15
Продолжение таблицы 1
Критерии
сравнения
Типы учреждений
Казенное
9
Бюджетное
10
Автономное
11
1
2
3
4
6.
Распределение
доходов от
приносящей
доход
деятельности
Поступают в
соответствующий
бюджет бюджетной
системы РФ
Поступают в самостоятельное распоряжение
учреждения
7.
Распоряжение
доходами от
приносящей
доход
деятельности
Не имеет права на
свободное
распоряжение
доходами от
приносящей доход
деятельности
Имеет право свободно распоряжаться
доходами от приносящей доход деятельности
8. Имущество
учреждения
Закрепляется на праве оперативного управления
9.
Распоряжение
имуществом
Не вправе отчуждать
имущество,
закрепленное за
собственником или
приобретенное
учреждением за счет
его средств
Вправе распоряжаться имуществом, за
исключением недвижимого и ценного
движимого имущества, которым может
распоряжаться собственник
10.
Ответственност
ь учреждения
перед
кредиторами
Отвечает денежными
средствами, а при их
недостаточности по
долгам отвечает
собственник
Отвечает всем имуществом, кроме
недвижимого и особо ценного движимого
имущества, переданного учредителем или
приобретенного за счет выделенных им
средств, собственник не отвечает по
обязательствам учреждения
11. Органы
управления
Руководитель,
назначенный
учредителем
Руководитель, назначенный учредителем и
одобренный наблюдательным советом
12. Заключение
контрактов
От имени учредителя
От своего имени
13.
Возможность
получать
займы, кредиты
Не могут
Могут с учетом
установленных
законом ограничений
Могут
14.
Возможность
создания иных
юридических
лиц
Отсутствует
Может с согласия учредителя передавать
имущество некоммерческим организациям в
качестве учредителя, участника
9
Котова, О.В., Захарова, Ю.В. Финансирование учреждений культуры в России: поиск эффективной
модели/О.В. Котова, Ю.В. Захарова// Креативная экономика. – 2014. - № 3. – С. 146-152.
10
Чижиков, В.В. Новые ресурсы социокультурных преобразований в сфере культуры/ В.В. Чижиков//
Культура и образование. – 2014. – № 1. - С.77-85.
11
Сравнительная характеристика автономных, бюджетных, казённых учреждений по некоторым признакам
(по организации бюджетного и налогового учёта) [Электронный ресурс] // Институт профессиональных
бухгалтеров и аудиторов России [Офиц. сайт]. URL: http://www.ipbr.org/about/ccc/committees/accounting-
state/proceedings/13-06-30-1/ (дата обращения: 21.03.2018).
16
Основными особенностями учреждений, исходя из данной таблицы,
заключаются в следующем:
Во-первых, казенное учреждение может быть образовано не только для
оказания государственных (муниципальных) услуг, выполнения работ, а
также для исполнения государственных (муниципальных) функций в целях
обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ
полномочий органов государственной власти (государственных органов) или
органов местного самоуправления.
Бюджетное и автономное учреждения создаются исключительно с
целью выполнения работ, либо оказания услуг. В определениях бюджетного
и автономного учреждений про возможность исполнения ими
государственных (муниципальных) функций не упоминается.
Во-вторых, все три типа учреждений создаются для обеспечения
реализации полномочий органов государственной власти или местного
самоуправления. Если соответствующего полномочия у государственного
(муниципального) учреждения не предусматривается, то создание такого
учреждения невозможно.
В-третьих, понятие казенного учреждения не раскрывает сферы
деятельности, в которых оно может быть создано, таким образом оно
изначально может действовать в любых сферах. Бюджетное же учреждение
создается в определенных сферах, перечисленных в ФЗ «О некомерческих
организациях» от 12.01.1996 г., но перечисление всего лишь дает примерное
направление для понимания того, в каких сферах может работать бюджетное
учреждение.
Что касается автономного учреждения, разрешается создавать
автономное учреждение в сферах, перечисленных в ФЗ «Об автономных
организациях» от 03.11.2006, а также в иных случаях, но только если эти
случаи прямо определены на уровне федерального закона. То есть, если та
отрасль, которая прямо не была упомянута, внесет норму о возможном
создании автономного учреждения в свой отраслевой закон, то автономные
17
учреждения в данной сфере смогут существовать, если нет, то их
образование будет запрещено, а уже созданные необходимо будет
реорганизовать или ликвидировать.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что классифицировать
учреждения культуры можно по разным признакам, и каждый является
важным для определения деятельности той или иной организации. Очень
важно определить, для каких целей создано учреждение, его экономически-
правовую основу, какие функции оно выполняет, какой вид деятельности
является основным, какой продукт производит данное учреждение. Все
критерии необходимы нам для установления правильной и эффективной
работы учреждения, так как главной целью учреждений культуры все же
является удовлетворение культурных интересов и потребностей общества.
