25
следующую унифицированную классификацию бюджетных программно-
целевых актов по срокам действия:
краткосрочные акты: срок действия – 1 год;
среднесрочные акты: срок действия 3-5 лет;
долгосрочные акты: срок действия – 10 лет.
При этом в Бюджетном кодексе Российской Федерации
целесообразно предусмотреть соотношение бюджета со всеми
бюджетными программно-целевыми актами, а не только с
долгосрочными целевыми программами.
Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган
государственной власти или орган местного самоуправления. В
зависимости от уровня власти, на котором рассматривается и утверждается
долгосрочная целевая программа, выделяют федеральные, региональные и
муниципальные целевые программы.
Что касается правовой основы государственного планирования,
разработки, утверждения и исполнения федеральных целевых программ, то
долгое время в этой сфере действовали акты, изданные более двадцати лет
назад (Федеральный закон от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О
государственном прогнозировании и программах социально-
экономического развития Российской Федерации»
12
и постановление
Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 года № 594,
утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых
программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении
которых участвует Российская Федерация
13
).
12
Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического
развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ (Документ утратил силу в связи с
принятием Федерального Закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ).
13
Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 (в ред. от 12.07.2017
№ 831) «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных
нужд».
26
В настоящее время правовые основы стратегического планирования
в Российской Федерации, координации государственного и
муниципального стратегического управления и бюджетной политики,
полномочия федеральных органов государственной власти, органов
государственной власти субъектов Российской Федерации, органов
местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными,
научными и иными организациями в сфере стратегического планирования
регулируются Законом Российской Федерации «О стратегическом
планировании в Российской Федерации»
14
.
Настоящим законом определен перечень документов
стратегического планирования, разрабатываемых в рамках планирования и
программирования на федеральном уровне:
1. Основные направления деятельности Правительства Российской
Федерации.
Подготовка и разработка основных направлений деятельности
Правительства Российской Федерации осуществляются федеральным
органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в
сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития.
2. Государственные программы Российской Федерации.
Государственные программы Российской Федерации
разрабатываются федеральными органами исполнительной власти для
достижения приоритетов и целей социально-экономического развития и
обеспечения национальной безопасности Российской Федерации
14
Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» от 28 июня 2014 г. (в
ред. от 30.10.2017 № 299-ФЗ).
27
3. Государственная программа вооружения.
Государственная программа вооружения утверждается
Президентом Российской Федерации.
4. Схемы территориального планирования Российской Федерации.
Схемы территориального планирования Российской Федерации
разрабатываются в целях обеспечения устойчивого социально-
экономического развития Российской Федерации.
5. План деятельности федерального органа исполнительной
власти.
План деятельности федерального органа исполнительной власти
разрабатывается на шесть лет с учетом основных направлений
деятельности Правительства Российской Федерации.
6. Основным документом стратегического планирования,
разрабатываемым в рамках целеполагания на уровне субъекта Российской
Федерации является «Стратегия социально-экономического развития
субъекта Российской Федерации».
С 1 января 2014 года вступил в силу Федеральный закон от
05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
15
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на
обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения
эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ,
услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких
закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере
таких закупок, в части, касающейся:
1) планирования закупок товаров, работ, услуг;
2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
15
http://www.consultant.ru
28
3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого
являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги, от имени
Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или
муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо
иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи
15 настоящего Федерального закона (далее - контракт);
4) особенностей исполнения контрактов;
5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;
6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;
7) контроля за соблюдением законодательства Российской
Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и
муниципальных нужд (далее - контроль в сфере закупок).
Появление в 2005 году в России приоритетных национальных
проектов обусловлено потребностью в новых подходах к программно-
целевому решению важнейших вопросов развития страны.
Существовавшая система национального планирования в виде
федеральных целевых программ не обеспечивала выполнение ряда
ключевых задач, главная из которых – концентрация ресурсов, в том числе
финансовых, всех уровней власти и общества на решении наиболее
сложных социально-экономических проблем.
