14
В случае толкования банковского надзора только как функции Банка Рос-
сии, не происходит раскрытия в полной мере содержания банковского надзора.
Этому свидетельствует тот факт, что Банк России в соответствии с Федераль-
ным Законом № 86-ФЗ
26
осуществляет множество функциональных обязанно-
стей, а не ограничивается исключительно надзором за деятельностью кредит-
ных организаций. И кроме этого, данное определение банковского надзора, не
определяет экономического предназначения, цели, которую он преследует.
Трудно также соглашаться с точкой зрения, в соответствие с которой банков-
ский надзор и контроль являются тождественными понятиями.
Банковский надзор и контроль имеют собственное содержание и значение.
В этой связи можно рассмотреть мнение, в соответствии с которым, банковский
контроль трактуется шире понятия банковский надзор. В данном случае, бан-
ковский контроль в отличие от надзора, предполагает наличие отношений под-
чиненности между Банком России и кредитными организациями, то есть воз-
можность вмешательства в оперативную деятельность кредитной организации;
а так же предполагает оценку деятельности банка, как с позиции ее законности,
так и с позиции целесообразности
27
.
В банковском законодательстве существует запрет на вмешательство в
оперативную деятельность кредитных организаций Банком России и принуж-
дение кредитных организаций к осуществлению действий, не предусмотренных
их учредительными документами. В данной связи, факт, что банковский кон-
троль может иметь как государственный, так и негосударственный характер,
можно считать достаточно обоснованным, в то время как банковский надзор
является исключительно государственным.
Дубовой С. Е. и Кутузовой А. С., дается характеристика банковского
надзора в качестве вытекающей из специфики банковского дела, осуществляе-
мой уполномоченным органом в установленном порядке деятельности по про-
26
Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от
10.07.2002 №86-ФЗ (последняя редакция).
27
Тосуняна Г. А. Банковское право Российской Федерации: учебник / Г. А. Тосуняна,
А.Ю. Викулин, А. М. Экмалян. – М.: Юристъ, 2013. – С. 348.
15
верке и оценке соблюдения кредитными организациями норм, принципов и
стандартов, установленных регулятором и направленной на формирование тре-
буемой информационной основы для осуществления целей и задач банковского
регулирования. Банковский надзор определяется, Благодатиным А. А., в каче-
стве системы экономических и организационных мер центрального банка,
направленных на контроль за деятельностью осуществляемой коммерческими
банками для воздействия на состояние денежного обращения, кредита и эконо-
мики в целом
28
.
Современный финансово-кредитный словарь в более широком ключе
определяет понятие «банковский надзор», а именно как систему мер, используя
которые государство через специализированный орган, определенный законо-
дательством, обеспечивает стабильное, безопасное функционирование банков и
предотвращает дестабилизирующие тенденции в банковском секторе
29
. По
мнению Симановского А. Ю., банковский надзор является совокупностью дей-
ствий, осуществляемых органом банковского надзора в пределах его установ-
ленной компетенции и в соответствии с процедурными нормами, необходимых
для поддержания стабильности банковской системы и защиты интересов кре-
диторов и вкладчиков. Он также считает, что степень эффективности надзора за
банковской деятельностью определяется уровнем защищенности интересов
кредиторов и вкладчиков по линии функций надзора.
Что касается цели банковского надзора, то она заключается в обеспече-
нии стабильности и надежности банковской системы с помощью методов, при-
сущих надзору. Основная необходимость осуществления банковского надзора,
заключается в том чтобы, на основе выводов полученных от него, обязать или
подвигнуть банк к изменению параметров и результатов своей деятельности в
необходимом направлении, если отказ от таких мер будет иметь негативные
28
Благодатин А. А. Финансовый словарь / А. А. Благодатин, Б. А. Райзберг, Л. Ш. Лозовский.
- М.: ИНФРА-М, 2014. – С. 277.
29
Лапуста М. Г. Современный финансово-кредитный словарь /М. Г. Лапуста,
П. С. Никольский. - М.: ИНФРА-М, 2013. С. 470.
16
последствия для банка, его кредиторов и вкладчиков, а так же для банковского
сектора в целом
30
.
