5
Содержание
Введение ............................................................................................................ 6
Глава 1. Федеральные целевые программы как инструмент программно-
целевого управления расходами федерального бюджета .......................... 10
1.1 Содержание и назначение федеральных целевых программ .............. 10
1.2 Правовые основы формирования и реализации федеральных целевых
программ в Российской Федерации ............................................................. 23
Глава 2. Анализ механизма формирования и финансового обеспечения
федеральных целевых программ .................................................................. 41
2.1. Анализ расходов федерального бюджета на реализацию
федеральных целевых программ .................................................................. 41
2.2 Особенности составления и утверждения федеральных целевых
программ ......................................................................................................... 46
2.3 Характеристика государственных и федеральных целевых программ
на примере Государственной программы Российской Федерации
«Космическая деятельность России на 2013 - 2020 годы» ........................ 55
Глава 3. Проблемы реализации и направления повышения
эффективности федеральных целевых программ ....................................... 66
3.1. Проблемы реализации федеральных целевых программ ................... 66
3.2. Направления повышения эффективности федеральных целевых
программ ......................................................................................................... 68
Заключение ..................................................................................................... 70
Список использованных источников ........................................................... 73
Приложение .................................................................................................... 76
6
Введение
Понятие «бюджетирование» применяется для обозначения системы
мероприятий по подготовке проекта к исполнению бюджета, подведению
итогов исполнения бюджета и контролю за расходованием бюджетных
средств. Термин «бюджетирование по результатам», также заимствован из
англоязычной литературы. В русском языке данный термин получил
формулировку «бюджетирование, ориентированное на результат» и
«программно-целевое бюджетирование». Его основу составляет
программно-целевой метод планирования, предполагающий формирование
программного бюджета, сочетающего в себе требования к установлению
планируемого результата и к конкурентному распределению ресурсов. В
самом общем виде бюджетирование по результатам можно определить как
систему формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь
между бюджетными расходами и ожидаемой отдачей от этих расходов,
достигаемыми результатами (оказанными бюджетными услугами) с их
экономической эффективностью и результативностью.
Основным инструментом повышения эффективности бюджетных
расходов как составной части эффективности деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления является программно-
целевой принцип организации деятельности путем создания условий для
интеграции стратегических целей и всей совокупности мер для их
достижения в рамках долгосрочных государственных и целевых программ.
В Российской Федерации переход к программному бюджету явился
основой внедрения методов бюджетирования, ориентированных на
результат. За период, начиная с одобрения Правительством Российской
Федерации в 2004 года Концепции реформирования бюджетного процесса
в Российской Федерации в 2004-2013 гг. на федеральном уровне был
принят целый комплекс мер, призванный обеспечить увязку бюджетных
расходов с ожидаемыми результатами. Последовательно внедрялись такие
инструменты программно-целевого планирования, как:
7
доклады о результатах и основных направлениях деятельности
(ДРОНД);
ведомственные целевые программы (ВЦП);
долгосрочные федеральные целевые программы (ФЦП).
Одним из последних шагов, ведущих к окончательному переходу к
программному бюджету, стало принятие Федерального закона от
07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса».
Изменения, предусматривающие переход к программному бюджету,
вводятся в силу, начиная с 2013 года с тем, чтобы формировать
федеральный бюджет на 2014, 2015 и 2016 годы уже в новом формате.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в Бюджетном
Послании о бюджетной политике в 2014–2016 годах, говоря о развитии
программно-целевых методов управления отметил, что Государственные
программы Российской Федерации должны стать ключевым механизмом, с
помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное
планирование. Федеральный бюджета на 2014 год и на плановый период
2015 и 2016 годов, бюджеты некоторых субъектов Российской Федерации
сформированы в структуре государственных программ. В послании
Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию
РФ от 1 декабря 2016 г. была подтверждена направленность на
программный механизм планирования: «Предлагаю запустить
масштабную системную программу развития экономики нового
технологического поколения, так называемой цифровой экономики» –
сказал в послании В.В. Путин.
В то же время конечная эффективность «программных» бюджетов
зависит от качества государственных программ, механизмов контроля за
их реализацией.
