33
учреждений социальной сферы муниципального образования. В 1999 году
Правительство РФ одобрило Методику определения нормативной
потребности субъектов РФ в объектах социальной инфраструктуры. Органам
местного самоуправления рекомендовано использовать ее при разработке
планов инвестиционной деятельности по развитию своей социальной
инфраструктуры.
Экологические нормы и нормативы могут служить основанием для
принятия управленческих решений по исправлению сложившейся
экологической ситуации.
Анализ социально-экономического положения муниципального
образования завершается формулированием основных проблем, требующих
решения. Выявление основных проблем создает объективную основу для
системного построения структуры целей и задач комплексного социально-
экономического развития.
6
Существует множество методик оценки социально-экономического
положения муниципального образования:
1. Методика Ореховского П.А. “Анализ и социально-экономическое
прогнозирование развития города”. Данный анализ носит прикладной
характер и предназначен для работников городских администраций,
непосредственно сталкивающихся с проблемами анализа и прогнозирования
развития в городе.
2. Подходы Фонда “Институт экономики города” к разработке системы
индикаторов социально-экономического развития муниципальных
образований – ориентирована на разработку и реализацию комплекса мер,
которые должна принять местная администрация в сотрудничестве с другими
представителями муниципального образования для стабилизации и развития
экономики города, укрепления его налоговой базы, повышения уровня
6
Система муниципального управления: учебник для вузов, изд. 3-е, доп. и перераб. / под ред. Зотова В.Б.,
СПб: Лидер, 2007. С. 332
34
занятости населения, решения социальных вопросов. И другие методики
оценки социально-экономического положения муниципального образования.
Принципы данной методики:
1. Комплексный характер системы показателей. С учетом того, что
муниципальное образование рассматривается как единая система, показатели
должны отражать ситуацию во всех сферах его экономики и социальной
среды, находящихся как в прямом (муниципальный сектор), так и в
косвенном управлении муниципальных властей (независимые предприятия и
организации). Одновременно показатели системы, использующиеся для
описания различных, но взаимосвязанных аспектов экономических и
социальных процессов, должны быть методологически согласованы,
опираться на единую концепцию, использовать единые определения и
классификации.
Принцип комплексности реализован в предлагаемой системе
показателей в силу того, что она разрабатывалась на основе программ
экономического развития городов, проводимых Фондом “Институт
экономики города”. В каждой программе содержалась общая концептуальная
идея развития города, а также проводился расчет ожидаемого
экономического эффекта по единой методике, разработанной специалистами
Фонда.
2. Полнота охвата в сочетании с относительной простотой системы
показателей. При разработке системы показателей ставилась цель отразить
широкий спектр экономических и социальных процессов, происходящих в
муниципальных образованиях. В идеале качественная характеристика этих
процессов требует сбора и обработки больших объемов статистических
данных, значительных сил и средств на их обработку. Однако на практике
принятие решений по тем или иным управленческим вопросам часто
осуществляется в условиях неполноты информации, недостатка времени на
детальное информационное обеспечение, необходимости экономии средств и
других ограничивающих факторов.
35
Поэтому, основываясь на практической деятельности в российских
городах, разработчики попытались найти ограниченное количество наиболее
важных для каждой сферы городской жизни показателей (индикаторов),
отражающих качественные процессы в городской экономике и социальной
сфере. Использование ограниченного числа индикаторов позволит при
относительно небольших усилиях организовать оперативный мониторинг
(например, с периодичностью раз в квартал/ раз в полгода/ раз в год в
зависимости от характера отслеживания первичных данных).
Таким образом, система показателей не создается громоздкой,
перегруженной информацией. В то же время она будет достаточной для
первичного анализа ситуации в муниципальных образованиях, определения
ключевых проблемных сфер и “точек роста”. Хранение, обработка, передача
информации будет проводиться с использованием компьютерной техники. В
дальнейшем обозначенные с помощью данной системы показателей вопросы
могут быть изучены дополнительно, на основе вновь собранной информации,
ее уточнения и более глубокой обработки.
3. Возможность насыщения системы достоверной информацией и
сопоставимость показателей во времени и пространстве. Система
показателей должна быть реалистичной, то есть включать показатели,
которые фактически могут быть получены, причем на постоянной основе.
Исключительно важное условие формирования системы показателей –
сопоставимость показателей во времени и пространстве, необходимая как для
отслеживания динамики социально-экономических развития, так и для
сопоставления муниципальных образований друг с другом, сравнений
данных показателей со средними значениями по регионам, стране в целом, в
других странах.
При разработке системы показателей в качестве основы
использовались стандартные классификации, разработанные Госкомстатом.
Кроме того, в систему включались показатели, для которых требуется
информация, не представленная в стандартных статистических
36
классификациях. В эту категорию попадают данные отраслевого характера
(они, как правило, существуют в качестве “внутренней” информации в
различных отраслевых подразделениях – ЖКХ, пассажирского транспорта и
др.), оценочные данные и некоторые прочие. Возможны также ситуации,
когда для отдельных показателей потребуются дополнительные
исследования, однако целесообразность использования таких показателей в
соотнесении с затратами на их получение предстоит оценить дополнительно.
