15
реализацию программы по решению соответствующего субъекта
бюджетного планирования в пределах выделенных ему бюджетных
средств.
С точки зрения организации бюджетного процесса именно
ведомственные целевые программы как основная форма реализации
программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных
преимуществ, к числу которых относятся: четкая привязка к
функциональной и ведомственной классификации и, как следствие,
упрощение процедуры планирования и отчетности, сосредоточение
ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации
программы у одного администратора, возможность ее преобразования в
случае соответствия определенным критериям в федеральную целевую
программу (подпрограмму).
Разработка проектов государственных программ и подготовке
отчетов о ходе реализации и оценке эффективности государственных
программ осуществляется на основе методических указаний по разработке
и реализации государственных программ Российской Федерации,
утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации «Об
утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности
государственных программ Российской Федерации». Государственная
программа включает федеральные целевые программы, реализуемые в
соответствующей сфере социально-экономического развития или
обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, и
подпрограммы, содержащие ведомственные целевые программы и
основные мероприятия. Включение в государственную программу частей
федеральных целевых программ или федеральных целевых программ,
реализация которых направлена на достижение целей иных
государственных программ, не допускается. Если в сфере реализации
государственной программы федеральные целевые программы не
реализуются, то государственная программа содержит только
16
подпрограммы. Государственная программа может включать
подпрограмму, которая направлена на обеспечение создания условий для
реализации государственной программы. Таким образом, мы рассмотрели
программно-целевые инструменты с точки зрения объекта управления,
используемых инструментов управления, отношения к полномочиям
(вопросам местного значения) и бюджетным ресурсам, необходимости
межведомственного взаимодействия. Сводная характеристика
программно-целевых инструментов с точки зрения использования этих
элементов представлена таблице 2.
С точки зрения практического использования целесообразно при
разработке методологии разработки и реализации государственных
программ учитывать особенности государственной программы как нового
инструмента программно-целевого управления.
3
Минэкономразвития России проделана значительная работа по
реформированию института федеральных целевых программ. Это
позволило выделить круг проблем, решаемых посредством реализации
программ, исключить возможность решения с их помощью на
федеральном уровне задач локального и отраслевого характера, придать
программам большую целевую направленность, обеспечить четкие
условия и правила их разработки и реализации.
3
Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. № 588 (в ред. от 15.11.2017
№ 1377) «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ
Российской Федерации».
17
Таблица 2
Характеристика инструментов программно-целевого
управления
Элемент
Государственн
ая программа
Федеральная
целевая
программа
Ведомственная
целевая
программа
Объект управления
Сфера
социально-
экономического
развития и
безопасности
Системная
проблема
Тактическая
задача
Использование
инструментов
управления:
- бюджетное
финансирование
Используется
Используется
Используется
- меры государственного
регулирования
Используется
Возможно
Не используется
- взаимодействия с
публично-правовыми
образованиями
Используется
Для субъекта
Российской
Федерации - с
органами
местного
самоуправления
Не используется
- взаимодействие с
государственными
(муниципальными)
учреждениями
Используется,
механизм
государственны
х заданий
Не используется
Возможно,
механизм
государственных
заданий
- взаимодействие с
организациями иных
организационно-
правовых форм
Используется
Возможно
Не используется
- взаимодействие с
гражданами
Используется
Возможно
Не используется
Связь с полномочиями
Максимальный
охват
В рамках полно-
мочий
(вопросов
местного
значения)
В рамках
полномочий
(вопросов
местного
значения)
Связь с бюджетом
В полной мере
Не в полной
мере
Не в полной мере
Межведомственное
взаимодействие
Обязательный
элемент
Обязательный
элемент
Не используется
Также должны быть максимально использованы такие
преимущества федеральных целевых программ и целевых расходов, как
возможность гласно, прозрачно, на длительную перспективу привлекать
18
для выполнения поставленных на федеральном уровне целей средства
помимо федерального бюджета.
4
В последние годы удалось:
структурировать приоритеты государственных капитальных
расходов, реализуемых в рамках федеральных целевых программ;
повысить адресность, прозрачность федеральных целевых
программ, улучшить процесс отбора и реализации инвестиционных
проектов в рамках программ;
усилить координацию работы федеральных органов
исполнительной власти при реализации федеральных целевых программ;
улучшить отчетность о произведенных расходах;
усовершенствовать процедуры оценки достижения целей,
поставленных в рамках федеральных целевых программ.
5
В приложении представлен перечень федеральных целевых
программ (с указанием разделов, программ, подпрограмм и
государственных заказчиков), предусмотренных к финансированию из
федерального бюджета на 2017 год.