Для эффективной организации культурной жизни населения огромное
значение имеет не только правильное определение целей и функций
учреждений культуры, а прежде всего та нормативно-правовая база, на
которой основывается сфера культуры в целом.
Конституция Российской Федерации – это нормативно-правовой акт
высшей юридической силы в нашем государстве и в ст.44 содержится
фундамент всей культурной жизни общества, а именно сказано в
Конституции Российской Федерации
12
:
Каждому гарантируется свобода литературного,
художественного, научного, технического и других видов творчества,
преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом.
Каждый имеет право на участие в культурной жизнии пользование
учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и
культурного наследия, беречь памятники истории икультуры.
Руководствуясь Конституцией Российской Федерации, Федеративным
12
Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] : принята всенар. голосованием от 12 декабря
1993 г.: (с учетом поправок от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ) // КонсультантПлюс : справ.правовая система. –
Версия Проф. - Электрон.дан. – М.,2018. - Доступ из локальной сети Ивановского.филиала Институра
управления
18
договором, нормами международного права, признавая основополагающую
роль культуры в развитии и самореализации личности, гуманизации
общества и сохранении национальной самобытности народов, Верховный
Совет Российской Федерации принял настоящие Основы законодательства
Российской Федерации о культуре
13
от 9 октября 1992 года в качестве
правовой базы сохранения и развития культуры в России.
Закон состоит из 10 разделов и 62 статей. В первом разделе закона
изложены общие положения: задачи законодательства РФ о культуре,
основные понятия, область применения данного закона и так далее. Во
втором разделе уже подробнее расписано, какие права и свободы имеются у
человека в области культуры. В законе изложены обязанности государства в
области культуры, также определены полномочия федеральных органов
государственной власти, органов государственной власти субъектов
Российской Федерации и органов местного самоуправления в области
культуры. Вопросы экономического регулирования в области культуры, то
есть условия создания, реорганизации, ликвидации организаций культуры,
особенности управления, приватизация в области культуры, а также
финансовые ресурсы организаций культуры, условия ценообразования и
прочее раскрыты в разделе восьмом данного закона.
Ответственность за нарушение законодательства о культуре
устанавливается законодательством Российской Федерации в ст.5 ФЗ
«Основы законодательства Российской Федерации о культуре».
Также принят ряд Федеральных законов в сфере культуры, такие как:
Закон РФ от 09.10.1992 г. №3612-1 «Основы законодательства
Российской Федерации о культуре»
ФЗ от 29.12.1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле»;
ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РоссийскойФедерации»;
13
Основы законодательства Российской Федерации о культуре [электронный ресурс] : федер. закон от 9 окт.
1992г. № 3612-1 (в ред. от 28.11.2015 г.) // КонсультантПлюс: справ.правовая система. – Версия Проф. –
Электрон.дан. – М., 2018. – Доступ из локальной сети Ивановского филиала Института управления/ (дата
обращения:15.01.2018)
19
ФЗ от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческихорганизациях»;
ФЗ от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
Приняты Постановления Правительства РФ в области культуры:
Постановление Правительства РФ от 28.04.2007 № 252 «Об
утверждении перечня профессий и должностей творческих работников
средств массовой информации, организаций кинематографии, теле- и
видеосъемочных коллективов, театров, театральных и концертных
организаций, цирков и иных лиц, участвующих в создании и (или)
исполнении (экспонировании) произведений, особенности трудовой
деятельности которых установлены Трудовым кодексом Российской
Федерации»;
Положение Министерства культуры СССР от 3 февраля 1975 г.
«О централизации государственных массовых библиотек»
К федеральному законодательству относятся также Указы Президента
РФ в области культуры и Приказы Министерства культуры РФ, Бюджетный,
Налоговый и Гражданский кодекс РФ. Нормативно-правовую базу
регионального и муниципального уровней представляют решения
законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ и местных
органоввласти.
Одна из задач выпускной квалификационной работы заключается в
анализе финансирования учреждений культуры, поэтому рассмотрим,
какими нормативно-правовыми документами регулируется именно
финансирование культуры.