Тема выпускной квалификационной работы «Целевые программы и
8
их роль в управлении расходами бюджетов» является актуальной на
сегодняшний день, т.к. целевые программы являются составными частями
Государственных программ Российской Федерации и призваны помогать в
решении стратегических задач развития экономики, промышленности и
социальной сферы, особенно в тех случаях, когда необходимо
сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей в заданные
сроки.
Объектом исследования являются государственные и федеральные
целевые программы, их значение в управлении расходами бюджетов.
Предметом исследования является совокупность экономических,
финансовых, организационных отношений, возникающих в процессе
формирования и реализации долгосрочных целевых программ.
Целью выпускной квалификационной работы является разработка
теоретических положений оценки долгосрочных государственных и
целевых программ для эффективного управления расходами бюджета
Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели необходимо решение
следующих задач:
раскрыть содержание и назначение федеральных целевых
программ;
проанализировать расходы федерального бюджета на реализацию
федеральных целевых программ;
раскрыть особенности составления и утверждения федеральных
целевых программ;
охарактеризовать проблемы реализации и направления повышения
эффективности федеральных целевых программ.
Провести анализ реализации государственных и федеральных
целевых программ в Российской федерации, в том числе Государственной
программы «Космическая деятельность России», и их роль в управлении
расходами бюджетов.
9
Информационная база исследования представлена материалами
Федеральной службы по статистике, федеральными нормативно-
правовыми актами по вопросам формирования и реализации федеральных
целевых программ, справочно-аналитическими материалами
Министерства экономического развития Российской Федерации,
информационными ресурсами Internet.
10
Глава 1. Федеральные целевые программы как инструмент
программно-целевого управления расходами федерального бюджета
1.1 Содержание и назначение федеральных целевых программ
Программа — это комплекс мероприятий по реализации стратегий.
Особое место в системе программ, разрабатываемых в процессе
стратегического планирования, занимают целевые комплексные
программы. Под целевой комплексной программой понимается увязанный
по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс социально-
экономических, производственных, научно-технических, организационно-
хозяйственных и других заданий и мероприятий, направленных на
решение важной народнохозяйственной проблемы наиболее
эффективными способами и в установленные сроки.
Таким образом, в качестве стержня, ядра программы выступает цель,
вокруг которой группируется комплекс разнообразных мероприятий,
составляющих основное «тело» программы, ее содержание. Единая цель
программы развертывается в совокупность задач, решение которых
осуществляется с помощью системы мероприятий, реализуемых
исполнителями при определенном ресурсном обеспечении.
Так как цель программы заключается, в конечном счете, в
удовлетворении определенных назревших потребностей путем
соответствующего преобразования ресурсов, то программный цикл
охватывает обычно все стадии воспроизводственных процессов, включая
производство, распределение и потребление программного продукта.
Поэтому взаимосвязанность задач и мероприятий в программе
обусловлена не только единством цели, но и такими важными видами
связей, как общность конечной продукции, технологии, сырьевых
ресурсов, производственной базы, потребителей, территории, транспорта.
Программы рисуют картину будущего состояния экономики и путей,
способов, средств достижения этого состояния.
11
Программа должна иметь четко выраженный целевой характер,
строго ориентироваться на полное решение поставленной проблемы,
характеризоваться определенными конечными (целевыми) результатами
(показателями).
Целевые программы являются одним из средств реализации
политики государства, воздействия на производственные, экономические и
социальные процессы в пределах полномочий органов государственной
власти и органов местного самоуправления. Целевые программы являются
инструментом регулирования и управления стратегией экономического,
социального и научно-технического развития, формой хозяйственной
деятельности, способом концентрации ресурсов для решения неотложных,
первоочередных проблем.
План ГОЭЛРО — эта первая в истории страны долгосрочная
комплексная программа развития народного хозяйства и повышения
эффективности его производства. Этот план заложил теоретические
основы программно-целевого планирования и практически подтвердил его
действенность, как института формирования плановых решений и их
реализации.
1
Однако для совершенствования методологии программно-целевого
планирования и управления необходимо классифицировать все
многообразие целевых программ по ряду типичных, классификационных
признаков, таких как:
по виду целей;
по объекту действий;
по масштабу вкладываемых средств;
по уровню принадлежности;
по периоду времени.