Осуществив исследование банковского законодательства Российской Фе-
дерации, и приняв во внимание выше изложенное, можно сделать выводы о том,
что Банк России осуществляет надзорные, а не контрольные функции по отно-
шению к кредитным организациям, так как кредитные организации непосред-
ственно не подчинены Банку России и в связи с тем, что Банк России не распо-
лагает правом, позволяющем ему вмешивается в оперативную деятельность
кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федераль-
ными законами, то есть того ряда случаев, когда Банк России осуществляет
прямое вмешательство в оперативную деятельность кредитной организации:
назначение временной администрации для управления кредитной организаци-
ей; назначение в кредитную организацию уполномоченного представителя Бан-
ка России. Лаврушин О. И. отмечает, что контроль осуществляется в основном
при помощи целостного и постоянного надзора за деятельностью кредитных
организаций и лицензирования каждого отдельного банка
31
. В свою очередь,
Жарковская Е. П. говорит о том, что контроль подразумевает непрерывный
надзор за деятельностью каждого банка в соответствие с законодательством
32
.
Существует и противоположная этим утверждениям точка зрения, так
Климович В. П. считает, что надзор представляет собой контроль за деятельно-
стью кредитных организаций, со стороны центрального банка
33
. По мнению
Миркина Я. М., надзор является контролем по соблюдению регулятивных пра-
вил и стандартов, оценки финансового состояния и принятию необходимых мер,
для оздоровления поднадзорных финансовых институтов
34
. Фетисов Г. Г. вы-
сказывает мнение о том, что контроль присущ надзору, только как проявление
30
Симановский А. Ю. О регулятивных требованиях к устойчивости банков (развернутые те-
зисы) // Деньги и кредит - 2011. - №9. - С.12.
31
Лаврушин О. И. Основы банковского дела. - М.: КноРус, 2012. – С. 295.
32
Жарковская Е. П. Банковское дело. - М.: Омега-Л, 2013. – С. 379.
33
Климович В. П. Основы банковского аудита. - М: Форум, ИНФРА-М, 2013. – С. 92.
34
Миркин Я. М. Англо-русский толковый словарь по банковскому делу, инвестициям и фи-
нансовым рынкам/ Я. М. Миркин, В. Я. Миркин. - М.: Альпина Паблишер, 2013. – С. 223.
17
одной из его функций
35
. С данными утверждениями, в общем, можно согла-
ситься, в связи с тем, что Банк России в процессе осуществления надзорной де-
ятельности реализует определенные контрольные функции, а именно, при при-
менении санкций к кредитным организациям за банковские правонарушения и
при осуществлении банкротства кредитных организаций.
Таким образом, принимая во внимание все вышеуказанные определения
данные различными авторами, можно сформировать комплексное определение
понятия банковского надзора. Банковский надзор представляет собой совокуп-
ность мер, осуществляемых соответствующим уполномоченным органом,
направленных на проведение проверок и осуществление регулярного наблюде-
ния за деятельностью кредитных организаций, в целях поддержания стабильно-
сти и эффективного функционирования банковской систем.
1.2. Законодательные и нормативные основы банковского надзора
Формирование основ банковского надзора в России началось сразу после
создания двухуровневой банковской системы. Этот процесс продолжается и в
настоящее время, отражая развитие банковского регулирования и надзора,
сближение российской практики с международной.
Первые банковские законы, регулирующие деятельность Банка России и
коммерческих банков, были приняты в 1990 г. Уже в первой редакции этих за-
конов содержалось указание на то, что Центральный банк осуществляет надзор
за деятельностью кредитных организаций, устанавливает для них обязательные
нормативы, проводит проверки на месте соблюдения кредитными организаци-
ями и их филиалами действующего законодательства и нормативных актов
Банка России. Вместе с тем в банковском законодательстве 90-х гг. не был чет-
ко прописан порядок надзора за деятельностью коммерческих банков.
Новая редакция этих законов, принятая в 1995 и 1996 г., существенно
расширила изложение этих вопросов. С тех пор законодательно зафиксированы
35
Фетисов Г. Г. Организация деятельности центрального банка / Г. Г. Фетисов, О. И. Лавру-
шин, И. Д. Мамонова. - М.: КноРус, 2012. – С. 340.
18
процедуры выдачи и отзыва лицензий на банковскую деятельность; Порядок
представления отчетности в Банк России; способы обеспечения стабильности
банковской системы; экономические нормативы, которых должны придержи-
ваться коммерческие банки; основные подходы к организации и проведению
инспекционных проверок
36
.
