15
Государственное и муниципальное учреждение может находиться
лишь на частичном бюджетном финансировании, получая средства на свое
содержание также и от оказания платных услуг. Бюджетное финансирование
подобных учреждений осуществляется в объемах заведомо меньших, чем
требуется на содержание, или вообще отсутствует.
Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения
задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо
ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением
учредителем или приобретенных им за счет средств, выделенных
учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату
налогов, в качестве объекта налогообложения но которым признается
соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также
финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках
программ, утвержденных в установленном порядке.
В случае сдачи в аренду с согласия учредителя недвижимого
имущества или особо ценного движимого имущества, закрепленных за
бюджетным учреждением учредителем или приобретенных им за счет
средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества,
финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не
осуществляется.
Одной из главных задач бюджетных организаций является повышение
конкурентоспособности учреждений, в том числе на мировой арене. В
основном это касается сферы образования. В постановлении Правительства
РФ от 16.03.2013 № 211 (ред. от 26.12.2014) «О мерах государственной
поддержки ведущих университетов Российской Федерации в целях
повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-
образовательных центров» обозначен размер бюджетных ассигнований,
направленных на поддержание конкурентоспособности (12 млрд. рублей в
2016 году, 12,5 млрд. рублей в 2017 году, 13,1 млрд. рублей в 2017 году),
16
методика расчета доли каждого ВУЗа и пр
11
. Этим же объясняется
присоединение России к Болонскому процессу в 2003 году, а также
объединения и сокращения ВУЗов с целью избавления от неэффективных.
Государство посредством финансирования и создания различных программ
пытается стимулировать образовательные учреждения к повышению
качества предоставляемых услуг, что в последующем должно положительно
сказаться на развитии науки страны, появлению инновационных технологий,
которые позволят повысить эффективность деятельности российского
предпринимательства.
Перед государством стоит задача формирования такого механизма
распределения бюджетных средств, при котором достигается наилучший
экономический и социальный результат. Современный этап характеризуется
тенденцией ориентации учреждений на самодеятельное извлечение дохода.
Успешное самостоятельное извлечение доходов возможно в условиях
обеспечения своей конкурентоспособности, определяемой качеством
предоставляемых социальных услуг.
Перед бюджетными учреждениями стоит задача организации системы
управления доходами и расходами, соответствующей условиям рыночной
экономики. Прежде всего, это касается повышения и оценки эффективности
распоряжения бюджетными и самостоятельно заработанными средствами.
«Распорядители бюджетных средств должны исходить из принципа
экономичности и результативности»
12
. Для выполнения этой задачи
происходит усовершенствование системы управления финансовыми
потоками главных распорядителей бюджетных средств.
Сохраняя за собой регулирующую и контролирующую функции,
государство постепенно снижает финансирование государственных заданий,
перекладывая денежную нагрузку на учреждения.
11
Постановление Правительства №211 «О мерах государственной поддержки ведущих университетов Российской Федерации
в целях повышения их конкурентоспособности среди ведущих мировых научно-образовательных центров» от 16 марта 2013 года (ред.
от 15.11.2017) /Правовая система «Гарант» [Электронный источник]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/70336756/
12
Механизм управления государственными функциями: монография / С.Л. Блау, Ю.В. Малевич, А.Е. Суглобов и др.; под
ред. С.Л. Блау. — М.: РИОР, 2017. С.31
17
1.2 Правовые основы управления и контроля финансирования
бюджетных организаций в учреждениях образования России
В России согласно Федеральному закону № 7-ФЗ «О некоммерческих
организациях» (НКО) от 12 января 1996 года (ред. от 31.12.2017)
13
задачи
соответствующих ведомств в сфере образования осуществляют
государственные (муниципальные) учреждения. Это значит, что проводимая
государственная политика определяет условия, в которых данным НКО
предстоит функционировать, в том числе их внутренний финансовый
механизм.