4. Возможность расширения пространственных и временных границ.
Изначально система показателей создавалась с целью разработки и
последующего отслеживания хода выполнения программ социально-
экономического развития, разработанных в 1998-1999 г. г. в российских
городах с участием Фонда “Институт экономики города”. В числе этих
городов были Нижний Новгород, Саратов, Ярославль, Калининград,
Хабаровск, Чебоксары, Арзамас, Дзержинск и некоторые другие.
В дальнейшем задачи системы показателей расширились. По мере
накопления достаточного массива данных увеличивается возможность
проводить аналитические исследования, включая прогнозные. Система
ориентирована в основном на города, с которыми работает Фонд “Институт
экономики города”, а также на муниципальные образования,
заинтересованные в непосредственном контакте и интерактивном
информационном обмене с Фондом. На начальном этапе существования
системы в основном отслеживалась ситуация в городах, однако в принципе
система ориентируется на работу с муниципальными образованиями
различного статуса.
С самого начала система создавалась не только для простого
позиционирования муниципальных образований, но и для отслеживания
динамики их развития. Ориентация на ее “динамический” характер остается в
числе принципиальных установок. С учетом этого сбор информации
проводится с ретроспективой, с последующим накоплением данных.
Принципиально важно еще раз отметить необходимость ориентации на
37
отлаженную, стабильную информационную базу, которая обеспечила бы
преемственность временных динамических рядов.
5. Открытость системы показателей для пользователя. Практика
показывает, что прозрачность и доступность информации о социально-
экономическом развитии муниципального образования во все большей мере
становится одним из решающих условий для привлечения инвесторов, а
также для эффективного использования муниципальных ресурсов. Открытие
информации о муниципальном образовании – существенный элемент
городской маркетинговой программы и вполне отвечает принципу: лучше
наличие отрицательной информации о муниципальном образовании, чем ее
полное отсутствие.
Потребителями информации – как первичной (по выборке), так и
вторичной, получаемой в результате аналитической обработки базы данных
Фонда “Институт экономики города” о муниципальных образованиях, –
должны стать участники данной информационной программы. Кроме того, в
числе потребителей предполагаются органы государственной власти
(региональные и федеральные), общественные организации, научные и
образовательные организации, консалтинговые структуры.
6. Однозначная интерпретация показателей. Этот критерий является
существенным условием сопоставимости показателей. Определения
показателей и способы их расчета основаны на единой методологии.
Разработка методологии включает следующие основные этапы:
идентификация явлений и процессов, подлежащих
статистическому изучению, формулирование целей, ради которых
должны быть исчислены те или иные показатели, определение типа
данных, требующих разработки;
определение содержания показателей;
определение методов оценки показателей, процедур обработки
первичных данных с целью получения обобщающих показателей;
38
определение основных источников данных, необходимых для
исчисления показателей.
Необходимо подчеркнуть, что данная система индикаторов не была
предназначена для детального описания ситуации в муниципальных
образованиях. Она лишь давала “срез” ситуации и возможность проследить
изменение тех или иных параметров муниципального развития в динамике и
в сравнении с другими муниципальными образованиями.
По мнению С.В. Вобленко: “Главная проблема, связанная с оценкой
социально-экономического положения муниципальных образований,
заключается в том, что их социально-экономическое положение является
следствием внешних, не зависящих от муниципалитета, условий”
.
П.А. Ореховский придерживается точки зрения: “…города являются
самостоятельными экономическими объектами с собственными тенденциями
развития; другими словами, они самостоятельно генерируют цикл из фаз
развития, роста, стагнации и упадка. Внешние условия здесь вторичны, и
могут лишь ускорить или замедлить переход от одной фазы к другой.
Поэтому от действий муниципалитета социально-экономическое положение
в рамках долгосрочного периода зависит в решающей степени.”
7
Анализ социально-экономического положения муниципального
образования является необходимой предпосылкой принятия органами
местного самоуправления различных управленческих решений, в том
числе и в сфере комплексного социально-экономического развития
территории. Он проводится путем сопоставления фактических показателей
анализируемого периода с плановыми и с фактическими показателями за
предшествующие годы.
Целью этого анализа является:
- установление причин и факторов отклонения фактических
показателей от плановых и от показателей предшествующих лет,
7
Оценка и мониторинг социально-экономического положения муниципальных образований [Электронный
ресурс] // URL: http://emsu.ru/me/00sp/1-1.htm
39
- выявление позитивных тенденций, которые необходимо развивать,
и негативных, которым необходимо противостоять,
- определение узких мест и диспропорций в развитии отдельных
сфер муниципальной деятельности,
- выявление резервов роста.
С целью разработки планов и программ развития анализ социально-
экономического положения муниципального образования обычно
проводится за предшествующий трехлетний период по нескольким
направлениям.