В Бюджетном кодексе РФ
14
в части 2 разделе 3 - Расходы бюджетов, в
главе 10 - Общие положения о расходах бюджета, содержится полная
информация о бюджетных ассигнованиях, выделяемых государственным,
муниципальным учреждениям, юридическим и физическим лицам. В ст. 70
БК РФ содержится пояснение по обеспечению выполнения функций
14
Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 31 июля 1998г. № 145-
ФЗ : (в ред. от 23.05.2016 г.) // КонсультантПлюс : справ.правовая система. - Версия Проф. – Электрон.дан. –
М.,2018. - Доступ из локальной сети Ивановского филиала Института управления /(дата
обращения:15.01.2018)
20
казенных учреждений, а в ст.161 БК РФ изложены особенности их правового
положения.
Согласно российскому бюджетному законодательству, бюджет
представляет собой форму образования и расходования денежных средств,
предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства
и местного самоуправления
15
. В соответствии с бюджетной классификацией,
расходы бюджета на культуру отражаются по разделу
«Культура, кинематография», который включает в себя следующие
подразделы:
культура;
прикладные научные исследования в области культуры,
кинематографии;
другие вопросы в области культуры, кинематографии.
По подразделу «Культура» подлежат отражению расходы на
обеспечение деятельности учреждений культуры, включая особо ценные
объекты (учреждения) культурного наследия народов Российской
Федерации, дворцов и домов культуры, библиотек, музеев и постоянных
выставок, театров, цирков, концертных и других организаций
исполнительских искусств, государственную поддержку организаций в сфере
культуры, творческих союзов, сохранение культурного наследия
федерального, регионального и местного (муниципального) значения,
подготовку и проведение мероприятий в сфере культуры.
Помимо бюджетного финансирования организации культуры в
соответствии с ст.50 Гражданского кодекса РФ
16
и другими нормативно-
правовыми актами, могут осуществлять приносящую доход деятельность,
если это предусмотрено их уставами, лишь постольку, поскольку это служит
достижению целей, ради которых они созданы, и если это соответствует
15
Бюджетный кодекс Российской Федерации [Электронный ресурс] : федер. закон от 31 июля 1998г. № 145-
ФЗ : (в ред. от 23.05.2016 г.) // КонсультантПлюс : справ.правовая система. - Версия Проф. – Электрон.дан. –
М.,2018. - Доступ из локальной сети Ивановского.филиала Институра управления.
16
Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть 1 [Электронный ресурс] : федер. закон от 30 нояб.
1994г. № 51-ФЗ (в ред. от 23.05.2016 г.) // КонсультантПлюс : справ.правовая система. - Версия Проф. –
Электрон.дан. – М., 2018. - Доступ из локальной сети Ивановского.филиала Институра управления.
21
таким целям.
Очень важное место в сфере культуры занимает программно-целевое
финансирование. Мировой опыт показывает, что сфера культуры и искусства
нуждается в постоянной государственной финансовой поддержке.
В России в настоящее время программно-целевой подход к
финансированию сферы культуры также имеет большую область
применения. Это можно объяснить тем, что в современных экономических
условиях государство не имеет возможности в полном объеме
финансировать отрасль культуры и искусства. Целевые программы – это
экономический метод регулирования культуры, который предполагает
финансирование конкретного вида культурной деятельности, а не отдельной
организации. Вид деятельности определяется исходя из приоритетов, то есть
его развитие должно быть наиболее важным на момент разработки и
реализации государственной культурной программы. Такой программный
подход позволяет соединить различные источники финансовых средств,
привлечь иные альтернативные источники поддержки сферы культуры кроме
государственных. Также через разработку и реализацию подобных
культурных программ государство старается обеспечить экономические и
правовые гарантии защиты профессиональных интересов определенных
категорий субъектов культурной деятельности.
Актуальным примером программного подхода к финансированию
сферы культуры и искусства может служить федеральная целевая программа
«Культура России» на 2012-2018 годы, которая была утверждена
Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. №
186.
Культурная сфера имеет богатую нормативно-правовую базу,
регулирующую деятельность учреждений культуры и их финансирование.
Конкретнее способы и виды финансирования, а также различные сочетания
участия государственного и частного секторов будут рассмотрены в
следующем параграфе.
22
1.2 Модели, источники финансирования учреждений культуры и
способы их финансирования
Модель – это условный образ объекта управления, конструируемый
субъектом управления, который задает связи, свойства, параметры и так
далее.
Так в области управления учреждениями культуры существуют модели
финансирования, под которыми подразумевается распределение
определенной доли финансирования из того или иного источника, их
оптимальное соотношение для достижения конкретных целей и установления
взаимосвязи между государством, частным сектором экономики и культурой.
Существуют классификации моделей финансирования культурного
сектора, предлагаемые разными учеными. Авторы Котова О.В. и Захарова
Ю.В. представили классификацию мировых моделей финансирования
организаций культуры в виде таблицы 2.