В целом процесс становления и развития банковского надзора в России
характеризуется следующими особенностями. Во-первых, начиная с 1990-х гг.
в России происходил процесс формирования отдельных элементов системы
банковского надзора, адекватной рыночным условиям. Во-вторых, в настоящее
время в России уже сложилась система банковского надзора, все элементы ко-
торой в значительной мере соответствуют международным стандартам. В-
третьих, особенностями современной российской системы банковского надзора
являются: сосредоточение этой функции у Банка России; превалирование цен-
трализованного регулирования банковской деятельности по сравнению с само-
регулированием; в основном экстенсивный характер надзора; отсутствие доста-
точного опыта и квалификации у сотрудников надзорного блока Банка России и
его территориальных учреждений.
В Российской Федерации, если рассматривать банковский надзор в рам-
ках всей совокупности надзорных функций, выполняемых Банком России, то он
является наиболее объемной и существенной частью. На сегодняшний день в
России надзор за деятельностью банков проводиться на основании: Федераль-
ного закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»
37
;
Федерального закона «О банках и банковской деятельности»
38
; и многочислен-
36
Гордиенко И.В., Чернаков Е.А. Роль банковского регулирования и надзора в обеспечении
финансовой стабильности // В сборнике: Потенциал российской экономики и инновационные
пути его реализации. Материалы международной научно-практической конференции студен-
тов и аспирантов. Финансовый университет при Правительстве РФ, Омский филиал. 2016. С.
166-169.
37
Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от
10.07.2002 №86-ФЗ (последняя редакция).
38
Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 № 395-1-ФЗ (по-
следняя редакция).
19
ных нормативных актов, издаваемых Банком России в соответствии с действу-
ющим законодательством.
Банк России, является органом банковского регулирования и надзора за
деятельностью кредитных организаций, и в соответствии с возложенными на
него обязанностями проводит регулярный мониторинг соблюдения кредитными
организациями банковского законодательства, нормативных актов, особенно в
части обязательных нормативов
39
. Главной целью банковского регулирования и
надзора является поддержание стабильности банковской системы, а также осу-
ществление защиты интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России при реа-
лизации своих надзорных функций, обладает правом запрашивать и получать
от кредитных организаций требуемую информацию об их деятельности, а так-
же разъяснения к полученной информации.
Центральным банком Российской Федерации устанавливаются обяза-
тельные для соблюдения кредитными организациями правила осуществления
банковских операций, ведения бухгалтерского учета, формирования и пред-
ставления бухгалтерской и статистической отчетности. Он имеет право предъ-
являть квалификационные требования к руководителям исполнительных орга-
нов кредитной организации, в соответствии с федеральными законами. Банком
России проводится регистрация кредитных организаций в Книге государствен-
ной регистрации кредитных организаций, а также выдаются и отзываются ли-
цензии на осуществление банковских операций.
Банк России в соответствии с законодательством имеет достаточно широ-
кие полномочия по осуществлению надзора за деятельностью кредитных орга-
низаций. Вместе с тем ни в Федеральном законе № 86-ФЗ
40
, ни в Федеральном
законе № 395-1
41
не дается определение банковского надзора, а в качестве си-
39
Рухляда Н.О. Банковский надзор как средство обеспечения устойчивости банковской си-
стемы // В сборнике: Финансовые решения XXI века: теория и практика. Сборник научных
трудов 17-й международной научно-практической конференции. Санкт-Петербургский поли-
технический университет Петра Великого. 2016. С. 137-145.
40
Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от
10.07.2002 №86-ФЗ (последняя редакция).
41
Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» от 02.12.1990 № 395-1-ФЗ (по-
следняя редакция).
20
нонима используется термин «надзор за деятельностью кредитных организа-
ций». Обращение к понятию «банковский надзор» (надзор за деятельностью
кредитных организаций) встречается в инструкциях Банка России: № 105-И от
25.08.2003 г. «О порядке проведения проверок кредитных организаций (их фи-
лиалов) уполномоченными представителями Центрального банка РФ», № 108-
И от 01.12.2003 г. «Об организации инспекционной деятельности Центрального
банка РФ», № 59 от 31.03.1997 г. «О применении к кредитным организациям
мер воздействия».
