13
осуществления на всей территории муниципального района отдельных
государственных полномочий, переданных указанным органам
федеральными законами и законами субъектов Федерации. Границы
муниципального района не могут пересекаться границами поседения.
Наделение городского поселения статусом городского округа
осуществляется законом субъекта Федерации при наличии сложившейся
социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для
самостоятельного решения органами местного самоуправления городского
поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления
отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам
федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии
сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры,
необходимой для самостоятельного решения органами местного
самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района
(муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального
района и осуществления ими отдельных государственных полномочий,
переданных указанным органам федеральными законами и законами
субъектов РФ.
К территориям с низкой плотностью населения относятся территории
субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в
которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза ниже
средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации.
К территориям с высокой плотностью населения относятся территории
субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, в
которых плотность населения сельских поселений более чем в три раза выше
средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации.
Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ,
территории которых относятся к территориям с низкой или высокой
плотностью населения, можно найти в Распоряжении Правительства РФ от
25 мая 2006г. №707-р, которое утверждается Правительством РФ по
14
представлению органов государственной власти субъектов, и может
изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Группы муниципальных образований.
Муниципальные образования делятся на четыре группы:
городские и сельские поселения;
муниципальные районы;
городские округа;
внутригородские территории городов федерального значения
(Москва и Санкт-Петербург).
Сопредельные городские и (или) сельские поселения объединены в
муниципальные районы. Наряду с поселениями муниципальный регион
может включать и межселенные территории, т.е. находящиеся вне границ
составляющих район поселений. Городские округа занимают промежуточное
положение между муниципальными образованиями первой и второй групп. С
одной стороны, они относятся к числу городских поселений и обладают
закрепляемыми за ними полномочиями, с другой - наделяются и правами
муниципальных районов, не входя в состав последних. Такие поселения, как
Москва, Санкт-Петербург, являются не муниципальными образованиями, а
субъектами РФ. Местное самоуправление осуществляется на их отдельных
территориях, именуемых внутригородскими территориями, и обладает рядом
особенностей.
Делая вывод всего вышесказанного, следует заключить, что
территориальная организация местного самоуправления имеет
двухуровневую структуру. На первом уровне поселения. На втором -
муниципальные районы. Наличие обоих уровней обязательно. Исключение
из общего правила - городские округа, соединяющие в своей компетенции
полномочия обоих уровней. Однако объединение городских и сельских
поселений в муниципальные районы не означает подчинения первых вторым.
Все муниципальные образования в пределах своей компетенции
самостоятельны.
15
Объединение городских и сельских поселений в муниципальные
районы преследует, во-первых, цель усиления их взаимодействия,
сотрудничества. Так, органы местного самоуправления входящих в
муниципальный район поселений, органы местного самоуправления
муниципального района вправе заключать между собой соглашения о
передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Они могут
учреждать межмуниципальные хозяйственные общества в форме закрытых
акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью,
некоммерческие организации в форме автономных некоммерческих
организаций и фондов. Во-вторых, названное объединение нацелено на
специализацию полномочий муниципальных образований первого и второго
уровней. Законодатель постарался наделить городские, сельские поселения, с
одной стороны, и муниципальные районы - с другой, разными задачами,
функциями. Так, муниципальные районы призваны, прежде всего, решать
задачи межпоселенческого характера. Отношения между разноуровневыми
муниципальными образованиями следует охарактеризовать не как их
административное подчинение, а как муниципальную связь.
1.2 Социально-экономическое развитие муниципальных
образований
Понятие «развитие» в отношении муниципальных образований
вызывает много дискуссий, особенно в последнее время. Дискуссии
осложняются еще и тем, что стороны, обсуждающие это понятие, наполняют
его разным содержанием. Существо расхождений в отношении содержания
понятия «развития» сводится к выражению отношения к трём
принципиальным вопросам:
современная трактовка понятия «развития»;
понятие «развитие» в отношении муниципального образования;
16
субъекта комплексного социально- экономического развития
муниципального образования;
Современная трактовка понятия «развития»
Вопрос, поднимаемый в настоящем разделе, связан с раскрытием
основных принципов, определяющих содержание понятия «развитие».
Краткая философская энциклопедия даёт следующую трактовку понятия
«развития»: «развитие … закономерное изменение материи и сознания, их
универсальные свойства... Развитие бывает или экстенсивным, проявление и
увеличение уже имеющегося, или интенсивным, т.е. возникновением
качественно новых форм…». Развитие бывает экзогенным, т.е. ненастоящим,
неподлинным, определяющим окружающим миром. Или эндогенным, т.е.
настоящим развитием, источник которого находится внутри самого
развивающегося.
Таким образом, применение понятия «развитие» к муниципальным
образованиям может быть определено в виде нескольких подходов, из
которых наибольший интерес представляют следующие два, когда развитие
муниципального образования это:
Выход на новый качественный уровень, через проявление воли
субъекта, расположенного внутри, т.е. преимущественно, через органы
местного самоуправления.