Направления анализа социально-экономического положения
муниципального образования:
1) Демографическая ситуация - рождаемость, смертность,
продолжительность жизни, состояние здоровья, миграция;
2) Природные ресурсы территории - наличие, возможности и
эффективность их использования;
3) Социальная сфера - состояние образования, здравоохранения,
культуры, науки, занятость, уровень преступности;
4) Уровень жизни населения - среднедушевые доходы, заработная
плата, прожиточный минимум, потребительская корзина;
5) Финансы - состояние бюджета, налоговый потенциал территории,
финансовое положение основных градообразующих предприятий;
6) Производство продукции - общие объемы, отраслевая структура,
динамика;
7) Инвестиции - объемы, тенденции, ввод жилья и других объектов;
8) Потребительский рынок - объемы услуг торговли, общественного
питания, бытового обслуживания;
9) Жилищно- коммунальный и транспортный комплекс - объем
услуг, динамика цен и тарифов и др.;
10) Экологическая ситуация - объемы вредных выбросов, реализация
природоохранных мероприятий.
40
По завершении анализа возможно сравнение отдельных показателей
с показателями соседних муниципальных образований, сходных по
специализации и типу хозяйства, с показателями по субъекту РФ,
федеральному округу и стране в целом, а также с нормативными
значениями. Затем дается оценка ранее принятым мерам по улучшению
социально-экономического положения муниципального образования.
Здесь рассматриваются используемые формы и методы управления,
действующие нормативные правовые акты различных уровней,
регулирующие процессы социально-экономического развития, а также
определяется эффективность реализуемых мер на основе оценки динамики
социально-экономических показателей.
Оценивается также воздействие на социально-экономическое
развитие муниципального образования реформ, осуществляемых на
федеральном, региональном и муниципальном уровнях.
Анализ показателей для каждой сферы муниципальной деятельности
осуществляют соответствующие отраслевые подразделения местных
администраций. Экономическая служба администрации проводит сводный
анализ социально-экономического положения территории. Его качество в
значительной мере предопределяет обоснованность прогнозов и планов
социально-экономического развития муниципального образования.
Основными исходными данными для анализа социально-
экономического положения муниципального образования являются
данные, получаемые от органов государственной статистики и других
органов государственной власти.
На безвозмездной основе осуществляется обмен информацией
между органами местного самоуправления, исполнительной власти
субъектов РФ, налоговыми, территориальными органами Федерального
казначейства и др. Органы местного самоуправления могут также
получать отдельные интересующие их данные непосредственно от
41
хозяйствующих субъектов, расположенных на территории
муниципального образования (с их согласия).
При анализе социально-экономической ситуации в муниципальном
образовании должны учитываться мнение населения (в частности,
проводиться анализ жалоб и обращений граждан), оценки общественных
объединений и т.д. При использовании такой информации важно
оценивать уровень ее достоверности.
Измерителями уровня отдельных показателей социально-
экономического положения муниципальных образований служат
минимальные социальные стандарты и нормативы, а также строительные,
экологические и другие нормы и нормативы. Социальные нормы и
нормативы используются при решении вопросов, связанных с развитием
учреждений социальной сферы муниципального образования.
Экологические нормы и нормативы могут служить основанием для
принятия управленческих решений по исправлению сложившейся
экологической ситуации.
Анализ социально-экономического положения муниципального
образования завершается формулированием основных проблем,
требующих решения. Выявление основных проблем создает объективную
основу для системного построения структуры целей и задач комплексного
социально-экономического развития.
42
2. Диагностика социально–экономического развития
муниципального образования
1.2 Оценка социально-экономического положения Ульяновской области
как база для диагностики социально–экономического развития МО
г. Ульяновск
Ульяновская область расположена в центральной части европейской
России и входит в Приволжский федеральный округ. На Западе она граничит
с Пензенской областью и Республикой Мордовия, на севере – с Чувашией и
Республикой Татарстан, на Востоке – с Самарской областью и на Юге – с
Саратовской областью. Площадь территории Ульяновской области – 37.2
тыс. кв. км (0,22% от площади РФ). Протяженность Ульяновской области
составляет 250 км с Севера на Юг и 280 км с Запада на Восток. Население
Ульяновской области на 1 января 2017 года составляет 1289.85 тыс. человек.
На долю городских жителей приходится 73.5% населения, что соответствует
общероссийскому уровню (73.8%), но выше, чем в целом по ПФО, где доля
городского населения составляет 70.9%. Ульяновская область является
густонаселенным регионом.
Плотность населения составляет 34.7 человек на 1 кв. км территории,
что существенно выше, чем по России в целом – 8.4 человек на 1 кв. км
территории, и в ПФО – 28.8 человек на 1 кв. км территории. Высокая
плотность населения свидетельствует об обеспеченности территории
трудовыми ресурсами, что повышает ее конкурентоспособность.
При этом необходимо отметить, что в Ульяновской области доля
населения старше трудоспособного возраста выше, чем по России в целом.
Ульяновская область административно разделена на 167 муниципальных
образований, в том числе 21 муниципальный район, 3 городских округа, 31
городское поселение и 112 сельских поселения.