации. Банк России представляет сведения в Международный валютный фонд в
рамках участия Российской Федерации в данной организации.
Стресс-тестирование банков по методу bottom-up. Обследование объективности требований регулятора на
основании опросов кредитных организаций. Исследование правовых препятствий предоставлению информации о
финансовых операциях в торговые репозитарии в рамках одноименного опроса, который проводится Советом по
финансовой стабильности (Financial Stability Board). Обследование достаточности валютной ликвидности крупнейших
кредитных организаций. Координированное обследование портфельных инвестиций. Мониторинг ссудной задолженности
физических лиц за I кв. 2018 года. Изменение кредитной политики банка Статистическое обследование туристических
компаний. Координированное обследование портфельных инвестиций. Анкетирование физических лиц, получающих/
отправляющих трансграничные денежные переводы. Мониторинг ссудной задолженности физических лиц за II кв. 2018
года. Изменение кредитной политики банка. Обследование достаточности валютной ликвидности крупнейших кредитных
организаций. Формирование прогнозов основных показателей на годовом горизонте (01.04.2018 – 01.01. 2019) при
реализации стрессовых сценариев. Оценка взаимодействия кредитных организаций со структурными подразделениями
регулятора, осуществляющими функции надзора. Выявление правовых препятствий, таких как требования законов о
конфиденциальности данных, защите информации и т.п., которые могут ограничивать предоставление сведений о
финансовых операциях в торговые репозитарии. Обследование проводится в виде заполнения банками таблиц срочной
структуры требований и обязательств в иностранной валюте. Обследование проводится для подготовки публикаций в
Обзоре финансовой стабильности. Обследование проводится с целью формирования показателей международной
инвестиционной позиции Российской Федерации. Банк России представляет сведения в Международный валютный фонд в
рамках участия Российской Федерации в данной организации.
Рисунок 1 Базельские Основополагающие принципы
Применение основополагающих принципов самым тесным образом
связано с другим документом Базельского комитета по банковскому надзору –
Методологией Основополагающих принципов эффективного банковского
надзора (далее – Методология), принятой в 1999 г. В 2006 г. одновременно с
Основополагающими принципами была принята новая редакция Методологии,
также официально в Российской Федерации не переведенная и нигде не
опубликованная.
11
Рождественская Т.Э. Банковский надзор на современном этапе: понятие, цели, принципы. – М.:
Логос, 2017. – С. 21
17
Общее количество существенных критериев в новой версии
Методологии составило 200 (в версии 1999 г. – 167). Количество критериев
соблюдения различных принципов существенно различается (20 критериев
соблюдения 1-го принципа, три критерия – 16-го принципа).
Заявленная цель принятия Методологии – осуществление объективной и
единообразной оценки выполнения Основополагающих принципов странами,
присоединившимися к ним, для идентификации природы и глубины
имеющихся недостатков в системе банковского надзора и в степени
соблюдения каждого из принципов. Оценка проводится как самими
надзорными органами, так и третьими лицами, в том числе МВФ, Всемирным
банком, а также консультативными фирмами
12
. Так как методология
представляет собой толкование и комментирование Основополагающих
принципов, она, безусловно, содержательно их дополняет. Оценка в конечном
счете является не самоцелью, а лишь средством, поскольку она позволяет
органу надзора, а в некоторых случаях и правительству, разработать стратегию
требуемого совершенствования системы банковского надзора
13
.
Методология подробно рассматривает каждый основополагающий
принцип, при этом оценка их соблюдения базируется на степени соблюдения
критериев.
Используются два вида критериев – обязательные и дополнительные.
Согласно Методологии к обязательным критериям относятся те
элементы, которые считаются эффективными для проведения надзора. Эти
критерии отражают надлежащую практику банковского надзора, которая с
позиций мирового надзорного сообщества может рассматриваться в качестве
стандарта, повсеместно рекомендуемого к применению.
Соблюдение обязательных критериев не является ни абсолютно
достаточным, ни абсолютно необходимым для признания любого принципа
12
Российский банковский сектор: прогноз аналитического кредитного рейтингового агентства
(АКРА) до 2021 г. // Банковское дело. –2018. – № 4. – С. 10
13
Садвокасова К.Ж. Влияние финансовой глобализации на развитие банковской системы Республики
Казахстан // Фундаментальные исследования. Экономические науки. – 2018. – № 4. – С. 1820
18
соблюденным. Действительную основу оценок составляет степень соблюдения
принципов по содержанию.