Увеличение количественных показателей уже имеющихся форм
организации жизнеобеспечения, и за счет внешнего воздействия, т.е.
преимущественно на основании решений органов государственной власти.
При первом подходе процесс развития, это процесс в значительной
степени определяемый волей субъекта, находящегося внутри объекта
развития. При втором подходе понятие развития содержит процесс
изменений, преимущественно под действием внешних сил.
И первый, и второй подход определяет некоторые закономерные
процессы изменения, однако в первом случае в большей степени
предполагается проявление, чьей либо воли. Во втором случае процесс
17
развивается преимущественно под действием внешних обстоятельств. В этой
связи необходимо особо отметить, что тот и другой подходы к развитию
муниципального образования предполагает наличие составляющей, которая
связана с природой самого объекта развития, и в силу своей природы может
быть изменена. С этой точки зрения корректно говорить о возможных
объективно реализуемых сценариях развития. Таким образом, внешнее и
внутреннее влияние на объективный процесс развития необходимо понимать
относительно: как долю соответствующего влияния на реализацию того или
иного сценария развития.
Основываясь на этом толковании понятия развития, можно утверждать,
что современные экономические условия и состояния законодательства
требуют от нас принять содержание понятия развитие, таким как оно,
продемонстрировано в первом подходе. Очевидно, второй подход
олицетворяет ситуацию недавнего прошлого. Когда условия развития
поселений задавались преимущественно извне.
Таким образом, приходим к выводу, что местное самоуправление это
источник развития муниципальных образований в правильной трактовке
понятия «развития». Итак, развитие в правильном понимании связано с
местным самоуправлением, т.е. развитие и по существу, и в соответствии с
законодательством - функции местного самоуправления. Тогда встает вопрос
о субъекте, обеспечивающим исполнение этой функции и о масштабах
деятельности по развитию.
Трактовка понятия «развитие муниципального образования». Вопрос,
поднимаемый в данном разделе, связан с пониманием масштабов и
«глубины» комплексного социально - экономического развития. Здесь
принципиальные сторонники целевого подхода расходятся во мнении
относительно того, что причислять к объектам развития, и каковы его
масштабы. Мнения по этому вопросу можно свести к трем основным
позициям.
18
Первая заключается в том, что под комплексным социально-
экономическим развитием понимается развитее инфраструктуры
муниципального образования. К представителям этого направления
принципиально можно отнести и тех, кто под комплексным социально -
экономическим развитием понимает развитее не только инфраструктуры
муниципального образования, но и хозяйственной деятельности органов
местного самоуправления посредствам управления муниципальной
собственностью и ведениям собственной хозяйственной деятельности.
Эти позиции объединены основе того что развитие муниципального
образования как целостной социально - экономической системы
представителями этого направления не считается главной задачей. Как бы
широко ни ставился вопрос о ведении хозяйственной деятельности органами
местного самоуправления, эта деятельность не может обеспечить все
направления жизни деятельности города.
Вторая сводится к тому, что под комплексным социально -
экономическим развитием муниципального образования в отношении
поселений понимается «генеральный план застройки» или «генеральный
план капитального строительства». Последние термины до недавнего
времени широко применялись. Введение в Федеральном законе нового
термина ставит вопрос о его соотношении другими терминами, в том числе и
с приведенными выше.
Понятие «комплексное социально - экономическое развитие
муниципального образования» введено обозначения качественно нового
явления в жизни российских поселений, т.е. перехода от государственного
управления на местах к новому институту власти в государстве - местному
самоуправлению.
На наш взгляд, термины «генеральный план застройки», «генеральный
план капитального строительства» и им подобные не могут претендовать на
то, чтобы под ними понималось комплексное социально - экономическое
развитие по двум основаниям:
19
эти планы были планами строительства объектов материальной
культуры и не закрывали очень многие направления жизни муниципального
образования;
в условиях административной экономики генеральные планы
государственного строительства отражали, по существу, интересы того
ведомства, которое разрабатывало эти планы.
По этим основаниям комплексное социально - экономическое развитие
муниципального образования не может быть сведено к привычным для нас
терминам «генеральные планы», так как разработчики последних не
рассматривали город ни как целостную социально - экономическую систему,
ни даже комплексно.
Оппоненты могут выразить сомнения по поводу того, что «генеральные
планы» не были комплексными или что они небыли планами социально -
экономического развития поселения.
Рассмотрим более подробно эти возражения потенциальных
оппонентов. «Генеральный план застройки» и подобные ему понятия были в
ходу до начала 90 -х. годов (да и сейчас ещё широко используются) и
означали, как правило, планировку и застройку территории поселения
жилыми зданиями и зданиями социально - бытового назначения.
Этот план был основой развития поселения на определённый
(достаточно длительный - до 10 лет) период. Он разрабатывался проектными
организациями и имел целью обеспечить определённые социальные
стандарты, которые входили в строительные нормы и правила.
Заказчиками генеральных планов, как правило, были министерства и
ведомства, научно - технические, промышленные или иные объекты которые
находились на территории соответствующего поселения и являлись
основным местом работы населения.