Как особая форма программно-целевого бюджетного планирования
приоритетные национальные проекты характеризуются следующими
признаками:
привлечение в качестве источников софинансирования средств
федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и
местных бюджетов;
направленность на модернизацию социальных сфер, охваченных
действием проектов, с целью повышения личной заинтересованности
граждан в достижении результатов проектов;
29
использование технологии сетевого планирования как способа
координации и синхронизации деятельности всех исполнителей проектных
мероприятий на всех уровнях власти;
внедрение особой системы контроля реализации программно-
целевых мероприятий, включая специальную отчетность, позволяющую в
ежемесячном режиме отслеживать взаимосвязь бюджетного
финансирования с достигаемыми при этом результатами;
особая форма организации управления реализацией проектов, во
главе которой находится специальный консультативный и совещательный
орган при Президенте Российской Федерации (Совет).
Юридически приоритетные национальные проекты оформлены
правовыми актами различной природы и силы, утверждаемыми на всех
уровнях власти – федеральном, региональном, муниципальном.
Основные направления и содержательные моменты приоритетных
национальных проектов изначально получили закрепление в Программе
социально-экономического развития Российской Федерации на
среднесрочную перспективу (2006–2008 годы), утвержденной
распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006
года № 38-р.
В июне 2016 года Указом Президента Российской Федерации
образован Совет при Президенте Российской Федерации по
стратегическому развитию и приоритетным проектам
16
.
Основными задачами Совета являются:
а) подготовка предложений Президенту Российской Федерации по
разработке, реализации и актуализации целей, приоритетных направлений
и показателей по основным направлениям стратегического развития
Российской Федерации, в том числе в сфере социально-экономической
16
Указ Президента Российской Федерации «О Совете при Президенте Российской Федерации по
стратегическому развитию и приоритетным проектам» от 30 июня 2016 г. № 306 (в ред. от 02.01.2017 №
3)
30
политики, определение важнейших задач, базовых подходов к способам,
этапам и формам их решения;
б) определение ключевых параметров для формирования перечня
приоритетных проектов и программ по основным направлениям
стратегического развития Российской Федерации (далее - приоритетные
проекты и программы);
в) координация деятельности федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации,
органов местного самоуправления, экспертного и предпринимательского
сообществ при рассмотрении вопросов, связанных с реализацией
приоритетных проектов и программ;
г) анализ и оценка реализации приоритетных проектов и программ,
подготовка предложений Президенту Российской Федерации по
совершенствованию деятельности в соответствующих сферах, а также по
развитию передовых методов целевого и проектного управления;
д) организация мониторинга достижения целей, приоритетных
направлений и показателей по основным направлениям стратегического
развития Российской Федерации, в том числе в сфере социально-
экономической политики, а также реализации приоритетных проектов и
программ.
На заседании президиума Совета при Президенте Российской
Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам
определили 11 приоритетных направлений, в рамках которых
формируются приоритетные проекты:
1. Здравоохранение.
2. Образование.
3. Моногорода.
4.Безопасные и качественные дороги.
5. ЖКХ.
6. Ипотека и арендное жилье.
31
7. Экология.
8. Малый бизнес и поддержка индивидуальной предприни-
мательской инициативы.
9. Экспорт.
10. Реформа контрольной и надзорной деятельности.
11. Производительность труда.
Распоряжением Правительства Российской Федерации утвержден
план первоочередных мероприятий по организации проектной
деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017
годы
17
.
В Федеральном бюджете на 2017 – 2019 годы зарезервированы
расходы на приоритетные проекты в размере 1% бюджета
18
.
В настоящее время в Российской Федерации формируется новое
законодательство о социально-экономическом планировании, назрел
новый этап бюджетной реформы. Их качество, а также эффективность
реализации в значительной мере будут определяться степенью полноты и
глубины научной разработки современных проблем правового
регулирования программно-целевого метода бюджетной деятельности.
В любой национальной системе законодательства существует
системно-иерархические связи между различными видами нормативно-
правовых актов. Нормативные акты различаются, прежде всего, по своей
юридической силе. Система нормативных актов делится на законы и
подзаконные нормативные акты.
Законы: Конституция РФ – Федеральные конституционные законы
– Федеральные законы – Законы субъектов федераций.