Бюджетные организации в сфере образования России функционируют
на основе Бюджетного Кодекса РФ
14
№ 145-ФЗ (далее БК РФ), принятого
31.07.1998 (ред. от 28.12.2017), и Федерального закона №7-ФЗ «О
некоммерческих организациях»
15
от 12.01.1996 (ред. от 31.12.2017).
Финансирования бюджетных организаций в сфере образования
базируется на двух главных принципах:
1) адресность;
2) результативность.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств
определен ст. 38 БК РФ. Он означает, что бюджетные ассигнования и лимиты
бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных
средств с указанием цели их использования.
Нецелевое использование бюджетных средств влечет
16
:
13
Федеральный закон №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 (ред. 31.12.2017) /Правовая система «Гарант»
[Электронный источник]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/10105879/
14
Бюджетный Кодекс РФ № 145-ФЗ от 31.07.1998 (ред. от 28.12.2017) /Правовая система «Гарант» [Электронный источник].
– Режим доступа: http://base.garant.ru/12112604/
15
Федеральный закон №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 (ред. 31.12.2017) /Правовая система «Гарант»
[Электронный источник]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/10105879/
16
Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: учебное пособие / И.Г. Акперов, С.П.
Головач, И.А. Коноплева. – М.: КноРус, 2017. С.609
18
-наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных
средств в соответствии с Кодексом РФ об административных
правонарушениях;
-изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не
по целевому назначению;
-при наличии состава преступления - уголовные наказания,
предусмотренные Уголовным кодексом РФ.
Под нецелевым использованием бюджетных средств понимается
использование бюджетной организацией средств на цели, не
соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным
бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных
ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием
их получения.
Принцип результативности и эффективности использования
бюджетных средств закреплен в ст. 34 Бюджетного кодекса России. Он
предполагает, что участники бюджетного процесса должны исходить из
необходимости достижения заданных результатов с использованием
наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с
использованием определенного бюджетом объема средств.
Как и все некоммерческие организации, бюджетные учреждения в
сфере образования России обязаны публиковать отчетность о своей
деятельности в Интернете.
Деятельность бюджетных образовательных организаций
контролируется различными ведомствами, в том числе и Министерством
образования. В то же время она осуществляется в соответствии с Феде-
ральным законом № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивиду-
19
альных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 (ред. от 29.12.2017)
17
.
Все денежные расчеты бюджетными учреждениями осуществляются
через органы федерального Казначейства, где бюджетному учреждению
открыты лицевые счета. Распорядители средств бюджета соответствующего
уровня формируют документы по каждому утвержденному
государственному заданию и передают их в Федеральное казначейство,
которое включает предоставленную информацию в реестр государственных
заданий. Ведение реестра осуществляется Федеральным казначейством
согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от
26 июня 2015 г. № 640
18
.
Казначейство контролирует обоснованность расходов, сверяя их с
реестром бюджетных обязательств и проверяя наличие источника. При
положительном результате платеж проводится. Субсидия перечисляется на
счет Федерального казначейства по месту открытия лицевого счета
бюджетному или автономному учреждению или на счет, открытый в
кредитной организации автономному образовательному учреждению.
Контроль использования бюджетных средств предусматривает право
соответствующих законодательных органов на
19
:
-получение от органов исполнительной власти, местных
администраций муниципальных образований необходимых
сопроводительных материалов при утверждении бюджета;
- получение от финансовых органов оперативной информации об
исполнении соответствующих бюджетов;
-утверждение (не утверждение) отчета об исполнении
соответствующего бюджета;
17
Федеральный закон № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 (ред. от 29.12.2017) /Правовая система «Гарант»
[Электронный источник]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/12164247/
18
Постановление Правительства РФ от 26 июня 2015 г. № 640 /Правовая система «Гарант» [Электронный источник]. – Режим
доступа: http://base.garant.ru/71112362/
19
Ильин А.Ю. Виды, формы и методы государственного финансового контроля в бюджетной сфере / Ильин А.Ю., Царева
О.Е., Андреев С.А. // Финансовое право, 2016. – № 5. С.26
20
-создание собственных контрольных органов (Счетная палата
Российской Федерации, контрольные палаты, иные органы законодательных
органов);
-вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.