Они (эти министерства и ведомства) и были истинными «хозяевами» в
поселении. Не редко этих «хозяев» на территории поселения было несколько.
Министерства как-то договаривались между собой по разделу сфер влияния.
20
Коммунальное хозяйство одного из ведущих ведомств обслуживало, как
правило, все поселение. Однако нередко были случаи, когда коммунальное
хозяйство поселения состояло из самостоятельных хозяйств, обслуживавших
жилой фонд и социально-бытовую сферу каждого ведомства. Это порождало
достаточно неэффективное использование достаточно неэффективное
использование средств, параллелизм и неразбериху. Управлять этим
хозяйством как единым целым объектом было сложно из-за отсутствия
единого собственника и субъекта управления.
Исходя из своей природы, генеральные планы не являлись планами
развития муниципальных образований как целостных социально -
экономических систем.
Эти планы учитывали в какой-то мере интересы конкурирующих
ведомств, представленных на территории поселения, однако интересы
населения (а особенно той его части, которая была занята на других
производствах) учитывались лишь в той мере, в какой это служило
интересам производства.
И частности обеспечивало привлечение производственных кадров (за
счет, например, более быстрого обеспечения жильём).
Третья заключается в том, что муниципальные образования понимается
как целостное социально-экономическое явление, которое имеет свои
внутренние законы развития, и если гражданам (жителям поселения) законам
предоставлено право ставить вопросы развития муниципального
образования, то понятие «комплексное социально - экономическое развитие
муниципального образования» должно относиться не к отдельным сферам
жизни деятельности муниципального образования, а ко всему
муниципальному образованию, включая наряду с традиционно
муниципальными сферами жизнедеятельности (такие как коммунальное
хозяйство) и иные сферы, том числе взаимодействия с органами
государственной власти, органами местного самоуправления других
муниципальных образований, экономическими структурами различных форм
21
собственности, формирование и развитие системы подготовки жителей к
местному самоуправлению, развитие духовной жизни муниципального
образования и др.
Субъект комплексного социально - экономического развития
муниципального образования. Рассматриваемый вопрос связан с
определением субъекта, который должен выступить с инициативой с
инициативой социально - экономического развития муниципального
образования.
По этому поводу можно услышать разные точки зрения. И та и другая
стороны не отрицают, что муниципальные образования должны развиваться
гармонично (хотя еще остались сторонники жесткого государственного
регулирования « развития» исключительно в интересах государства), однако
в отношении того кто должен выступить субъектом развития, стороны
расходятся во взглядах, одни считают, что развитие муниципальных
образований - прерогатива государства, другие - что в их развитии прежде
всего заинтересовано население и оно должно выступать в качестве
основного субъекта развития и определять судьбу муниципального
образования.
Принципиальным в этом определении, по-видимому, следует считать
то, что в любом из приведённых выше вариантов мнение жителей
муниципального образования должно учитываться. Федеральным законом
комплексное социально - экономическое развитие отнесено к вопросам
местного значения со всеми вытекающими из этого правовыми и
имущественными последствиями.
Таким образом, законодатель предоставил возможность населению в
полной мере нести ответственность за развитие поселения.
Такая постановка этого вопроса ставит муниципальное образование в
совершенно иные условия, они получили право определять собственную
стратегию развития и разрабатывать и реализовывать собственные проекты и
планы развития. Это представляет особые требования к органам местного
22
самоуправления, так как на них в этом случае ложится очень высокая
ответственность за судьбу муниципального образования.
В последнее время всё чаще можно встретить термин «устойчивое
развитие» муниципальных образований. Которое берет своё начало с
международной конференции, проходившей в Рио - де - Жанейро в 1992 г.
Как известно на этой конференции основное внимание было уделено
вопросам экологии.
Под этим следует понимать не только достижение гармонии с
окружающей природной средой, но и формирование устойчивой
экономической основы развития муниципальных образований с учётом
интересов и потребностей будущих поколений. Под устойчивостью здесь
понимается возможность поселения сопротивляться внешним и внутренним
негативным политическим и экономическим факторам.
Итак, комплексное социально-экономическое развитие
муниципального образования отнесено ФЗ №131 в качестве вопроса
местного значения к предметам ведения муниципальных образований.
Однако само понятие «комплексное социально - экономическое развитие
муниципального образования Федеральным законом не определено и какая-
либо устоявшаяся трактовка этого понятия неизвестна.
Сегодня важно разобраться по существу и договориться о едином
понимании этого понятия. Рассмотренные точки зрения и существующие
законодательство дают основания дать следующее определение.
Под комплексным социально - экономическим развитием
муниципального образования понимается управляемый процесс изменений в
различных сферах жизни муниципального образования, направленный на
достижение определённого уровня развития социальной (включая духовную)
и экономической сфер на территории муниципального образования, с
наименьшим ущербом для природных ресурсов и наибольшим уровнем
удовлетворения коллективных потребностей населения и интересов
государства.