17
Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. № 2165-р
18
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» от
19 декабря 2016 № 415-ФЗ
32
Подзаконные нормативные акты: Указы президента РФ –
Постановления правительства РФ – ведомственные нормативные акты -
локальные законы.
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-
экономического развития Российской Федерации в условиях адаптации
бюджетной системы Российской Федерации к замедлению темпов роста
бюджетных доходов увеличивает актуальность разработки и реализации
системы мер по повышению эффективности деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления, а также по
модернизации управления общественными финансами.
По итогам заседания президиума Совета при Президенте России по
стратегическому развитию и приоритетным проектам (1 октября 2016 года
город Сочи) рекомендовано высшим должностным лицам субъектов
Российской Федерации организовать работу по приоритетным проектам и
программам по основным направлениям стратегического развития
Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, предусмотрев:
организацию и личный контроль эффективного взаимодействия
между участниками приоритетных проектов и программ на региональном
и муниципальном уровнях с применением методов проектного управления,
в том числе формирование проектных офисов органов государственной
власти субъектов Российской Федерации и рабочих органов на
региональном и муниципальном уровнях по соответствующим
приоритетным проектам и программам;
финансовое обеспечение мероприятий по приоритетным проектам и
программам по основным направлениям стратегического развития
Российской Федерации, в том числе при подготовке проектов бюджетов
субъектов Российской Федерации на 2017 год (на 2017 год и на плановый
период 2018 и 2019 годов);
33
организацию подготовки и оперативного мониторинга реализации
приоритетных проектов и программ, в том числе с участием
общественных, деловых и экспертных организаций.
Специфика существующих нормативно-правовых актов Российской
Федерации в части приоритетных проектов и программ представлена на
рисунке 1.
В качестве инструментов повышения эффективности бюджетных
расходов как составной части эффективности деятельности органов
государственной власти и органов местного самоуправления предлагается
принять:
проектную деятельность в Правительстве Российской Федерации;
программно-целевой принцип организации деятельности.
В соответствии с пунктом 5 Указа Президента Российской
Федерации от 30 июня 2016 г. № 306 «О Совете при Президенте
Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным
проектам» Правительство Российской Федерации утвердило:
Положение об организации проектной деятельности в Правительстве
Российской Федерации;
функциональную структуру системы управления проектной
деятельностью в Правительстве Российской Федерации.
Функциональная структура управления проектной деятельностью
представлена на рисунке 2.
В соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки,
реализации и оценки эффективности государственных программ
Российской Федерации». Программа может реализовываться посредством
нескольких государственных программ Российской Федерации. Порядок
определяет правила разработки, реализации и оценки эффективности
государственных программ Российской Федерации, а также контроля за
ходом их реализации. Впервые четко были обозначены этапы в работе с
34
целевыми программами, порядок их разработки и реализации он имеет ряд
существенных недостатков, не обеспечивает в рамках государственной
структурной политики надлежащее согласование федеральных и
территориальных интересов по причине сугубо отраслевого подхода к
формированию порядка разработки и реализации федеральных целевых
программ. Региональный разрез ограничивается распределением
выделяемых ресурсов, а согласование разрабатываемых федеральных
программ с органами власти субъектов Российской Федерации
предусматривается лишь в случае привлечения средств бюджетов
территорий для финансирования реализуемых программ.
На федеральном уровне система государственных программ должна
формироваться исходя из целей и индикаторов Концепции долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на период до
2020 года и иных стратегических документов, утвержденных Президентом
Российской Федерации и Правительством Российской Федерации.
При этом увязка стратегических целей и среднесрочных задач будет
осуществляться принятием такого документа как Основные направления
деятельности Правительства Российской Федерации, определяющие
приоритетные социально-экономические задачи на среднесрочную
перспективу.
19
Предполагается, что состав подпрограмм и планируемые
результаты реализации подпрограмм будут определяться государственной
программой, а бюджетные ассигнования на их достижение будут
утверждаться федеральным законом о федеральном бюджете.
Кроме того, в рамках государственных программ решениями
Президента Российской Федерации или Правительства Российской
Федерации могут быть предусмотрены и приняты выходящие за пределы
19
Постановление Правительства Российской Федерации от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка
разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»