Органы исполнительной власти, местные администрации
муниципальных образований обязаны предоставлять всю информацию,
необходимую для осуществления парламентского контроля,
законодательным органам в пределах их компетенции по бюджетным
вопросам, установленной Конституцией Российской Федерации, Бюджетным
Кодексом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Механизм финансового контроля за использованием бюджетных
средств образовательных учреждений призван обеспечить как контроль за
исполнением бюджетного процесса, так и обеспечить эффективное
использование средств налогоплательщиков.
Бюджетные средства строго регламентированы не только по
назначению, но и по времени использования. Использование средств
ограничено рамками финансового года. Лимит бюджетных обязательств - это
объем прав в денежном выражении на принятие бюджетным учреждением
бюджетных обязательств и их исполнение в текущем финансовом году.
После получения лимитов бюджетных обязательств учреждение
осуществляет расходы и платежи путем составления соответствующих
документов и направления их в подразделение Федерального казначейства.
При выявленных нарушениях на организацию налагаются взыскания в
соответствии с «Кодексом Российской Федерации об административных
правонарушениях», принятым Федеральным законом от 30.12.2001 № 195-
ФЗ (ред. от 31.12.2017)
20
.
20
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, принятый Федеральным законом от 30.12.2001 №
195-ФЗ (ред. от 31.12.2017) /Правовая система «Гарант» [Электронный источник]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/12125267/
21
К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены
следующие меры
21
:
- предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;
- блокировка расходов. Порядок применения блокировки расходов
урегулирован Бюджетным кодексом, устанавливающим, что блокировка
расходов - сокращение лимитов бюджетных обязательств либо отказ в
подтверждении принятых бюджетных обязательств, что влечет за собой
невозможность расходования средств бюджета, уже выделенных в виде
бюджетных ассигнований. Блокировка расходов применяется, если
получатель бюджетных средств не выполняет условий, определенных
законом о бюджете:
в случаях выявления фактов нецелевого использования
бюджетных средств;
в случаях осуществления государственных или муниципальных
закупок с нарушением установленного порядка.
Применение блокировки создает полную невозможность совершения
операций по расходованию средств федерального бюджета еще на этапе
подтверждения принятых денежных обязательств либо доведения лимитов
бюджетных обязательств;
-изъятие бюджетных средств;
- приостановление операций по счетам в кредитных организациях.
Приостановление операций осуществляется после подтверждения денежных
обязательств и заключается в отказе на совершение платежа;
-наложение штрафа;
- начисление пени;
- иные меры.
При осуществлении проверок в образовательных организациях,
финансируемых за счет бюджета, определяется объем правомочий их
21
Прокошин М.С. Финансовое правоведение: теория и практика: монография. – М.: Юстиция, 2016. С.263-264
22
руководителей по использованию бюджетных средств. Однако, даже если
руководителем организации (нижестоящим распорядителем бюджетных
ассигнований) предоставлено право самостоятельно определять направления
расходования средств, выделяемых из бюджетов соответствующего уровня,
указанные действия должны оформляться надлежаще оформленными
распорядительными документами руководителя этой организации.
Один из видов нецелевого использования бюджетным
образовательным учреждением выделенных из бюджета средств является
отсутствие оправдательных документов, неправильное оформление
первичных и иных документов. Оправдательными являются документы,
удостоверяющие факт совершения хозяйственной операции. К ним можно
отнести
22
:
-приходные и расходные ордера;
-акты приемки-выбытия основных средств;
-платежные поручения на перечисление денежных средств;
-акты приемки-передачи;
-авансовые отчеты и т.п.
Первичные документы являются основанием для совершения записей в
регистрах бухгалтерского учета. Закон «О бухгалтерском учете»
23
устанавливает, что все первичные документы, в том числе и в безбумажной
форме, должны содержать такие обязательные реквизиты, как наименование
документа, дату составления, содержание хозяйственной операции;
измерители хозяйственной операции (в натуральном и денежном
выражении); наименование должностей лиц, ответственных за совершение
хозяйственной операции и правильность ее оформления, личные подписи и
их расшифровку.