1
www.programs-gov.ru
12
Ключевой задачей развития Российской Федерации в настоящее
время является переход к модели динамичного и устойчивого
экономического роста на базе повышения эффективности работы
государственных институтов, увеличения степени конкурентоспособности
российской экономики, диверсификации производства и экспорта. Это
предполагает смещение акцентов в государственной экономической
политике с решения текущих задач обеспечения социальной и
макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на
интенсификацию структурных изменений. Такие изменения, в свою
очередь, означают удлинение горизонта планирования, повышение
приоритета среднесрочных и долгосрочных целей развития, разработки
соответствующих методов их достижения.
Важным инструментом реализации обозначенной задачи выступают
федеральные целевые программы и Федеральная адресная инвестиционная
программа, позволяющие в рамках программно-целевого метода
конкретизировать усилия для комплексного и системного решения
среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной
политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса
выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные
периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае
необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне.
Федеральная целевая программа в России — это увязанный по
ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-
исследовательских, опытно-конструкторских, производственных,
социально-экономических, организационно-хозяйственных и других
мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач и
требующих государственной поддержки.
Федеральная целевая программа – это вид долгосрочной целевой
программы. Наряду с федеральными целевыми программами в рамках
программно-целевого планирования на федеральном уровне применяются
13
ведомственные целевые программы, в т.ч. аналитические ведомственные
целевые программы, федеральная адресная инвестиционная программа.
Начиная с 2011 г. в практику планирования расходов федерального
бюджета введены государственные программы Российской Федерации.
Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ
утвержден Постановлением Правительства РФ «О реализации
Федерального закона «О поставках продукции для федеральных
государственных нужд». Именно этот документ на сегодняшний день
регламентирует последовательность и содержание стадий формирования,
оценки, утверждения и реализации целевых программ.
2
В отличие от федеральных целевых программ ведомственная
целевая программа не подлежит разделению на подпрограммы. Отметим,
что мероприятия целевых программ ведомств не могут дублировать
мероприятия федеральных целевых программ. В свою очередь расходы
федеральных целевых программ не могут быть включены в проекты
целевых программ ведомств. Сопоставление особенностей использования
федеральных целевых программ и ведомственных целевых программ в
деятельности субъектов бюджетного планирования позволяет сделать
вывод об особенностях их формирования. Результаты сравнительного
анализа представлены в таблице 1.
2
Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. N 594 (в ред. от 12.07.2017 № 831) «О
реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».
14
Таблица 1
Сравнительная характеристика федеральных целевых
программ и ведомственных целевых программ
Федеральные целевые
программы
Ведомственные целевые
программы
«Особый» порядок формирования:
ежегодное внешнее
согласование;
возможность сокращения
бюджета субъекта бюджетного
планирования в случае
неэффективной реализации
утвержденной программы;
способ получения
дополнительных ресурсов под
новые направления расходов.
Обычный порядок формирования:
увязка ассигнований с
результатами;
расходы представляют собой
действующие обязательства субъектов
бюджетного планирования;
инструмент оптимизации регулярной
деятельности в пределах бюджета
действующих обязательств.
Различия между федеральными и ведомственными целевыми
программами заключаются в следующем:
1. Уровень утверждения (федеральная целевая программа
утверждается Правительством Российской Федерации, ведомственная
целевая программа - соответствующим субъектом бюджетного
планирования);
2. Характер решаемой проблемы для федеральной целевой
программы – межотраслевой, а для ведомственной целевой программы -
внутриотраслевой;
3. Содержание программной деятельности и мероприятий:
федеральная целевая программа должна включать крупные по объему и
требующие длительных сроков реализации инвестиционные, научно-
технические и (или) структурные проекты, ведомственная целевая
программа - объединять расходы на предоставление услуг, реализацию
менее крупных проектов;
4. Принцип планирования расходов: для федеральных целевых
программ - в соответствии с планом выделения средств на реализацию
программы, утвержденным Правительством РФ, для ведомственных
целевых программ - в соответствии с планом выделения средств на