1.3. Зарубежный опыт регулирования и надзора за коммерческими
банками
Несмотря на то, что в мире выработаны различные модели ведения
надзора за финансовым сектором, наибольшее число развитых стран придер-
живается модели, при которой сосредоточение надзорных полномочий проис-
ходит в едином государственном надзорном органе. Такой единый орган можно
назвать опорным органом надзора за банками и финансовым рынком
42
. Так,
например, в странах Европейского Союза надзор за финансовым сектором и
банковской деятельностью осуществляют Центральные банки европейских гос-
ударств: Италии, Испании, Греции, Португалии, Словакии, Чехии и некоторых
других стран. По данным Международного Валютного Фонда в 80 % случаев
банковский надзор в странах осуществляется Центральными банками, в 4 %
случаев – Министерством финансов, в 20 % – структурами смешанного типа
43
.
Идею пруденциального надзора, закрепленного исключительно за националь-
ными банками, последовательно реализует Европейский Центральный банк
44
.
42
Демченко Л. В. Банковский надзор: модели и структурные особенности // Интеллект. Ин-
новации. Инвестиции. 2016. № 11. С. 6.
43
Дворецкая А. Е. Модификация банковского надзора с учетом уроков мирового кризиса //
Деньги и кредит. – 2012. – № 5. – С. 27.
44
Архипова Е. В. Анализ методов и инструментов банковского регулирования и надзора в
России и за рубежом // В сборнике: Роль банковского и реального сектора в решении про-
блем социально-экономического развития. Сборник статей Международной научно-
практической конференции. 2017. С. 18.
21
В ряде стран Европейского Союза, таких как Люксембург, Чехия, Бельгия
и некоторых других, надзор выполняют специальные органы надзора за выде-
ленной областью: страхованием, сектором финансовых услуг, банковским де-
лом. Например, в Нидерландах надзор за деятельностью финансовых посредни-
ков осуществляет Банк Нидерландов, в то время как за обеспечение прозрачно-
сти и общее ведение бизнеса отвечает отдельное агентство. В Ирландии же ре-
гулирование финансового сектора осуществляется Управлением регулирования
финансового сектора, которое является автономным подразделением Цен-
трального банка и имеет свой совет директоров и свою сферу ответственности
45
.
Во Франции надзор осуществляется специально сформированным орга-
ном – Банковской комиссией (Commission Bancaire) совместно с национальным
Центральным банком (Банком Франции, Banquede France). Достаточно недавно,
а именно до сентября 2013 г., в России базовые функции надзора за финансо-
вым и банковским рынком выполняли одновременно Банк России и Федераль-
ная служба по финансовым рынкам
46
.
Вообще практика работы параллельно регуляторов фондового рынка с
банковскими регуляторами распространена во многих странах мира. Например,
во Франции Банковская комиссия работает одновременно с Комиссией по бир-
жевым операциям (la Comission des Operartions de Bourse, COB) и Советом по
финансовым рынкам (Autoritédes marchés financiers, AМF). В Японии Цен-
тральный банк регулирует банковский сектор, деятельность фондовых рынков
подчинена Financial Services Agency (FSA).
Реформа в финансовом секторе ЕС началась с упрощения и рационализа-
ции процедуры принятия решений. Разработанная процедура получила назва-
ние «процесс Ламфалусси» (Lamfalussy Process), выражающийся в создании но-
вой организационно-правовой структуры в сфере регулирования финансовых
45
Семеко Г.В. Общеевропейская система банковского надзора в ЕС // Социальные и гумани-
тарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 2: Экономика. Реферативный
журнал. 2013. № 4. С. 73-79.
46
Евстратенко Н. Н. Интеграция финансового регулирования: мировой опыт / Н. Н. Евстра-
тенко, А. В. Турбанов // Деньги и кредит. – 2013. – № 10. – С. 8.
22
услуг
47
. Процесс Ламфалусси был представлен в 2001 г. как результат реализа-
ции мер, предусмотренных Планом действий в сфере финансовых услуг
(Financial Services Action Plan)
48
, основная цель которого заключалась в инте-
грации рынка финансовых услуг.
Первоначально новый механизм регулирования применялся только в от-
ношении рынка ценных бумаг, но впоследствии было принято решение расши-
рить его действие на банковский сектор и сферу страхования. Новая система
регулирования предусматривала четыре уровня принятия решений:
1. На первом уровне Парламент и Совет ЕС принимают регламенты и ди-
рективы, которые содержат наиболее общие положения. Разработкой проектов
нормативно-правовых актов занимается Европейская Комиссия
49
.