22
Акперов, И.Г. Казначейская система исполнения бюджета в Российской Федерации: учебное пособие / И.Г. Акперов, С.П.
Головач, И.А. Коноплева. – М.: КноРус, 2017. С.428
23
Федеральный закон №402-ФЗ «О бухгалтерском учете» от 06.12.2011 (ред. от 31.12.2017) /Правовая система «Гарант»
[Электронный источник]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/70103036/
23
Нормативное обеспечение функционирования финансового механизма
образуют нормативы, нормы, тарифные ставки и т.д., определяемые
Налоговым Кодексом РФ №146-ФЗ от 31 июля 1998 года (ред. от
19.02.2018)
24
и соответствующими документами местных администраций.
На основе заранее установленных норм и технико-экономических
нормативов рассчитывается потребность организации в финансовых ресурсах
и их источниках. Такими нормативами являются ставки налогов, ставки
тарифных сборов и взносов, нормы амортизационных отчислений,
нормативы потребности в оборотных средствах и другие. В финансовом
планировании применяется целая система норм и нормативов. Она включает:
-федеральные нормативы - единые на всей территории РФ для всех
отраслей и организаций: ставки федеральных налогов, нормы амортизации
основных фондов, ставки тарифных взносов на государственное социальное
страхование и другие;
- нормативы субъектов федерации (краевых, областных, автономных
образований): ставки республиканских налогов, тарифных взносов и сборов и
т.д.;
-местные нормативы (местные налоги и т.д.);
-отраслевые нормативы, действующие в масштабах отдельных
отраслей или по группам организационно-правовых форм хозяйствующих
субъектов - малое предприятие, акционерное общество и т.д.;
-нормативы организации, разрабатываемые непосредственно
хозяйствующим субъектом и используемые им для регулирования и
контроля хозяйственного процесса и финансовой деятельности, контроля за
эффективным использованием финансовых ресурсов: нормы потребности в
оборотных средствах, запасах, материалах, услугах, нормативах
распределения финансовых ресурсов.
24
Налоговый Кодекс РФ №146-ФЗ от 31 июля 1998 года (ред. от 19.02.2018) /Правовая система «Гарант» [Электронный
источник]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/5424800/
24
Так, например, по Федеральному закону №273-ФЗ «Об образовании в
Российской Федерации» от 29.12.2012 (ред. от 19.12.2016)
25
нормативы
затрат на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере
образования включают в себя затраты на оплату труда педагогических
работников с учетом обеспечения уровня средней заработной платы
педагогических работников за выполняемую ими учебную
(преподавательскую) работу и другую работу. Сумма затрат, соответственно,
определяется исходя из государственных стандартов образования.
Количество контрольных цифр устанавливается исходя из пожеланий
утвержденного перечня организаций и исполнительных органов власти,
осуществляющих функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в установленных сферах
деятельности. Так же анализируются потребности рынка труда, желаемые
ориентиры развития образования и темп роста реального сектора экономики.
В 2010 году Федеральным законом № 83-ФЗ «О внесении изменений в
отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных
(муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 (ред. от 27.11.2017)
26
закреплен
переход со сметного финансирования бюджетных организаций на
финансирование путем предоставления субсидий на выполнение
государственного (муниципального) задания. Основной причиной служит то,
что при старой системе у учреждений отсутствовала мотивация к
повышению качества предоставляемых услуг. Сметный тип финансирования
подразумевает жесткую привязку выделенных бюджетных средств под
определенные статьи расходов. Это приводит к отсутствию свободы
самостоятельно обновлять материальную базу или выплачивать премии
сотрудникам.
25
Федеральный закон №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012 (ред. от 19.12.2016) /Правовая
система «Гарант» [Электронный источник]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/70291362/
26
Федеральный закон № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с
совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 (ред. от 27.11.2017)
/Правовая система «Гарант» [Электронный источник]. – Режим доступа: http://base.garant.ru/12175589/