Дополнительными критериями являются элементы, которые еще более
усиливают надзор и которые страны должны стремиться выполнять.
Методология содержит 47 таких критериев. Дополнительные критерии
отражают лучшую практику банковского надзора. Их роль при оценке
соблюдения Основополагающих принципов не определена. Их выполнение или
невыполнение носит чисто факультативный характер и не имеет значения для
оценки соблюдения принципов. Исключения составляют «ситуации, когда
инструменты и процедуры надзора, отраженные в этих критериях, могут
рассматриваться как компенсирующие дефицит “нормальных”, стандартных,
здоровых инструментов и процедур, отраженных в существенных критериях»
14
.
Оценка соответствия Основополагающим принципам производится по
шкале с четырьмя категориями: «соблюдается», «в основном соблюдается», «в
существенной степени не соблюдается» и «не соблюдается».
Реализация основополагающих принципов эффективного банковского
надзора предполагает реализацию следующих положений:
– основной целью надзора является поддержание стабильности и
доверия к финансовой системе и тем самым снижение риска потерь для
вкладчиков и других кредиторов;
– органам надзора следует поощрять и поддерживать рыночную
дисциплину, стимулируя хорошее корпоративное управление, а также усиливая
прозрачность рынка и контроль;
– для эффективного выполнения своих задач орган надзора должен
обладать оперативной самостоятельностью, средствами и полномочиями для
сбора информации как на месте, так и путем проверки отчетности, а также
полномочиями по приведению в исполнение принимаемых им решений;
14
Тавасиев А. Банковское регулирование и надзор. Учебник. В 2 частях. Часть 1. Общие вопросы
банковской деятельности. – М.: Юрайт, 2017. – С. 53
19
– надзорные органы должны понимать характер деятельности,
осуществляемой банками, и обеспечивать, насколько это возможно, управление
должным образом рисками, которым подвергаются банки;
– эффективный банковский надзор требует, чтобы оценивался уровень
риска отдельных банков и соответствующим образом распределялись ресурсы
органов надзора;
– органы надзора должны добиваться того, чтобы у банков были
ресурсы, необходимые для принятия на себя рисков, включая достаточный
капитал, надежное управление и эффективные системы контроля и
бухгалтерского учета;
– необходимо тесное сотрудничество с другими органами надзора,
особенно тогда, когда банковские организации осуществляют операции за
рубежом
15
.
Основополагающие принципы банковского надзора служат
необходимым фундаментом для создания надежной системы надзора в
государстве. Необходимо учитывать местные особенности в конкретных
методах воплощения в жизнь этих стандартов. Эти стандарты являются
необходимыми, но могут оказаться недостаточными во всех ситуациях.
Система надзора должна принимать во внимание характер рис ков, присущих
местному банковскому рынку, а также местную инфраструктуру. Таким
образом, каждая страна должна определить, насколько необходимо дополнить
данные стандарты дополнительными требованиями для учета конкретных
рисков и общих условий, превалирующих на ее собственном рынке. Более того,
банковский надзор – динамичная деятельность, которая должна реагировать на
изменения на рынке. Следовательно, органы надзора должны быть готовы
периодически пересматривать политику и практику надзора в свете новых
тенденций или событий. Для того чтобы они могли это делать, нужна
достаточно гибкая законодательная система.
15
Гузнов А.Г., Рождественская Т.Э. Банковское регулирование и надзор. Банкротство финансовых
организаций. Меры воздействия банка России. Учебное пособие для СПО. – М.: Юрайт, 2017. – С. 81
20
Кроме основных (в том числе конституционных) принципов, для
банковского надзора характерны специальные принципы.
К таким специальным принципам банковского надзора следует отнести,
прежде всего:
– законность;
– соразмерность;
– эффективность;
– независимость;
– объективность и компетентность;
– имплементацию международно-признанных норм (стандартов) в сфере
банковского надзора
16
.
1.2. Зарубежный опыт банковского надзора
Основными макро ориентированными целями банковского надзора
являются:
- защита вкладчиков от неэффективного управления банками и
мошенничества;
- поддержание стабильности банковского сектора посредством
предотвращения «системных рисков» (заключающихся в том, что банкротство
одного банка может повлечь за собой банкротство нескольких банков и утрату
доверия ко всей системе);
- защита фонда страхования от потерь в тех странах, в которых
применяют меры по защите интересов банковских вкладчиков
17
.