2. На втором уровне разрабатываются нормативно-правовые акты, кото-
рые конкретизируют положения актов первого уровня. В рамках данного уров-
ня законодательными полномочиями наделены надзорные органы, созданные в
каждой сфере в отдельности: Европейский орган в области рынка ценных бумаг
(European Securities and Markets Authority – ESMA)
50
, Европейский банковский
орган (European Banking Authority – EBA)
51
, Европейский орган в области стра-
хования и трудовых пенсий (EIOPA – European Insurance and Occupational Pen-
sions Authority)
52
. Совет ЕС может принимать меры при возникновении разно-
гласий между европейскими надзорными органами и Комиссией.
47
Касьянов Р. А. Организация деятельности финансовых регуляторов в Европейском Союзе /
Р. А. Касьянов // Вестник МГИМО Университета. – 2012. – № 6. – С. 147.
48
План действий в сфере финансовых услуг 1999 г. // Европейская комиссия : офиц. сайт. –
Электрон. текстовые дан. – Режим доступа: http://ec. europa.eu/ internal_ market/ finances/
docs/actionplan/ index/action_en.pdf. (дата обращения: 21.02.2018). – Загл. с экрана.
49
Евстратенко Н. Н. Интеграция финансового регулирования: мировой опыт / Н. Н. Евстра-
тенко, А. В. Турбанов // Деньги и кредит. – 2013. – № 10. – С. 8.
50
Европейский орган в области рынка ценных бумаг : офиц. сайт. – Электрон. текстовые дан.
– Режим доступа: https://www.esma.europa.eu (дата обращения: 17.02.2018). – Загл. с экрана.
51
Европейский банковский орган : офиц. сайт. – Электрон. текстовые дан. – Режим доступа:
http://www.eba.europa.eu/regulation-and-policy/ single-rulebook/interactive-single-rulebook (дата
обращения: 15.02.2018). – Загл. с экрана.
52
Европейский орган в области страхования и трудовых пенсий : офиц. сайт. – Электрон.
текстовые дан. – Режим доступа: https://eiopa.europa.eu (дата обращения: 15.02.2018). – Загл.
с экрана.
23
3. Третий уровень представлен техническими комитетами, в которые вхо-
дят представители надзорных органов банковского сектора, рынка ценных бу-
маг и сферы страхования. Технические комитеты оказывают Комиссии кон-
сультативную помощь при разработке проектов актов первого и второго уров-
ней и осуществляют координацию надзорных органов для обеспечения едино-
образной и последовательной имплементации актов первого и второго уровней.
Они также следят за выполнением стандартов и способствуют гармонизации
методов надзора
53
.
4. В рамках четвертого уровня Европейская комиссия осуществляет про-
верку соблюдения государствами – членами ЕС принятых актов.
Процесс Ламфалусси как форма институционального развития был поло-
жительно воспринят, однако не обошлось и без критических замечаний в отно-
шении каждого из уровней и их взаимодействия. Реформа регулирования фи-
нансового сектора не повлияла на распределение обязанностей по осуществле-
нию банковского надзора, которые как и прежде оставались в компетенции
национальных органов. Эффективность разработанной институциональной си-
стемы стремительно снижалась в условиях возрастающей интеграции на фи-
нансовых рынках.
Второй этап: укрепление межгосударственного сотрудничества и созда-
ние европейских надзорных органов (реформа Ларозьера)
54
.
В момент наиболее острой фазы финансового и экономического кризиса
2008–2009 гг. стало очевидно, что действующая структура не подходит для уре-
гулирования масштабных банковских кризисов. Обсуждения необходимости
проведения реформы правового регулирования финансового сектора ЕС возоб-
новились с новой силой. Европейские законодатели предлагали два направле-
ния ее проведения – гармонизация норм и изменение организационно-правовой
структуры европейского надзора за финансовыми рынками. Проект реформы
53
Евстратенко Н. Н. Интеграция финансового регулирования: мировой опыт / Н. Н. Евстра-
тенко, А. В. Турбанов // Деньги и кредит. – 2013. – № 10. – С. 8.
54
Демченко Л. В. Банковский надзор: модели и структурные особенности // Интеллект. Ин-
новации. Инвестиции. 2016. № 11. С. 6-9.