17
Таблица 2
Классификация мировых моделей финансирования организаций
культуры
Автор
Моделифинансирования
Э. Валь-
Зигер
Англо-американская (основа - частные вклады и
собственные доходы организаций культуры).
Германская
(основа –
Государственные
ассигнования).
А.И.
Глаголев
Англо-американская
(основа – частные
вклады и собственные
доходы организаций
культуры).
Германская (основа –
средства местного
бюджета).
Романская (основа
– средства
государственного
и местного
бюджета).
Г.Х.
Шартра и
К. Мак-
Кафи
Государство –
«вдохновитель»
(США)
Государство –
«патрон»
(Великобрита
ния)
Государство –
«архитектор»
(Франция)
Государство –
«инженер» (КНДР,
КНР)
Главный критерий данных классификаций – соотношение частного и
государственного финансирования. В мировой практике не существует
17
Котова, О.В., Захарова, Ю.В. Финансирование учреждений культуры в России: поиск эффективной
модели/О.В. Котова, Ю.В. Захарова// Креативная экономика. – 2014. - № 3. – С. 146-152.
23
стран, которые бы отказывались от поддержки культуры. Суть критерия
заключается в определении способа распределения доли финансирования
между бюджетными и частными источниками в виде спонсорства,
меценатства и других видов благотворительности.
Рассмотрим подробнее зарубежный опыт разделения моделей
финансирования культуры. Первая классификация моделей С. Мак-Кафи,
которая связана, прежде всего, с политическими традициями государства. По
его мнению, существует четыре роли государства: Архитектор, Патрон,
Вдохновитель, Инженер.
18
Первый подход – государство-«архитектор», он характеризуется
преимущественно централизованными формами долгосрочного прямого
финансирования культуры и искусства за счет государственных средств.
Государство имеет воздействие на культуру, искусство и социальную
политику через правительственные организации, оно принимает решения о
субсидиях, их размерах и направлениях. Такой подход характерен для стран:
Франция, Италия, Австрия.
При втором подходе – государство-«патрон» финансирование
учреждений культуры осуществляется за счет государственных финансовых
средств, которые распределяются государством-«патроном» «на расстоянии
вытянутой руки» посредством особых учреждений и за счет инвестирования
частного капитала отдельными лицами и корпорациями с помощью
налоговых льгот. Данный подход применялся в Великобритании, Ирландии,
Канаде.
При третьем подходе – государство-«вдохновитель» оказывает
косвенное влияние на культуру через стимулирование спонсорства и
меценатства, а также за счет налоговых льгот. К такому роду государствам
можно отнести США и Швейцарию.
Четвертый подход – государство-«инженер», в этом случае государство
1.
18
Козлова А.А. Мировой опыт финансирования культуры в условиях финансового кризиса // Вестн.
Саратов. Гос. соц.-эконом. ун-та. – 2013. - № 4. - С.127
24
финансирует культуру в целях улучшения образования и эстетического
воспитания населения исходя из государственной идеологии, оно
поддерживает культуру и искусство с помощью аппарата управления,
который принимает решения о размерах и направлениях выделяемых
бюджетных ассигнований. Такая модель характерна для стран КНР и КНДР.
Модели, предложенные авторами Э. Валь-Зигер и А. Глаголев,
основываются на критерии – источники финансирования культуры. Они
выделяют романскую, германскую и англо-американскую модели
финансирования культуры.
В странах романского и германского типов финансирование
учреждений культуры более чем на 90% осуществляется за счет бюджетных
средств. Различие стран романского типа заключается в том, что большую
часть ассигнований организации от центральных властей, а в странах с
германским типом ассигнования на 80-84% поступают от местных властей. В
странах с американской моделью финансирования лишь 5% бюджета
организаций культуры пополняется за счет государства, а за счет частных
вкладов — 35-40%. На практике большая часть государств применяют
смешанные модели финансового обеспечения таких учреждений.
В СССР на развитие культуры имело влияние идеологический аспект –
в то время нашему государству была ближе модель «государство-инженер».
В России в отношении учреждений культуры финансовая политика ранее
строилась по принципу «полное государственное обеспечение и максимум
контроля». Такая политика была ближе к «германской» модели или
модели «государство-архитектор». На сегодняшний день нельзя однозначно
сказать, что данные модели финансирования используется в России, так как
сейчас учреждения культуры получают больше свободы в поисках
дополнительных источников дохода и имеют множество вариантов
внебюджетного финансирования. Современное развитие показывает
эффективность модели «государство-вдохновитель», однако в России нет
равноправных партнерских отношений между культурой, бизнесом и