64
Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма"
1
не требует в
обязательном порядке контроля над подобными операциями. Этим энергично
пользуются легализаторы, исполняя переводы на счета физических лиц.
Появляется риск причинения вреда не только интересам государства, но и банку,
который, в свою очередь, может быть привлечен к ответственности вплоть до
отзыва лицензии.
Также, банк может потерять независимость и стать орудием в руках
криминальных дельцов. И поэтому необходимо защитить банковскую систему
от воздействий недобросовестных вкладчиков. Для этого важно включить в
перечень операций, подлежащих обязательному контролю списание денежных
средств со счета (вклада) физического лица на сумму более 600 тыс. руб. в тех
случаях, когда с момента открытия счета прошел незначительный период
времени, к примеру, 3 месяца или же это не определено характером деятельности
физического лица. Такими действиями со стороны государства не будет нанесен
ущерб правам добросовестных физических лиц, так как информация будет
направляться тольков Росфинмониторинг, гарантии банковской тайны
сохраняются. В то же время введение аналогичного положения в закон вынудит
банки ответственнее подходить к выбору клиентов - физических лиц.
В ходе борьбы с легализацией преступных доходов и финансированием
терроризма является важным обеспечение прозрачности расчетов между
участниками рынка, понижение числа наличных расчетов, развитие банковской
системы. Следовательно, постановка под жесткий контроль крупного оборота
наличности в России в соответствии с международными стандартами является
обоснованной.
1
Федеральный закон от 07.08.2001 N 115-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О противодействии
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию
терроризма"
65
Для этого необходимо обязать организации, осуществляющие операции с
денежными средствами, сообщать в органы Росфинмониторинга обо всех
сделках с наличными денежными средствами на сумму более 600 тыс. руб.
Следующий вид – это операции по перечислению денежных средств за
рубеж. Осуществляя надзорную деятельность за кредитными организациями
Банк России наблюдает рост объемов денежных средств в иностранной валюте
и рублях, которые переводятся резидентами в пользу нерезидентов в форме
авансовых платежей по договорам об импорте товаров на условиях
коммерческого кредитования. За несколько месяцев кризисного периода 2008 г.
утечка капитала из России составила 206,9 млрд. долл. В большинстве случаев
денежные средства передвигались в пользу нерезидентов - контрагентов,
юрисдикция которых не совпадает с юрисдикцией банков-нерезидентов, в
которых открыты счета контрагентов. Так как масштабы данных операций
сильно возрастают, можно предполагать, что большая часть их направлена на
отмывание доходов, полученных преступным путем. Центробанк РФ
рекомендует уделять повышенное внимание на подобные операции. Значимой
свободой финансовых операций пользуются и нерезиденты. Законодательство о
валютном регулировании разрешает им без ограничений выполнять между собой
переводы иностранной валюты со счетов (вкладов) в банках за пределами
территории Российской Федерации на банковские счета в уполномоченных
банках или банковских счетов в уполномоченных банках на счета (вклады) в
банках за границами территории Российской Федерации или в уполномоченных
банках
1
. Согласно ст. 13 закона "О валютном регулировании и валютном
контроле" нерезиденты имеют право без ограничений перечислять иностранную
валюту и валюту Российской Федерации со своих банковских счетов
(банковских вкладов) в банках за пределами территории Российской Федерации
1
Федеральный закон от 10.12.2003 N 173-ФЗ (ред. от 18.07.2017) "О валютном регулировании
и валютном контроле"
66
на свои банковские счета (банковские вклады) в уполномоченных банках и
наоборот.
Ввоз на территорию Российской Федерации иностранной валюты и (или)
валюты Российской Федерации, а также дорожных чеков, внешних и (или)
внутренних ценных бумаг в документарной форме осуществляется неограничено
при соблюдении требований таможенного законодательства Российской
Федерации. Эти положения закона содействуют инвестициям в экономику
страны, что важно для законного бизнеса, но могут создавать и благоприятные
условия для легализаторов, которые применяют переводы и перечисления
денежных средств через Россию с целью "отмывания".
Следующий немаловажный момент заключается в следующем.
Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма" содержит
положения об обязательном контроле операций, связанных с получением или
предоставлением имущества по договору финансовой аренды (лизинга).
Спорные ситуации появляются при оценке переводов денежных средств по
договорам сделок, подлежащих обязательному контролю. Толкование закона
показывает, что платежи не подпадают об обязательный контроль, но нечеткость
формулировки приводит к безосновательному привлечению организаций, не
сообщивших о таких платежах, к административной ответственности по ст. 15.27
КоАП РФ.
3.2. Пути оптимизации государственного контроля и надзора за
исполнением законодательства о противодействии легализации преступных
доходов
Проблемы обеспечения экономической безопасности любого государства
все чаще привлекают внимание и власти, и общественности, и научных кругов.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. в
качестве приоритетной определена задача экономических преобразований для
создания безопасных условий реализации конституционных прав и свобод
67
граждан России, осуществления устойчивого развития страны, сохранения
территориальной целостности и суверенитета государства.
Государственная стратегия экономической безопасности РФ – составная
часть ее национальной безопасности, ориентированная на реализацию
осуществляемых в стране экономических преобразований. Она развивает и
конкретизирует соответствующие положения концепции национальной
безопасности с учетом национальных интересов в области экономики.
Экономическая безопасность – категория комплексная, отражающая все
уровни общественной жизни. Как отмечается в работе «Формирование
национальной финансовой стратегии России: путь к подъему и благосостоянию»
под редакцией В.К. Сенчагова, она определяет такое состояние экономики и
институтов власти, при котором обеспечивается гарантированная защита
национальных интересов, социально направленное развитие страны в целом,
достаточный оборонный потенциал.
Признание экономической безопасности важнейшим видом национальной
безопасности позволило отнести ее обеспечение к приоритетному направлению
деятельности государства и общества. Экономическая безопасность может быть
достигнута только при условии эффективного правового и государственного
регулирования. Мониторинг и прогнозирование факторов, подрывающих
устойчивость национальной экономики, выявление возможных угроз
экономической безопасности и выработка мер по их предотвращению –
первостепенные задачи любого государства.
Одной из основных проблем в сфере обеспечения национальной
экономической безопасности, требующей комплексного решения, стала
выработка основ государственной политики противодействия коррупции и
теневой экономике. В 2005 г. Указом Президента Российской Федерации
утверждена Концепция национальной стратегии противодействия легализации
доходов и финансирования терроризма. На координационном совещании с
руководителями правоохранительных органов В.В. Путин особо отметил, что
борьба с преступлениями в экономической сфере – одна из самых актуальных,
68
схемы по легализации преступных доходов наносят серьезный ущерб всей
экономике, подрывают доверие со стороны и отечественных, и иностранных
инвесторов.
История легализации преступных доходов насчитывает почти сто лет.
Методы разнообразны и многоступенчаты, но подавляющее число схем
легализации тем или иным образом связано с банковской деятельностью. Банки
как организации, осуществляющие операции с денежными средствами и иным
имуществом, занимают центральное место в мировой финансовой системе и
законодательно являются участниками системы противодействия легализации
доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, играя
решающую роль в предупреждении и выявлении фактов отмывания денежных
средств и передаче сведений в соответствующие органы.
Во второй половине 1980-хгг. основными источниками незаконных
доходов являлись торговля наркотиками и следующие финансовые
преступления:
– банковское мошенничество;
– подлог;
– обман в сфере вложений в ценные бумаги;
– злостное банкротство и др.
Операции организованной преступности остаются одним из существенных
источников «грязных» денег. Криминальные группы по всему миру принимают
участие в различных видах преступной деятельности. Помимо торговли
наркотиками они получают доходы за счет предоставления займов на кабальных
условиях, игорного бизнеса, мошенничества с ценными бумагами, проституции,
торговли оружием и людьми, угона автомобилей и многих других способов.
Значительные капиталы в наличной или другой форме поступают в банки
европейских стран из государств бывшего СССР и Восточной Европы.
Отдельные регионы имеют как общие, так и отличительные особенности в
деятельности преступных группировок и процессах отмывания капиталов.
69
Следовательно, у них наработаны и собственные методы противодействия
легализации средств, полученных незаконными путями.