6
Финансовое обеспечение реализации государственных программ в
части расходных обязательств Российской Федерации осуществляется за
счет бюджетных ассигнований федерального бюджета (далее - бюджетные
ассигнования). Распределение бюджетных ассигнований на реализацию
государственных программ (подпрограмм) утверждается федеральным
законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и
плановый период.
Финансирование федеральных целевых программ, включенных в
состав государственной программы, а также ведомственных целевых
программ, включенных в состав подпрограмм, осуществляется в порядке и
4
Финансы: учебник / А.Г. Грязнова, Е.В. Маркина, Ф59 M.JI. Седова и др.; под ред. А. Г. Грязновой, Е.
В. Маркиной. - 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Финансы и статистика, 2012. — 496 с.
5
www.economy.gov.ru
6
http://fcp.economy.gov.ru.
19
за счет средств, которые предусмотрены соответственно для федеральных
целевых программ и ведомственных целевых программ.
Финансовое обеспечение строительства, реконструкции и
модернизации объектов капитального строительства, реализуемых в
рамках государственной программы, осуществляется за счет бюджетных
ассигнований в порядке, установленном Правительством Российской
Федерации в отношении формирования и реализации федеральной
адресной инвестиционной программы.
Планирование бюджетных ассигнований на реализацию
государственных программ в очередном году и плановом периоде
осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами,
регулирующими порядок составления проекта федерального бюджета и
планирование бюджетных ассигнований.
Целевая программа также содержит паспорт федеральной целевой
программы. К содержанию разделов целевой программы предъявляются
следующие требования.
Первый раздел целевой программы должен содержать развернутую
постановку проблемы, включая анализ причин ее возникновения,
обоснование ее связи с национальными приоритетами социально-
экономического развития, целесообразности программного решения
проблемы на федеральном уровне. Раздел также должен содержать
обоснование необходимости решения проблемы программно-целевым
методом и анализ различных вариантов этого решения, а также описание
основных рисков, связанных с программно-целевым методом решения
проблемы.
Второй раздел целевой программы должен содержать развернутые
формулировки целей и задач программы с указанием целевых индикаторов
и показателей.
20
Требования, предъявляемые к целям программы:
специфичность (цели должны соответствовать компетенции
государственных заказчиков целевой программы);
достижимость (цели должны быть потенциально достижимы);
измеряемость (должна существовать возможность проверки
достижения целей);
привязка к временному графику (должны быть установлены срок
достижения цели и этапы реализации целевой программы с определением
соответствующих целей).
Раздел должен содержать обоснование необходимости решения
поставленных задач для достижения сформулированных целей программы
и обоснование сроков решения задач и реализации программы с описанием
основных этапов реализации и указанием прогнозируемых значений
целевых индикаторов и показателей для каждого этапа, а также условия
досрочного прекращения реализации целевой программы.
Третий раздел целевой программы должен содержать перечень
мероприятий, которые предлагается реализовать для решения задач
целевой программы и достижения поставленных целей, а также
информацию о необходимых для реализации каждого мероприятия
ресурсах (с указанием статей расходов и источников финансирования) и
сроках. Программные мероприятия должны быть увязаны по срокам и
ресурсам и обеспечивать решение задач целевой программы.
7
Программные мероприятия должны предусматривать комплекс мер
по предотвращению негативных последствий, которые могут возникнуть
при их реализации.
В отдельных случаях для достижения целей программы, внесения
изменений в нормативные правовые акты целевая программа может
7
www.economy.gov.ru
21
содержать приложение с планом подготовки и принятия необходимых
нормативных правовых актов.
В четвертом разделе целевой программы должно содержаться
обоснование ресурсного обеспечения, необходимого для реализации
программы, а также сроков и источников финансирования. Кроме того,
раздел должен включать в себя обоснование возможности привлечения
(помимо средств федерального бюджета) внебюджетных средств и средств
бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации программных
мероприятий и описание механизмов привлечения этих средств.
8
На сегодняшний день федеральные целевые программы это наиболее
прозрачный инструмент проведения социально-экономической политики с
использованием поддержки из федерального бюджета. Федеральные
целевые программы, их необходимость, цели, задачи, набор мероприятий,
время реализации и объемы их финансирования, в том числе из
федерального бюджета, обсуждаются на заседаниях Правительства
Российской Федерации, в Государственной Думе Федерального Собрания
РФ.
Долгосрочные целевые программы разрабатываются органом
исполнительной власти соответствующего уровня (Правительство
Российской Федерации, администрация субъекта Российской Федерации),
органом местного самоуправления и утверждаются соответствующим
законодательным органом, представительным органом местного
самоуправления.
Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и
финансированию за счет бюджетных средств или средств
государственного внебюджетного фонда, должна содержать:
технико-экономическое обоснование;
8
www.economy.gov.ru
22
прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических)
результатов реализации указанной программы;
наименование заказчика указанной программы;
сведения о распределении объемов и источников финансирования по
годам;
другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.
Для обеспечения реализации поставленных задач предлагается
упорядочить и систематизировать расходную часть федерального бюджета
с целью увеличения доли целевых расходов. Это позволит повысить
эффективность использования выделяемых средств федерального
бюджета, в том числе государственных капитальных вложений.
Повышение эффективности расходов приведет к экономии бюджетных
средств, а, следовательно, и к расширению спектра решаемых
государством проблем, либо к возможности дальнейшего снижения
налоговой нагрузки на экономику.
Государственные заказчики по реализации федеральных целевых
программ утверждаются Правительством Российской Федерации. В роли
государственных заказчиков могут выступать федеральный орган
исполнительной власти, федеральное казенное учреждение. Заказы на
выполнение федеральных целевых программ размещаются на
предприятиях посредством заключения государственными заказчиками
государственных контрактов, которые определяют права и обязанности
государственного заказчика и поставщика и регулируют отношения
поставщика с государственным заказчиком при выполнении контракта.
Таким образом, федеральные целевые программы являются важным
и неотъемлемым элементом целостной социально-экономической
государственной политики. Главным преимуществом программно-
целевого метода является то, что он дает возможность достижения целей,
предусматривающих коренные сдвиги в развитии экономики и социальной
сферы, переход к новым состояниям экономических систем, которые не
23
могут быть достигнуты в процессе реализации частных целей развития
каких-либо отдельных производственных, инфраструктурных или иных
элементов региональных хозяйственных систем. Программы как
инструмент управления появляются тогда, когда возникает серьезная,
крупномасштабная экономическая проблема, решение которой требует
принятия особых мер, сосредоточения усилий, сочетания действий разных
организаций. Широкое применение программно-целевых методов
позволяет облегчить формирование бюджета, обеспечить преемственность
бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.
1.2 Правовые основы формирования и реализации федеральных
целевых программ в Российской Федерации
Правовой основой формирования федеральных целевых программ
является Порядок разработки и реализации федеральных целевых
программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении
которых участвует Российская Федерация, утвержденный Постановлением
Правительства РФ от 26 июня 1995 года № 594 «О реализации
Федерального закона «О поставках продукции для федеральных
государственных нужд».
9
Федеральные государственные нужды, в том числе перечень
федеральных целевых программ и межгосударственных целевых
программ, в которых участвует Российская Федерация, и объемы их
финансирования из федерального бюджета предусматриваются в
федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период.
Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004
№ 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»,
утвердившее Концепцию реформирования бюджетного процесса в
9
Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 (в ред. от 12.07.2017 №
831) «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных
нужд».
24
Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, основным направлением
бюджетной реформы провозгласило совершенствование программно-
целевых методов бюджетного планирования. К сожалению,
законодательное сопровождение реформы не обеспечило создание всего
комплекса условий, необходимых для формирования в России
современной системы программно-целевого бюджетного планирования.
10
Изменения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской
Федерации, не решили эту задачу в части статьи 79 «Бюджетные
инвестиции в объекты государственной и муниципальной собственности»
и статьи 179 «Долгосрочные целевые программы». Бюджетный кодекс
Российской Федерации закрепляет три основных формы целевых
программ: долгосрочная целевая программа; федеральная адресная
инвестиционная программа; ведомственная целевая программа.
11
Бюджетный кодекс Российской Федерации оперирует
исключительно понятием «долгосрочная целевая программа», оставляя
программы с иным сроком действия за рамками предмета своего
регулирования. Вместе с тем, критерии долгосрочности применительно к
программам ни в самом кодексе, ни в других законодательных актах
Российской Федерации не определены.
В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации
и муниципальных образований минимальные сроки действия
долгосрочных программ варьируются от 2 до 10 лет. Данный вопрос, а
также в целом проблема синхронизации циклов бюджетного программно-
целевого планирования на всех уровнях власти требуют законодательного
решения. С учетом сложившейся системы прогнозирования социально-
экономического развития Российской Федерации предлагается закрепить
10
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по
повышению результативности бюджетных расходов» (Документ утратил силу в связи с изданием
Постановления Правительства РФ от 03.04.2015 № 320).
11
Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 02.06.2016 № 158-ФЗ)