В США, Германии, Франции, Японии существует смешанная система
банковского надзора, в рамках которой центральный банк разделяет
обязанности по надзору с другими государственными органами. В
Великобритании, Италии, Нидерландах банковский надзор уполномочены
16
Рождественская Т.Э. Банковский надзор на современном этапе: понятие, цели, принципы. – М.:
Логос, 2017. – С. 12
17
Кондрат Е. Консолидированный надзор и раскрытие банковской информации. Комментарий к
Федеральному закону от 2 июля 2013 года №146-ФЗ. – М.: Юстицинформ, 2014. – 107 с.
21
осуществлять исключительно центральные банки. В Канаде и Швейцарии
органы надзора отделены от центрального банка
18
.
Банковский надзор в широком смысле включает в себя собственно
надзор за банками, называемый дистанционным, или документарным, и
инспектирование (инспекционные проверки на местах). В зависимости от
особенностей отдельных стран упомянутые виды надзора неодинаково
трактуются. В ряде стран, например в Великобритании, акцент делается на
документарный надзор; в других, например в США, - на регулярное и
всестороннее изучение состояния каждого банка при проведении инспекции на
месте.
Для большинства стран характерно сочетание дистанционного контроля
за деятельностью банков на основе анализа отчетных документов с выездом
инспекторов для проверки в банки. При этом органы надзора взаимодействуют
со службами внешнего и внутреннего аудита банков. Тесная взаимосвязь
систем внешнего и внутреннего контроля за функционированием коммерческих
банков присуща, например, Франции, Нидерландам, Великобритании.
Государственные органы надзора в этих странах находятся в тесном контакте с
частными аудиторскими фирмами, которым оказывают доверие, что
значительно облегчает и ускоряет процедуру дистанционного надзора.
Центральные банки упомянутых стран получают и проверяют заверенные
внешними аудиторами годовые балансы, а также ежемесячные или квартальные
отчеты коммерческих банков с информацией о платежеспособности,
ликвидности банка, открытой валютной позиции и непогашенных
просроченных кредитах, а также концентрации кредитных рисков.
В Великобритании внешние аудиторы могут, а в Нидерландах и
Франции обязаны незамедлительно информировать центральный банк о
неплатежеспособности и неликвидности банка или о случаях их отказа заверять
отчет банка. Банк Нидерландов ежегодно проводит совещания с внешними
18
Рождественская Т., Гузнов А. Банковский надзор в Российской Федерации. Учебное пособие. – М.:
Норма, 2018. – С. 85
22
аудиторами, которые несут персональную ответственность в случае нанесения
их действиями ущерба коммерческому банку
19
.
Практика надзора в развитых странах отличается разнообразием не
только форм его организации, но и органов его проведения. Как правило,
функции надзора выполняются подразделениями центрального банка или
министерства финансов или независимым ведомством, подотчетным
парламенту или президенту, например Федеральной корпорацией страхования
депозитов (ФКСД), как в США. Деятельность надзорных органов
регламентируется системой законов и других правовых актов отражающих
особенности исторического и экономического развития государства.
В США сложилась разветвленная система надзора на федеральном
уровне и на уровне отдельных штатов. Деятельность национальных банков
контролируется и регулируется ФРС вместе с двумя другими федеральными
органами - Службой контролера денежного обращения к министерству
финансов и Федеральной корпорацией страхования депозитов (ФКСД).
Контроль за банками штатов - членами ФРС, депозиты которых застрахованы в
ФКСД, осуществляется соответствующими органами банковского надзора,
созданными при правительстве штатов (как правило, отделом уполномоченного
по банкам или управляющего банками при правительстве штатов)
20
.