В США раньше, чем в других странах, власти столкнулись с проблемой
оборота теневого капитала и осознали необходимость разработки мер по
противодействию его легализации. Поэтому в настоящее время Соединенные
Штаты обладают наиболее обширным опытом в этой сфере. При разработке
нормативной базы противодействия легализации преступных доходов основной
акцент был сделан на выработку и закрепление специальных мер
предупреждения этого явления. Начиная с 1970 г. властями проводится
детальная проработка превентивных способов противодействия легализации
преступных доходов. Началом формирования механизма регулирования
движения наличных средств и контроля за преступно нажитым имуществом
можно считать принятие Конгрессом США законов о банковской тайне и о
контроле над организованной преступностью.
Закон о банковской тайне был принят в целях предупреждения
использования финансовых учреждений в качестве посредников при отмывании
денежных средств. Им определен контрольно-следственный механизм в форме
истребования документального сообщения о проводимых сделках.
Закон о контроле над организованной преступностью расширил
полномочия федеральных банковских учреждений, закрепив их право
взаимодействовать с иностранными банковскими регуляторами.
Дальнейшее развитие законодательного регулирования направлено на
повышение эффективности противодействия нелегальному обороту денежных
средств, совершенствованию контрольных процедур и системы наказания.
После событий 11 сентября 2001 года в экстренном порядке в целях
предупреждения, выявления и преследования терроризма и отмывания
денежных средств был принят закон «О единении и укреплении Америки
посредством предоставления соответствующих орудий, необходимых для
выявления и препятствования терроризму». В условиях активизации
международных преступных групп в борьбу с отмыванием денег начали
70
включаться другие развитые страны. В качестве реакции на возрастающие
угрозы международной стабильности и безопасности со стороны
транснациональной организованной преступности международным
сообществом организована глобальная система противодействия отмыванию
преступных доходов и финансированию терроризма.
На международном уровне выработка рекомендаций по борьбе с
отмыванием денег была начата Комитетом по правилам и методам контроля за
банковскими операциями (Базельским комитетом), в который входят
представители центральных банков Бельгии, Великобритании, Германии,
Италии, Канады, США, Франции, Швейцарии, Швеции и Японии. В декабре
1988 г. Комитет принял декларацию «О предотвращении использования
банковской системы в целях отмывания денег, полученных преступным путем».
Международные усилия по предотвращению отмывания денег также
опираются на следующие документы:
– Конвенцию ООН «О борьбе с незаконной перевозкой наркотиков и
психотропных средств» 1988 г.;
– Рекомендации группы старших экспертов по транснациональной
организованной преступности совещания министров «Большой восьмерки»
(Париж, 12.04.1996);
– Конвенцию Совета Европы «Об «отмывании», расследовании и
конфискации преступных доходов» 1990г.;
– другие документы.
Необходимость координации действий национальных
правоохранительных органов на международном уровне послужила причиной
создания специальной международной комиссии по борьбе с отмыванием денег.
Среди прочих резолюций саммита «Большой семерки», проходившего в Париже
в 1989г. по вопросам распространения наркотиков, был принят документ о
создании ФАТФ (Financial Action Task Force) – организации, основной целью
которой на тот момент было противодействие банковским и иным финансовым
операциям, приводившим к финансированию наркоторговли. Перед ФАТФ
71
ставилась еще одна задача – подготовить методику противодействия отмыванию
доходов, полученных преступным путем. Таким образом, была создана
межправительственная организация, основной целью которой являлась
разработка и реализация политики, направленной на борьбу с отмыванием денег.
После известных терактов в США в работе ФАТФ появилось новое направление
– борьба с финансированием международного терроризма.
Первые реальные шаги Российской Федерации в этом направлении
относятся к 2001г., когда был принят Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-
ФЗ «О противодействии легализации доходов, полученных преступным путем,
и финансированию терроризма». Тогда же был создан новый федеральный орган
исполнительной власти, уполномоченный принимать меры по противодействию
легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и
координирующий деятельность в этой сфере других федеральных органов
исполнительной власти, – Комитет по финансовому мониторингу (КФМ).