Надзорные органы в США - Служба контролера денежного обращения
(на федеральном уровне) и Отдел Уполномоченных по банкам при
правительствах штатов (на уровне штатов) - решают вопросы о предоставлении
лицензий для открытия соответствующих банков (национальных или банков
штатов), выдаче разрешения на открытия отделения, слиянии и поглощении
банков, а также об изменениях в структуре банковского капитала. В
компетенции надзорных органов США также входят ликвидация закрываемых
банков; разработка инструкций, правил, указаний и регламентаций, носящих
19
Ларионова И. О приведении банковского регулирования в соответствие со стандартами базельского
комитета по банковскому надзору (базель III) в условиях нестабильной экономической ситуации. –
М.: КноРус, 2018. – С. 98
20
Там же, С. 106
23
подзаконный характер и ориентированных на разъяснение законов;
периодические комплексные проверки состояния, операций и политики
подведомственных банков; принятие мер по исправлению сложившегося
положения; консультирование руководства банков.
В обязанности ФРС входит также защита прав потребителей, причем
компетенция ФРС распространяется не только на банки, но и на кредитно-
финансовые учреждения. Суть этой деятельности сводится к обеспечению
потребителей (в том числе банковских клиентов) адекватной информацией и
осуществлению контроля за соблюдением прав клиентов.
До недавнего времени контроль за банками, который традиционно
является одним из основных направлений деятельности Банка Англии, носил
скрытый и неформальный характер и до 1979 г. осуществлялся на основе
общего Закона об акционерных обществах. Банковский кризис 1973-1974 гг.
способствовал официальному законодательному оформлению банковского
надзора в 1979 г. Было введено обязательное лицензирование коммерческих
банков, учрежден общенациональный фонд страхования крупных ссуд, порядок
банковских слияний, аудиторских проверок и т.д.
21
Для банковского надзора, применяемого в Великобритании, характерен
контроль за деятельностью каждого банка. На основе проведенного контроля
для каждого банка разрабатываются мероприятия, учитывающие конкретные
условия его деятельности и по возможности согласуемые с руководством банка.
Эти меры должны обеспечить для банка необходимый минимум оперативной
безопасности в отношении капитала, резервных средств, ликвидности, системы
менеджмента и бухгалтерской отчетности. Надзор со стороны Банка Англии за
деятельностью коммерческих банков осуществляется посредством сбора
статистической информации, отчетов бухгалтеров, посещений банков и
регулярных официальных собеседований с их руководством. Встречи с
руководством банка - одна из главных особенностей надзора в
21
Гузнов А.Г., Рождественская Т.Э. Регулирование, контроль и надзор на финансовом рынке в
Российской Федерации. Учебное пособие для бакалавриата и магистратуры. – М.: Юрайт, 2017. – С.
243
24
Великобритании. Кроме того, Банк Англии практикует проведение
трехсторонних совещаний, в которых помимо названных должностных лиц
участвуют также ответственные за финансовый отчет бухгалтеры банков,
назначаемые Банком Англии. В их функции входят проверка работы систем
учета и контроля банка и периодический отчет о его финансовом состоянии,
подтверждение выполнения банками указаний Банка Англии, а также
информирование последнего о достоверности и полноте предоставляемой ему
статистической отчетности. По Закону о банках эти лица имеют право в случае
необходимости извещать руководство Банка Англии о результатах проверки,
если они вызывают сомнения
22
.
В настоящее время Банк Англии использует для этих целей группу
специалистов, включающую 3 банковских служащих и 5 бухгалтеров, не
являющихся сотрудниками Банка Англии, но работающих под руководством
его постоянного штатного менеджера. Данная группа инспекторов
периодически проверяет все аспекты деятельности коммерческих банков,
включая их операции, системы учета и контроля, качество кредитного
портфеля, степень компетентности управляющих, деловую стратегию и
политику.
Кроме того, в Банке Англии создан специальный отдел расследований, в
состав которого входят 11 бухгалтеров, проводящих консультации и при
необходимости вместе с правоохранительными органами участвующих в
расследованиях с целью выявления противоправной деятельности отдельных
банков, отражающейся на состоянии банковского сектора в целом.
В Италии банковский и финансовый надзор осуществляется
Межминистерским комитетом по кредитам и сбережениям, Банком Италии и
национальной комиссией по контролю за финансовыми компаниями и
фондовой биржей. Первый из этих органов, возглавляемый министром
финансов, отвечает в основном за общий надзор в сфере кредитной политики и
22
Банковское дело. В 5 томах. Том 5. Банковское регулирование и надзор. Учебник / Богачева М.,
Домащенко Д., Гронин Д., Полетаева В., Ровенский Ю., Бадалов Л. – М.: Оригинал-макет, 2017. – С.
57