Президент России В.В. Путин 21 ноября 2006 года на координационном
совещании с руководителями правоохранительных органов акцентировал
внимание на необходимости скорейшего принятия законодательных и
нормативно-правовых актов, необходимых для реализации. В частности, речь
шла о Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, Конвенции ООН
против коррупции, Конвенции ООН против транснациональной организованной
преступности.
Развитие этого направления деятельности проходило в рамках ФАФТ, где
Россия – полноправный участник, начиная с 2003г. Было принято огромное
количество разъясняющих документов. Сам Федеральный закон от 07.08.2001 №
115-ФЗ «О противодействии легализации доходов, полученных преступным
путем, и финансированию терроризма» претерпел значительные изменения: в
основном в плане уточнения конкретных направлений деятельности в рамках
разработанной ФАФТ концепции в аспекте российских реалий. Согласно
российскому законодательству в борьбу с отмыванием денежных средств
вовлечены все организации, занимающиеся операциями с денежными
72
средствами и иным имуществом, путем процедур обязательного контроля за
такими операциями.
Обязанность коммерческих банков – выступать в качестве агентов
финансового контроля за совершением соответствующих сделок, перечень
которых установлен законом. Для кредитных организаций установлено, что
надзорным контрольным органом является Банк России, который согласовывает
правила внутреннего контроля кредитных организаций. Через Банк России
проходят сообщения, подлежащие обязательному контролю, направляемые в
ФСФМ. На него также возложены функции воздействия на кредитные
организации.
Для исполнения возложенных на коммерческие банки функций агентов
финансового контроля они обязаны создавать службы внутреннего контроля, в
функции которых входит:
– исключение вовлечения кредитной организации и участия ее служащих
в противоправной деятельности, в том числе легализации (отмывания) доходов,
полученных преступным путем, и финансировании терроризма;
– своевременное представление в соответствии с законодательством
Российской Федерации необходимых сведений в органы государственной власти
и Банк России.
Также в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов,
полученных преступным путем, и финансированию терроризма банки обязаны:
а) разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его
осуществления;
б) назначать специальных должностных лиц, ответственных за
соблюдение этих правил и реализацию программ;
в) предпринимать иные внутренние организационные меры.
Правила внутреннего контроля должны включать:
– порядок документального фиксирования необходимой информации;
– порядок обеспечения конфиденциальности информации;
– квалификационные требования к подготовке и обучению кадров;
73
– критерии выявления и признаки необычных сделок с учетом
особенностей деятельности этой организации.
Правила внутреннего контроля до весны 2012 года разрабатывались с
учетом методических рекомендаций Банка России и утверждались в
установленном порядке.
Весной 2012 года кредитные организации России стали приводить свою
деятельность в соответствие с новыми требованиями к правилам внутреннего
контроля в целях противодействия отмыванию доходов и финансированию
терроризма, утвержденными положением Банка России от 2 марта 2012 года №
375-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации
в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных
преступным путем, и финансированию терроризма». В документе реализованы
последние рекомендации ФАТФ. Впервые изложенный подход к составлению
правил внутреннего контроля в целях противодействия отмыванию доходов и
финансированию терроризма стал не рекомендательным, а обязательным.
Несмотря на значительные шаги, предпринятые в деле противодействия
легализации незаконных доходов с 2001 года, практически реальная работа
началась только с 2004 года. По данным экспертов, пик применения Банком
России мер воздействия к кредитным организациям РФ за нарушения в области
противодействия отмыванию денег приходится на 2005–2007 гг. В целом Банком
России за неоднократные нарушения законодательства и нормативных актов в
области противодействия отмыванию доходов и финансированию терроризма в
2004–2011 гг. отозвано 137 лицензий на осуществление банковских операций, в
том числе 109 отзывов приходятся на 2005–2007 гг.
В настоящее время на фоне значительных изменений в законодательстве
динамика результатов проверок изменилась в сторону уменьшения радикальных
мер воздействия со стороны регулятора – Банка России. Произошло
качественное изменение подхода банков в части принятия мер внутреннего
контроля в целях противодействия отмыванию доходов и финансированию
терроризма.